農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中集體所有權(quán)虛置問題探究

鄧周易

【摘要】對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是對(duì)原有土地制度的制度創(chuàng)新，也是對(duì)傳統(tǒng)民法理論的重大突破。由此帶來(lái)的農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛置問題，既是對(duì)傳統(tǒng)民法理論的挑戰(zhàn)，又關(guān)系到深化農(nóng)村土地制度改革中土地公有制“底線”的堅(jiān)守。文章認(rèn)為集體土地所有權(quán)主體缺位、集體土地收益權(quán)和處分權(quán)虛設(shè)是我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛置的主要表現(xiàn)。集體土地所有權(quán)虛置的根源在于所有權(quán)權(quán)能分離的理論和土地制度的創(chuàng)新?；謴?fù)和重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，切實(shí)落實(shí)農(nóng)民集體的土地收益權(quán)和土地處分權(quán)，是解決我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛置問題的主要補(bǔ)救措施。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；三權(quán)分置；集體所有權(quán)虛置；補(bǔ)救措施

我國(guó)深化農(nóng)村土地制度改革已正式啟動(dòng)。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即實(shí)行集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。這是繼土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”之后，我國(guó)農(nóng)村土地制度的又一重大改革和制度創(chuàng)新。厘清并理順農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)法律關(guān)系，對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)村土地法律制度和農(nóng)村改革政策，都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、“三權(quán)分置”土地制度的內(nèi)涵

（一）我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的歷史演變

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的土地制度改革是我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期演變的必然結(jié)果。在上世紀(jì)六、七十年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)制度是土地集體所有并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，生產(chǎn)效率低下，農(nóng)村居民的溫飽問題都難以解決。為此，在上世紀(jì)八十年代初，我國(guó)進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，在廣大農(nóng)村普遍推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的土地經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)行土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的土地制度，即在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，將土地交由以家庭為單位的農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，除上繳國(guó)家的農(nóng)業(yè)稅（費(fèi)）外，土地經(jīng)營(yíng)收益全部歸經(jīng)營(yíng)者個(gè)人或農(nóng)戶家庭所有。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制土地經(jīng)營(yíng)制度的施行，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在很短的時(shí)間內(nèi)就基本上解決了農(nóng)村居民的溫飽問題。但是，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口和勞動(dòng)力大量地流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市，農(nóng)村土地撂荒或棄耕的現(xiàn)象嚴(yán)重，造成土地資源的極大浪費(fèi)。而且，零碎和分散的家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地經(jīng)營(yíng)方式，成本高、效率低、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，已經(jīng)成為制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”。要改變我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和解決“三農(nóng)問題”，就必須進(jìn)行新一輪的“土改”，即在原有的土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，允許并鼓勵(lì)土地承包戶將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和工商資本等新型土地經(jīng)營(yíng)主體，重新整合農(nóng)村土地資源，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置，改變傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是實(shí)現(xiàn)我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的必然選擇。

“三權(quán)分置”是“兩權(quán)分離”的升級(jí)版。與“兩權(quán)分離”相比較，“三權(quán)分置”是將“兩權(quán)分離”中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再進(jìn)行分割，原土地承包農(nóng)戶仍保留土地承包權(quán)，而將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他土地經(jīng)營(yíng)主體。并且，“三權(quán)分置”打破了“兩權(quán)分離”中承包土地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)的限制，不僅加快了土地流轉(zhuǎn)的速度和頻率，而且推動(dòng)了土地經(jīng)營(yíng)主體的多元化，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的主要內(nèi)容

《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》從政策層面對(duì)“三權(quán)分置”的內(nèi)容作了詮釋和界定：即落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。落實(shí)集體所有權(quán)，就是“落實(shí)農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰；穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落定到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶；放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是允許農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

從法律層面上講，“三權(quán)分置”就是農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分別歸屬于農(nóng)民集體、農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體所有或享有。三個(gè)權(quán)利主體的三項(xiàng)權(quán)利在特定時(shí)間和空間范圍內(nèi)共存于同一物權(quán)客體，具有共生性和并存性，共同存在于農(nóng)村土地物權(quán)法律關(guān)系之中，各司其職并各享其權(quán)。

從制度預(yù)設(shè)的層面上看，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是各有側(cè)重。落實(shí)集體所有權(quán)的初衷在于堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變的改革“底線”，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的出發(fā)點(diǎn)在于貫徹土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變的方針和堅(jiān)守農(nóng)民利益不受損的改革“底線”，而放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立足點(diǎn)則在于加速土地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)要素配置和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（三）農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法律特征

在《物權(quán)法》上，物權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。所有權(quán)是所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；用益物權(quán)是用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。所有權(quán)屬于自物權(quán)，即所有權(quán)是所有權(quán)人對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)（含不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)）享有權(quán)利；用益物權(quán)屬于他物權(quán)，即用益物權(quán)的權(quán)利人是對(duì)他人所有的財(cái)產(chǎn)（含不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)）享有權(quán)利。在“三權(quán)分置”物權(quán)法律關(guān)系中，集體土地所有權(quán)屬于自物權(quán)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)民集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于他物權(quán)，即土地承包戶和土地經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)民集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。

“三權(quán)分置”是具有中國(guó)特色的物權(quán)法律制度，其產(chǎn)生和存在的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)是我國(guó)農(nóng)村土地公有制。生產(chǎn)資料農(nóng)村集體所有制是我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是我國(guó)《憲法》確立的基本法律原則。在我國(guó)，土地是最主要的資源性資產(chǎn)和生產(chǎn)資料，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地（含宅基地、自留地和自留山等），所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有。我國(guó)己經(jīng)進(jìn)行、正在進(jìn)行和將要進(jìn)行的各項(xiàng)改革，都是社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展。尤其是在十八大報(bào)告中及十八大之后，中共中央旗幟鮮明地提出要堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變又是《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)的深化農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)守的“三條底線”中的首要底線。因此，“三權(quán)分置”是深化我國(guó)農(nóng)村土地制度改革唯一的選擇方案，具有唯一性和不可替代性。在西方資本主義國(guó)家，雖然也存在土地所有權(quán)與其物權(quán)權(quán)能分離的土地法律制度，且是自古羅馬之后西方國(guó)家的法律傳統(tǒng)，但是，在土地私有制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，不可能也不必要預(yù)設(shè)“三權(quán)分置”的土地法律制度。endprint

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中集體所有權(quán)虛置問題

（一）所有權(quán)虛置的含義

所有權(quán)虛置也被稱為“空虛的所有權(quán)”或“觀念上的所有權(quán)”，它是所有權(quán)權(quán)能與所有權(quán)分離過程中產(chǎn)生的一種物權(quán)現(xiàn)象，目前學(xué)術(shù)界尚未有明確的定義。筆者認(rèn)為，所有權(quán)虛置是指所有權(quán)權(quán)能與所有權(quán)分離所產(chǎn)生的所有權(quán)權(quán)益被懸置和掏空的物權(quán)現(xiàn)象，它既是《民法》和《物權(quán)法》理論研究中的邏輯概念，也是我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中存在的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

（二）所有權(quán)虛置原因分析

1.所有權(quán)權(quán)能理論是所有權(quán)虛置的理論根源

自古羅馬以來(lái)，各國(guó)（地區(qū)）立法對(duì)所有權(quán)采取兩種不同的定義模式，即抽象概括式和具體列舉式。抽象概括式的表述模式，是將所有權(quán)概括為一種支配權(quán)和排除妨礙權(quán)，其特點(diǎn)是提示所有權(quán)的本質(zhì)特征。抽象概括表述模式以德國(guó)《民法典》為代表，德國(guó)《民法典》第903條將所有權(quán)定義為：“以不違反法律和第三人的權(quán)利為限，物的所有人得隨意處分其物，并排除他人的任何干涉”。具體列舉式表述模式，是通過列舉所有權(quán)的具體權(quán)能來(lái)定義所有權(quán)，其特點(diǎn)是將所有權(quán)定義為若干權(quán)能的集合。列舉式定義模式以法國(guó)《民法典》為代表，法國(guó)《民法典》第544條將所有權(quán)定義為：“所有權(quán)是對(duì)于所有物有絕對(duì)無(wú)限制地使用、收益及處分的權(quán)利”。

大陸法系國(guó)家，除德國(guó)外，一般都采用列舉式表述模式定義所有權(quán)。我國(guó)《物權(quán)法》第39條也采取列舉式模式對(duì)所有權(quán)進(jìn)行定義：“所有權(quán)人對(duì)自已的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。近年來(lái)，采取列舉式模式表述所有權(quán)，受到一些學(xué)者的質(zhì)疑，“這種對(duì)所有權(quán)權(quán)能的列舉尚不足以概括所有權(quán)的本質(zhì)。……唯有承認(rèn)所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是一種終極的支配權(quán)，方能理解所有權(quán)的本質(zhì)”。由于列舉式定義模式通過列舉所有權(quán)的具體權(quán)能來(lái)定義所有權(quán)，將所有權(quán)定義為若干權(quán)能的集合，所有權(quán)與其權(quán)能因此表現(xiàn)為整體與部分的關(guān)系，就會(huì)產(chǎn)生兩種后果，一是誤認(rèn)為所有權(quán)權(quán)能可以任意組合或無(wú)限拓展和擴(kuò)張，二是所有權(quán)被懸置、掏空和虛化，變成為“觀念的所有權(quán)”或“空虛的所有權(quán)”。從學(xué)者對(duì)所有權(quán)“彈力性”特征的論述中，我們可以非常明顯地感覺到上述第一種后果的存在，“所有權(quán)的內(nèi)容可以自由伸縮，所有人可以將各項(xiàng)權(quán)能都交給他人行使，由此發(fā)生了所有權(quán)權(quán)能與所有權(quán)部分分離或者全部分離的情況，甚至有時(shí)使所有權(quán)成為一種空虛的權(quán)利。但一旦他物權(quán)消滅，所有權(quán)的負(fù)擔(dān)就被除去，所有權(quán)也就恢復(fù)到它原來(lái)的完滿狀態(tài)，即分離出去的權(quán)能仍然復(fù)歸于所有權(quán)人”。對(duì)于所有權(quán)被懸置、掏空和虛化成“觀念化的所有權(quán)”和“空虛的所有權(quán)”的后果，中外學(xué)者已經(jīng)有所認(rèn)知或察覺。美國(guó)學(xué)者托馬斯·格雷指出“法律上抽象的所有權(quán)常會(huì)不可思議地消失”；中國(guó)學(xué)者也指出：“以抽象的所有權(quán)概念去拆解具體法律關(guān)系，常會(huì)遇到所有權(quán)失靈的現(xiàn)象”，“甚至有時(shí)使所有權(quán)成為一種空虛的權(quán)利”?！翱仗撍袡?quán)”現(xiàn)象的存在表明，將所有權(quán)作權(quán)能化的理解或分解是錯(cuò)誤的。所有權(quán)的權(quán)能只是所有權(quán)的表現(xiàn)形式，并不反映所有權(quán)的本質(zhì)屬性。因此，所有權(quán)并不是可以根據(jù)實(shí)踐的需要隨心所欲地任意解構(gòu)和拓展的“權(quán)利束”，當(dāng)解構(gòu)的拉力超出了所有權(quán)本身承受的極限，就會(huì)產(chǎn)生“空虛的所有權(quán)”現(xiàn)象，所有權(quán)就會(huì)因失去彈力性而解體或消失。

2.所有權(quán)制度任意創(chuàng)新是所有權(quán)虛置的現(xiàn)實(shí)根源

馬克思在《德意志意識(shí)形態(tài)》中指出：“需要的發(fā)展是人的本質(zhì)力量的新的證明和人的本質(zhì)的新的充實(shí)”。需要是人的本質(zhì)特性和推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)步的原動(dòng)力，現(xiàn)實(shí)永遠(yuǎn)滿足不了人的需要，人的需要只有在不斷的創(chuàng)造中才能得到滿足。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度為人類對(duì)財(cái)產(chǎn)的欲求提供了法律保障，但是，當(dāng)現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度成為人類需要的桎梏的時(shí)候，人就會(huì)創(chuàng)制新的物權(quán)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度。在我國(guó)，由于不滿足于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)統(tǒng)領(lǐng)下的集體所有并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地制度，于是便以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制取而代之；隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，又以“三權(quán)分置”的土地制度取代“兩權(quán)分離”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。但是，土地所有權(quán)制度的創(chuàng)新仍然要受到客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約，自由任意地不斷創(chuàng)新土地集體所有權(quán)制度和拓展土地集體所有權(quán)的權(quán)能，就會(huì)導(dǎo)致土地集體所有權(quán)因受到無(wú)節(jié)制的肢解和分割而被虛置，從而成為“觀念的所有權(quán)”或“空虛的所有權(quán)”。

（三）所有權(quán)虛置的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

1.“土地處分權(quán)”權(quán)能重疊

通常認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地所有權(quán)分離的情況下，土地所有權(quán)人仍保留并享有該土地的處分權(quán)?？墒牵凇叭龣?quán)分置”法律關(guān)系中，卻存在或出現(xiàn)土地承包人也享有土地處分權(quán)的情況：我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條、34條和第36條規(guī)定，土地承包方有權(quán)自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。也就是說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)的主體是承包方，與所有權(quán)人無(wú)關(guān)。因此，在土地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中，所有權(quán)人的土地處分權(quán)已經(jīng)被虛置，實(shí)際享有并行使集體土地處分權(quán)的是承包方（用益物權(quán)人）。而且，在“三權(quán)分置”制度預(yù)設(shè)中，經(jīng)承包農(nóng)戶書面同意并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，土地?jīng)營(yíng)主體還可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或?qū)⑼恋卦O(shè)定抵押，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人實(shí)際上也享有土地的處分權(quán)（再流轉(zhuǎn)土地或?qū)⑼恋卦O(shè)置抵押擔(dān)保實(shí)質(zhì)上是行使土地的處分權(quán)，而且還可能是決定土地最終命運(yùn)的“終極處分權(quán)”）。這種狀況與我國(guó)《物權(quán)法》第117條規(guī)定明顯相悖，因?yàn)楦鶕?jù)該法條規(guī)定，用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，只享有占有、使用和收益的權(quán)利，并不享有處分他人所有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。為了能夠自圓其說(shuō)和消解“土地處分權(quán)重疊”帶來(lái)的矛盾與>中實(shí)，有學(xué)者還創(chuàng)制了“土地的物權(quán)流轉(zhuǎn)”“土地的債權(quán)流轉(zhuǎn)”以及“土地的初級(jí)處分權(quán)”“土地終極處分權(quán)”等概念。但均難以否認(rèn)土地承包方和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有并行使集體土地處分權(quán)的事實(shí)。

2.土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能重疊

有觀點(diǎn)認(rèn)為，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“一權(quán)”分解或分割為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”之后，承包方仍享有該土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。事實(shí)上，如果土地承包方在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給土地經(jīng)營(yíng)者之后，土地承包方仍然保留并享有對(duì)該土地的占有、使用、收益和處分權(quán)，那么，土地經(jīng)營(yíng)者不僅不能實(shí)現(xiàn)對(duì)該土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)，而且也不再有可能將該土地再流轉(zhuǎn)或者將該土地設(shè)置抵押擔(dān)保。因此，在“三權(quán)分置”法律關(guān)系中，也存在著土地承包方名義上的權(quán)能與土地經(jīng)營(yíng)者實(shí)質(zhì)上的權(quán)能沖突的現(xiàn)象，土地承包權(quán)也被土地經(jīng)營(yíng)權(quán)虛置。endprint

3.集體所有權(quán)主體虛置

我國(guó)《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》都將農(nóng)村集體所有權(quán)主體界定為“集體經(jīng)濟(jì)組織”（見《民法通則》第74條，《土地管理法》第10條，《農(nóng)村土地承包法》第3條，《物權(quán)法》第60條規(guī)定）。對(duì)于農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”究竟是“村農(nóng)民集體”還是“村民小組農(nóng)民集體”，學(xué)界的看法并不統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，1963年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》施行之后，全國(guó)各地農(nóng)村普遍開展了“四固定”工作（定土地、定勞力、定農(nóng)具和定牲畜），土地等生產(chǎn)資料已經(jīng)劃歸或確權(quán)給就近的生產(chǎn)小隊(duì)集體所有，并以生產(chǎn)小隊(duì)為基本核算單位。此后，除個(gè)別情況（如：公社林場(chǎng)、大隊(duì)林場(chǎng)）外，一般情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)特指當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)小隊(duì)（即現(xiàn)在的村民小組）。

上世紀(jì)八十年代初推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，就已經(jīng)名存實(shí)亡。在組織形式上，原有的會(huì)計(jì)、出納等財(cái)務(wù)人員已被取消，只剩下生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)（后改稱屯長(zhǎng)，現(xiàn)稱為村民小組長(zhǎng)）：在財(cái)產(chǎn)狀況上，除“城中村”和城市郊區(qū)以及開辦有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還有一些積累和財(cái)產(chǎn)外，絕大多數(shù)的村民小組實(shí)際上已沒有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。因此，雖然《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]6號(hào)）第3條規(guī)定：“承包合同糾紛，以發(fā)包方和承包方為當(dāng)事人”。但是，《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)民事訴訟法）的解釋》（法釋[2015]5號(hào)）第52條，已經(jīng)沒有將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織列為《民事訴訟法》第48條規(guī)定的可以作為訴訟當(dāng)事人的“其他組織”。2017年3月15日，十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過的《民法總則》第96條，才重新賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”的民事主體資格。也就是說(shuō)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)喪失了其民事主體的法律資格或法律地位。

對(duì)于集體所有權(quán)主體虛置的問題，一些專家持肯定的態(tài)度：“集體所有權(quán)的主體虛位一直是我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的一個(gè)重大缺陷。造成這一缺陷的根本原因在于集體土地所有權(quán)的設(shè)計(jì)”；也有些學(xué)者持否定態(tài)度：“所謂集體土地所有權(quán)‘主體虛位問題是不存在的假問題”。對(duì)此，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016年10月30日印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》已經(jīng)給出了明確的結(jié)論：“農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置”。

4.農(nóng)民集體土地收益權(quán)虛置

有學(xué)者認(rèn)為，“處分權(quán)是所有權(quán)內(nèi)容的核心，是決定標(biāo)的物命運(yùn)的一項(xiàng)重要權(quán)能，也是權(quán)利人擁有所有權(quán)的根本標(biāo)志”。筆者則認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，收益權(quán)才是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的核心，是所有權(quán)“權(quán)能之王”，因?yàn)椤叭藗儞碛心澄?，往往是為了獲取物上的某種經(jīng)濟(jì)利益來(lái)滿足自已的需要，只有當(dāng)這種經(jīng)濟(jì)利益得到實(shí)現(xiàn)后，所有權(quán)才是現(xiàn)實(shí)的”。據(jù)筆者了解，上世紀(jì)八十年代初第一輪土地承包和九十年代中期第二輪土地承包，承包農(nóng)戶或家庭并沒有支付任何對(duì)價(jià)，取得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即集體并沒有收取承包金或承包費(fèi)。而且，除上繳國(guó)家的農(nóng)業(yè)稅之外（2006年農(nóng)業(yè)稅已廢除），經(jīng)營(yíng)收益也全部歸農(nóng)戶家庭。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的承包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等流轉(zhuǎn)收益也歸承包方所有，農(nóng)民集體并未從中受益。

5.農(nóng)民集體土地處分權(quán)虛置

雖然《農(nóng)村土地承包法》第20條、《物權(quán)法》第126條對(duì)土地承包期限有規(guī)定，但是，“穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”，是我國(guó)的基本國(guó)策。這就意味著農(nóng)民集體將永久和不可逆轉(zhuǎn)地喪失對(duì)已發(fā)包土地的控制權(quán)。實(shí)行“三權(quán)分置”后，國(guó)家允許經(jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地或?qū)⑼恋卦O(shè)置抵押擔(dān)保，則進(jìn)一步加大了農(nóng)民集體“失地”的風(fēng)險(xiǎn)。如上所述，土地承包方事實(shí)上己經(jīng)取得并行使承包土地的處分權(quán)，即承包土地的自主流轉(zhuǎn)權(quán)，在已經(jīng)進(jìn)行和即將發(fā)生的土地大流轉(zhuǎn)中，土地所有權(quán)人變成了局外人或旁觀者。

總之，土地農(nóng)民集體所有權(quán)虛置是不容置疑的客觀存在，且在土地集體所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能上均有表現(xiàn)。對(duì)于土地農(nóng)民集體所有權(quán)的虛置，有人可能會(huì)以農(nóng)民集體轉(zhuǎn)讓土地的同意權(quán)和流轉(zhuǎn)土地的備案權(quán)等為依據(jù)提出質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，雖然我國(guó)法律規(guī)定承包方轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)須經(jīng)農(nóng)民集體同意，承包戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)須向農(nóng)民集體備案，但是，在農(nóng)民集體組織只剩下一個(gè)村民小組長(zhǎng)的狀態(tài)下，農(nóng)民集體的同意權(quán)或備案權(quán)形同虛設(shè)。對(duì)于農(nóng)民集體對(duì)發(fā)包土地的調(diào)整權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收回權(quán)等權(quán)能，法律不僅作出了很多限制性的規(guī)定，而且也無(wú)實(shí)際可操作性，在土地流轉(zhuǎn)加速并不可逆轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)民集體的這些權(quán)利同樣形同虛設(shè)。在農(nóng)村土地征收或征用過程中，農(nóng)民集體對(duì)于自己所有的土地財(cái)產(chǎn)，實(shí)際已喪失了處分權(quán)。

三、解決農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛置的補(bǔ)救措施。

農(nóng)村土地集體所有權(quán)被虛置的問題，已經(jīng)引起了中央的關(guān)注和高度重視，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》，）明確指出：在對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”改革中，要始終保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。該《意見》還提出了解決土地集體所有權(quán)虛置問題的具體意見和辦法：即在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)和作用。農(nóng)村集體有權(quán)依法發(fā)包農(nóng)民集體土地，任何組織和個(gè)人不得非法干預(yù)；有權(quán)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地；有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督并采取措施防止和糾正長(zhǎng)期拋毀荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行并經(jīng)農(nóng)民集體同意；流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。集體土地被征收的，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補(bǔ)償安置方案等提出意見并依法獲得補(bǔ)償。通過建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制，切實(shí)保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受，謀取私利。筆者認(rèn)為，除了認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央上述文件指示精神之外，解決我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置問題，還可以從以下三個(gè)方面著手：

（一）恢復(fù)和重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是土地公有制的載體，又是土地所有權(quán)人。雖然2017年10月1日起施行的《民法總則》己經(jīng)重新賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”的民事主體資格，但是，要真正確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，還需要恢復(fù)和重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。從制度上完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)作為“落實(shí)集體所有權(quán)”的首要內(nèi)容。

（二）落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度，存在重承包農(nóng)戶或土地經(jīng)營(yíng)主體個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)輕集體利益的偏向，承包農(nóng)戶無(wú)償取得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等原則、公平原則和等價(jià)有償原則，也不利于農(nóng)戶家庭珍惜和愛護(hù)土地，是造成土地大量棄耕、撂荒的一個(gè)重要原因。而且，在深化農(nóng)村土地制度改革中，要探索建立農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，也需要集體經(jīng)濟(jì)組織具有一定的積累和經(jīng)濟(jì)支付能力。因此，落實(shí)農(nóng)民集體土地收益權(quán)，應(yīng)當(dāng)作為“落實(shí)集體土地所有權(quán)”的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（三）落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織土地處分權(quán)

處分權(quán)是所有權(quán)內(nèi)容的核心，是決定標(biāo)的物命運(yùn)的一項(xiàng)重要權(quán)能，也是權(quán)利人擁有所有權(quán)的根本標(biāo)志。在我國(guó)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)法律制度中，土地所有權(quán)人土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人主體資格被取消，土地流轉(zhuǎn)收益被剝奪，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)或抵押擔(dān)保“同意權(quán)”和“備案審核權(quán)”被虛置等狀況，應(yīng)當(dāng)予以糾偏或修正。

四、結(jié)語(yǔ)

《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確指出：深化農(nóng)村土地制度改革，要“堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損‘三條底線，防止犯顛覆性錯(cuò)誤”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，要守住政策底線，“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。因此，對(duì)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中集體所有權(quán)虛置的問題，應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視，并積極探索解決這一問題的辦法，以確保改革的順利進(jìn)行、農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。endprint