淺論我國(guó)耕地保護(hù)政策的完善

楊紹聞　李銅山

摘 要 我國(guó)的耕地保護(hù)，面臨著人均耕地?cái)?shù)量少，耕地質(zhì)量水平不高，耕地存在污染和退化，后備耕地資源短缺，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中伴有嚴(yán)重的耕地流失等嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。我國(guó)的耕地保護(hù)政策，還存在耕地保護(hù)政策不夠具體，耕地保護(hù)政策執(zhí)行力度不夠強(qiáng)等問(wèn)題。我國(guó)要完善耕地保護(hù)政策，就要積極采取健全耕地保護(hù)政策體系，加大對(duì)地方政府耕地保護(hù)的監(jiān)督等對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)政策 耕地流失 動(dòng)態(tài)平衡 機(jī)制

中圖分類號(hào)：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

國(guó)情和農(nóng)情，決定了我國(guó)加強(qiáng)耕地保護(hù)具有剛性重要性，實(shí)行完善的耕地保護(hù)政策也勢(shì)在必行。也就是說(shuō)，我國(guó)需要政府對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)以及管理，而出臺(tái)相應(yīng)的政策是重要手段之一。

1我國(guó)耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)

1.1人均耕地?cái)?shù)量少

我國(guó)人均耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地水平，人均不足1.4畝，僅為世界平均水平的40%。人均耕地高的11個(gè)省份主要分布在東北和西部地區(qū)；人均耕地偏少的省級(jí)行政單位有7個(gè)，其中包括北京、天津、上海。根據(jù)相關(guān)部門的土地資源詳查匯總數(shù)據(jù)，我國(guó)人均耕地低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0.053公頃警戒線的縣級(jí)行政單位有666個(gè)，占總數(shù)的23.7%；低于0.033公頃的有463個(gè)，占總數(shù)的16.5%。

1.2耕地質(zhì)量水平不高

全國(guó)耕地分布在山地、丘陵、高原地區(qū)的占66%，分布在平原、盆地的僅占34%。長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū)的水資源豐富，占全國(guó)80%以上，但是耕地面積僅為全國(guó)耕地面積的38%；與之相對(duì)應(yīng)的淮河流域以及其北部地區(qū)，占有20%的全國(guó)水資源，卻擁有62%的全國(guó)耕地資源。因此，全國(guó)得到充足水資源灌溉的耕地僅占42%。我國(guó)耕地中的營(yíng)養(yǎng)元素含量普遍偏低，加上自然災(zāi)害等原因，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田面積很少。目前，全國(guó)有一半的耕地存在著不同程度的環(huán)境惡化問(wèn)題。

1.3耕地存在污染和退化

21世紀(jì)初我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快，尤其是重工業(yè)呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，發(fā)展成果顯著，但因此也有大量耕地受到工業(yè)三廢污染以及酸雨、長(zhǎng)期施用化肥等影響，造成地力下降、水土流失、土壤鹽漬化等耕地不同程度的退化。我國(guó)干旱、半干旱地區(qū)的耕地接近一半都有一定程度的退化。全國(guó)3成左右耕地受到水土流失危害，耕地退化面積仍在增加。

1.4后備耕地資源短缺

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)后備耕地資源不足80萬(wàn)公頃，即1200萬(wàn)畝，并且區(qū)域分布不平衡，以西北干旱地區(qū)為主，占據(jù)接近全國(guó)后備耕地資源的4成；東北地區(qū)以及內(nèi)蒙古地區(qū)各占據(jù)2成；南方紅壤丘林山區(qū)占據(jù)1成；剩余1成分布較為零散，其中青藏高原占據(jù)剩下1成中的3成。由于本身后備耕地資源就存在質(zhì)量上的問(wèn)題，因此在開(kāi)發(fā)之后也非常容易引起水土流失、風(fēng)蝕等土地退化和生態(tài)問(wèn)題。

1.5經(jīng)濟(jì)増長(zhǎng)中伴有嚴(yán)重的耕地流失

土地從一開(kāi)始以農(nóng)業(yè)為主要用途，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的大發(fā)展，土地的用途不斷呈現(xiàn)多元化，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用不斷深化，土地的主要功能作用也在發(fā)生改變。我國(guó)目前仍然處于工業(yè)化、城市化的發(fā)展階段，這一階段對(duì)于土地資源的消耗非常巨大，耕地資源流失也在相應(yīng)增大。

2我國(guó)耕地保護(hù)政策仍然存在的問(wèn)題

2.1耕地保護(hù)政策不夠具體

2.1.1耕地產(chǎn)權(quán)設(shè)置不合理

我國(guó)耕地產(chǎn)權(quán)設(shè)置的不合理，不僅是由于各權(quán)能分離造成的主體模糊，更在于它使政府對(duì)耕地進(jìn)行管理和保護(hù)缺乏具體制度支持。為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展，國(guó)家在征地上確實(shí)需要擁有對(duì)耕地的處分權(quán)。然而法律并沒(méi)有明確清晰的指出國(guó)家擁有這項(xiàng)權(quán)能，眾多法律規(guī)定之間出現(xiàn)矛盾。

2.1.2耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策不完善

耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策中重量輕質(zhì)。由于我國(guó)后備耕地資源短缺，并且主要集中在西部和東北地區(qū)，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)想要實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。另外由于歷史、經(jīng)濟(jì)等方面的原因，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中占用的耕地多數(shù)都是優(yōu)越、肥力好的耕地，即使在土地用途管制之下，地方政府也可以在土地利用總體規(guī)劃中把區(qū)位條件好的優(yōu)質(zhì)耕地劃入建設(shè)用地區(qū)，而在其他區(qū)域通過(guò)開(kāi)墾新增耕地來(lái)實(shí)現(xiàn)總量平衡，顯然這種質(zhì)的差異難以通過(guò)量的平衡來(lái)彌補(bǔ)。

2.1.3耕地保護(hù)激勵(lì)約束機(jī)制不健全

耕地保護(hù)缺少有效的激勵(lì)約束機(jī)制，使得各級(jí)地方政府對(duì)于“出力不討好”的耕地保護(hù)沒(méi)有積極響應(yīng)，而是采取見(jiàn)效快的短期行為。地區(qū)之間形成了一種博弈關(guān)系，將保護(hù)耕地寄托在其他地區(qū)身上，將自身地區(qū)耕地轉(zhuǎn)化為其他用途獲取最大收益，然而這樣的結(jié)果一定是嚴(yán)重的。

2.2耕地保護(hù)政策執(zhí)行力度不夠強(qiáng)

近寫年來(lái)我國(guó)耕地減少的原因之一，便是由于地方政府違法批地用地引起的。然而，這些案件并沒(méi)有對(duì)于直接責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅的法律規(guī)定處罰。這種執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，造成了地方政府認(rèn)為違法成本較小，而收益大，在一定程度上助長(zhǎng)了地方政府的違法之風(fēng)。

3完善我國(guó)耕地保護(hù)政策的對(duì)策建議

3.1健全耕地保護(hù)政策體系

3.1.1建立耕地保護(hù)的產(chǎn)權(quán)機(jī)制

一要明晰集體土地產(chǎn)權(quán)。改革完善現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)當(dāng)遵循歸屬清晰、責(zé)任明確、保護(hù)嚴(yán)格三大要求，將農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處。二要合理產(chǎn)權(quán)最優(yōu)配置。應(yīng)當(dāng)建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許農(nóng)戶根據(jù)實(shí)際情況在規(guī)定的期限內(nèi)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，通過(guò)有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制促進(jìn)農(nóng)用地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三要實(shí)行可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)制度。為實(shí)現(xiàn)具有發(fā)展權(quán)的土地資源的配置效率，可將發(fā)展權(quán)從土地所有權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，并進(jìn)行交易，政府通過(guò)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和稅收制度，來(lái)調(diào)節(jié)具有發(fā)展權(quán)的農(nóng)地資源的配置。

3.1.2完善耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策

一方面，加強(qiáng)農(nóng)地治理，提高耕地質(zhì)量。耕地保護(hù)是為了保持其農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡要實(shí)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量的雙重平衡。另一方面，注重因地制宜，合理耕地保護(hù)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各省對(duì)耕地需求不同，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間實(shí)行耕地保護(hù)指標(biāo)調(diào)劑機(jī)制，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。endprint

3.1.3建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償要求生產(chǎn)者、開(kāi)發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者對(duì)于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的不良影響或者造成的破壞進(jìn)行補(bǔ)償。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法，為建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制有利于樹(shù)立全民生態(tài)意識(shí)，有利于提高耕地保護(hù)積極性。

3.1.4建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制

建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，一方面讓中央政府支付給地方政府耕地保護(hù)費(fèi)，使地方政府在保護(hù)耕地中的收益不低于將耕地轉(zhuǎn)化為其他用途所取得的收益，同時(shí)不定期抽查耕地的數(shù)量和質(zhì)量，給予表現(xiàn)良好的獎(jiǎng)勵(lì)，仍然違反耕地保護(hù)和使用政策的給予嚴(yán)厲處罰。另一方面要在農(nóng)民群體中建立獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。

3.2加大對(duì)地方政府耕地保護(hù)的監(jiān)督

3.2.1明確地方政府耕地保護(hù)責(zé)任制

在保護(hù)耕地中，各地地方政府應(yīng)當(dāng)作為主要負(fù)責(zé)者。為此，必須落實(shí)各級(jí)地方政府耕地保護(hù)的責(zé)任制，嚴(yán)格按照相應(yīng)指標(biāo)，明確地方各級(jí)政府保護(hù)耕地的目標(biāo)和責(zé)任，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

3.2.2加強(qiáng)對(duì)地方政府耕地保護(hù)執(zhí)行監(jiān)督

中央政府作為全國(guó)土地管理者，應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府的耕地保護(hù)執(zhí)行情況進(jìn)行經(jīng)常性的、不定期嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，增強(qiáng)土地執(zhí)法的權(quán)威性。

3.2.3提倡地方政府耕地保護(hù)社會(huì)監(jiān)督

對(duì)于規(guī)模較大的土地規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、建設(shè)用地項(xiàng)目等土地決策，應(yīng)當(dāng)明確由該區(qū)域內(nèi)人民代表大會(huì)討論和批準(zhǔn)，會(huì)議主要內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)通過(guò)電視等媒介進(jìn)行轉(zhuǎn)播和公示，還可通過(guò)設(shè)置舉報(bào)信箱、電話、人民來(lái)信等與群眾交流的方式，收集意見(jiàn)，了解民情。要建立土地資源管理的年度審計(jì)制度，建立政府任期內(nèi)土地管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)考核評(píng)審制度，提高社會(huì)公眾對(duì)土地資源管理的參與程度，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目：中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的實(shí)踐模式創(chuàng)新及推進(jìn)方略研究（14BJY127）。

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