國(guó)內(nèi)外區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示

文/遼寧省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃局 彭兵根

國(guó)內(nèi)外區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示

文/遼寧省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃局 彭兵根

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體和空間規(guī)劃的物質(zhì)基礎(chǔ)。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，從國(guó)家層面上對(duì)國(guó)土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和保障體系建設(shè)等作出總體部署和統(tǒng)籌安排。

然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，全面建成小康社會(huì)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在加快推進(jìn)，國(guó)土開發(fā)和保護(hù)面臨著許多新情況、新矛盾和新挑戰(zhàn)，特別是一些地區(qū)出現(xiàn)了國(guó)土空間開發(fā)失衡、環(huán)境污染嚴(yán)重、資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化、城區(qū)的盲目擴(kuò)張和土地資源的浪費(fèi)等多方面問題。因此，迫切需要從區(qū)域?qū)用嫔蠈?duì)國(guó)土資源的開發(fā)、利用和保護(hù)進(jìn)行空間性、綜合性的規(guī)劃。在國(guó)土空間規(guī)劃方面，國(guó)內(nèi)外有些地區(qū)起步較早，其現(xiàn)代規(guī)劃理論與方法經(jīng)過長(zhǎng)期不斷的實(shí)踐和積累，已經(jīng)形成了較為完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w系和科學(xué)的方法研究，比如英國(guó)大倫敦、日本東京及我國(guó)京津冀、長(zhǎng)株潭等區(qū)域在國(guó)土空間規(guī)劃的法律基礎(chǔ)、內(nèi)容體系、協(xié)調(diào)機(jī)制、結(jié)構(gòu)特點(diǎn)等方面探索積累了較為成熟完善的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于各地區(qū)編制國(guó)土空間規(guī)劃、完善空間規(guī)劃體系具有積極的借鑒和啟示意義。

一、國(guó)內(nèi)外區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代以來，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，空間規(guī)劃成為可持續(xù)發(fā)展必不可少的公共管理工具。為了使空間更加均衡發(fā)展，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮綜合競(jìng)爭(zhēng)力，西方發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)一些發(fā)達(dá)省份在比較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，注重強(qiáng)化國(guó)家空間宏觀調(diào)控功能，出臺(tái)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，通過“空間鼓勵(lì)”、“空間準(zhǔn)入”和“空間限制”等手段，協(xié)調(diào)中央和地方、地方和地方、城市和鄉(xiāng)村、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

（一）國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)空間規(guī)劃實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

1.京津冀北城鄉(xiāng)空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。京津冀北城鄉(xiāng)區(qū)域主要是由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所統(tǒng)轄的京津康和京律保兩個(gè)三角形地區(qū)，范圍內(nèi)人口4000多萬，土地面積7萬平方公里。目前，京津冀北城鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)從“星形結(jié)構(gòu)”（即指只從一個(gè)中心城市向四周放射）向“雙核心多中心”轉(zhuǎn)變，形成了“三地帶、三軸、兩綠心”的空間布局。其中“三地帶”包括指燕山山脈與太行山山脈地帶，即上游生態(tài)敏感區(qū)，該區(qū)域城市化水平低，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，人口應(yīng)向外疏解、轉(zhuǎn)移；中部的華北平原帶，即城市密集區(qū)，該區(qū)域面臨著人口擁擠，交通堵塞、用地緊缺、環(huán)境惡化等問題，嚴(yán)重缺乏發(fā)展空間，人和產(chǎn)業(yè)急需向外轉(zhuǎn)移；海濱地帶，該區(qū)域有較大的發(fā)展空間和生態(tài)容量，是大工業(yè)發(fā)展的最佳區(qū)位。“三軸”指的是燕山山前軸線，山海軸線，太行山山前軸線，這三條軸線不僅緩解了北京舊城和密集建成區(qū)的壓力，還成為了帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展強(qiáng)有力的動(dòng)力?！皟删G心”是以盤山國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)和白洋淀國(guó)家公園為主體，結(jié)合疏浚河道，建設(shè)的兩個(gè)三角形城市群中的綠心，即薊縣綠心和白洋淀綠心。這種空間發(fā)展模式，可以實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的功能互補(bǔ)，促進(jìn)區(qū)域整體均衡發(fā)展。

2.長(zhǎng)株潭空間規(guī)劃實(shí)踐。長(zhǎng)株潭地處我國(guó)南方的十字樞紐位置，位于湘中偏東。包括3個(gè)地級(jí)市，4個(gè)縣級(jí)市，8個(gè)縣，以及多個(gè)建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)，空間結(jié)構(gòu)緊密，空間布局層次分明，是湖南省乃至整個(gè)中西部地區(qū)城市較為密集的地帶。三個(gè)地級(jí)市呈“品”字型分布，其他中小城鎮(zhèn)圍繞其周邊，形成網(wǎng)絡(luò)體系。依據(jù)各城市的功能以及地理位置，長(zhǎng)株潭空間規(guī)劃依據(jù)“點(diǎn)一軸”系統(tǒng)理論，根據(jù)該區(qū)城市群各市縣的空間分布和地理分布特征，空間規(guī)劃遵循“一二二四”的模式進(jìn)行發(fā)展：“一”指的是長(zhǎng)沙市區(qū)這個(gè)中心，是整個(gè)長(zhǎng)株潭城市群空間結(jié)構(gòu)中的極核，通過提升綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)其對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)輻射?！岸笔莾蓚€(gè)副中心和兩個(gè)經(jīng)濟(jì)圈，分別為：株洲市區(qū)和湘潭市區(qū)這兩個(gè)副中心，這是長(zhǎng)株潭城市群空間結(jié)構(gòu)最大的特點(diǎn)所在，通過發(fā)揮兩個(gè)副中心與區(qū)域核心城市距離相近的優(yōu)勢(shì)，建立聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)整個(gè)城市群空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；兩個(gè)經(jīng)濟(jì)圈為長(zhǎng)沙都市經(jīng)濟(jì)圈及長(zhǎng)株潭城市群經(jīng)濟(jì)圈，即以長(zhǎng)沙為中心，以長(zhǎng)沙、株洲、湘潭為主節(jié)點(diǎn)，及京廣鐵路、長(zhǎng)潭高速、京珠高速、湘江為依托，形成長(zhǎng)沙都市經(jīng)濟(jì)圈；以長(zhǎng)株潭三市為中心，以城市群十三個(gè)市縣和各主要城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)，及各主要交通干線為依托，形成長(zhǎng)株潭城市群經(jīng)濟(jì)圈?！八摹笔侵杆臈l主要的發(fā)展軸，即沿京廣鐵路走向，形成以長(zhǎng)沙市區(qū)、長(zhǎng)沙縣、株洲市區(qū)及株洲縣為結(jié)點(diǎn)的縱向發(fā)展軸；沿浙贛鐵路—湘黔鐵路，形成以醴陵市、株洲市區(qū)、湘潭市、區(qū)、湘鄉(xiāng)市為節(jié)點(diǎn)的橫向發(fā)展軸；沿石長(zhǎng)鐵路—長(zhǎng)瀏高速走向，以寧鄉(xiāng)縣、望城縣、長(zhǎng)沙市區(qū)、長(zhǎng)沙縣、瀏陽市為節(jié)點(diǎn)形成北部發(fā)展軸；沿湘東鐵路走向，以瀏陽市、醴陵市和攸縣為主要節(jié)點(diǎn)形成東部發(fā)展軸。前兩個(gè)是主要發(fā)展軸，后兩個(gè)是一級(jí)發(fā)展軸，形成了長(zhǎng)株潭 “井”字形的空間規(guī)劃模式，使長(zhǎng)株潭的城市功能分布更合理，發(fā)展軸線更清晰，有利于提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，形成城市之間并肩發(fā)展的良好局面。

（二）國(guó)外區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

1.英國(guó)大倫敦地區(qū)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)大倫敦地區(qū)空間規(guī)劃的發(fā)展歷經(jīng)了從集中到疏散再到集中的過程。19世紀(jì)大倫敦地區(qū)采取“環(huán)狀路網(wǎng)綠帶衛(wèi)星城”典型模式，目的是解決快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中產(chǎn)生的城鄉(xiāng)矛盾、區(qū)域發(fā)展不平衡、環(huán)境惡化以及交通和住宅等突出問題。20世紀(jì)隨著服務(wù)業(yè)比重越來越大，大倫敦地區(qū)確立了新的城市發(fā)展功能空間分布呈現(xiàn)“綠化、等級(jí)化、功能化”，城市中心國(guó)際化和信息化程度較高，主要是一些商業(yè)服務(wù)區(qū)；內(nèi)城區(qū)和郊外主要受到中心區(qū)的高等級(jí)產(chǎn)業(yè)輻射，建立一些新型服務(wù)區(qū)以及對(duì)內(nèi)的生產(chǎn)制造區(qū)。21世紀(jì)大倫敦地區(qū)空間規(guī)劃策略首先是強(qiáng)調(diào)大倫敦人口和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，以及對(duì)環(huán)境和生活質(zhì)量的改善；其次是堅(jiān)持增長(zhǎng)而絕非東西開拓；在尊重市場(chǎng)規(guī)律前提下，實(shí)行非均衡發(fā)展，側(cè)重照顧交通公平。在這樣的策略之下，大倫敦地區(qū)空間規(guī)劃分三類地區(qū)發(fā)展：有發(fā)展機(jī)遇的地區(qū)，強(qiáng)化發(fā)展的地區(qū)和更新的地區(qū)，這樣的分類可以增強(qiáng)大倫敦地區(qū)物質(zhì)環(huán)境增長(zhǎng)，分散和強(qiáng)化城鎮(zhèn)中心功能，提高政策的實(shí)施效率。

2.日本東京都市圈空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。日本的空間規(guī)劃體系是依托其自然地理?xiàng)l件和人文地理?xiàng)l件而產(chǎn)生發(fā)展起來的，經(jīng)過20多年的努力，建立起了自上而下的、完善的區(qū)域規(guī)劃體系。日本東京在空間與資源受限的條件下，經(jīng)過60多年發(fā)展成為了人口眾多、城市功能集聚的國(guó)際化大都市，快速發(fā)展導(dǎo)致許多城市問題的出現(xiàn)：城市中心區(qū)地價(jià)飛速上漲、中心城市只能單一化以及空洞化；居住用地和城市用地外延擴(kuò)展造成昂貴的交通時(shí)間成本和較高的社會(huì)生產(chǎn)成本；交通噪聲和生活垃圾堆放等環(huán)境問題以及“一核集中”所帶來的抵抗自然及人為災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)問題。為了解決以上城市問題，東京都市圈的空間形態(tài)由“多中心、分層次”到“一極集中”，再逐漸向“多核多圈層”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。目前，大東京都市區(qū)正在形成“中心—副中心—郊區(qū)衛(wèi)星城—鄰縣中心”構(gòu)成的多核多圈層空間形態(tài)，這種圈層建設(shè)環(huán)狀的空間結(jié)構(gòu)，其優(yōu)勢(shì)就在于：一是強(qiáng)化東京首都圈交通、信息網(wǎng)絡(luò)的環(huán)狀結(jié)構(gòu)；二是通過各個(gè)節(jié)點(diǎn)城市功能的分工合作，可以更好的發(fā)揮首都圈的總體功能，實(shí)現(xiàn)首都圈功能協(xié)作的效率；三是與環(huán)境共生，形成跨都市圈的綠地、水系結(jié)構(gòu)；四是多核心發(fā)揮城市魅力和活力；五是核心和都市軸的結(jié)構(gòu)可以更好地發(fā)揮聚集優(yōu)勢(shì)；六是兩條都市軸相互交錯(cuò)連接，促進(jìn)首都圈內(nèi)信息流動(dòng)，形成高效率的環(huán)狀都市軸。

3.德國(guó)柏林——勃蘭登堡大都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)柏林——勃蘭登堡大都市區(qū)的空間發(fā)展策略基本原則是城市的可持續(xù)發(fā)展原則和分散集中的原則。該區(qū)域的空間發(fā)展是執(zhí)行多中心、分散集中的模式，將大都市區(qū)中的節(jié)點(diǎn)城市分為：大都市中心、地區(qū)中心、具有部分主要中心功能的次中心、次中心以及具有部分補(bǔ)充功能的次中心五大類，分布在各個(gè)片區(qū)，用以形成網(wǎng)絡(luò)化的開敞空間體系。在這樣的模式下，存在著多中心執(zhí)政，交通和經(jīng)濟(jì)過于集中、難以管理等問題。因此空間規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地增長(zhǎng)的區(qū)域管制，因地制宜，以保障該地區(qū)和諧有序發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃存在的問題

當(dāng)前，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，特別是全面建成小康社會(huì)的加快推進(jìn)和生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)在為國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供有力支撐的同時(shí)，也存在資源環(huán)境的瓶頸作用日益突出，空間開發(fā)布局無序，城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展空間過度擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等一些影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出問題。

一是國(guó)土空間開發(fā)失衡。主要表現(xiàn)為一些地區(qū)工業(yè)分散發(fā)展及人口與經(jīng)濟(jì)的空間分布嚴(yán)重不匹配。一些地區(qū)從省級(jí)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，從城市到鄉(xiāng)村，都強(qiáng)調(diào)工業(yè)的發(fā)展，呈現(xiàn)“資源處處開發(fā)、工業(yè)遍地開花”現(xiàn)象，嚴(yán)重妨害了空間資源的集約利用和生態(tài)空間的保護(hù)，并造區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不可持續(xù)。?特別是近年來日趨激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，許多城市和地區(qū)為了加快發(fā)展，不惜過度開發(fā)資源、超前建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、以破壞生態(tài)環(huán)境和歷史文化為代價(jià)招商引資，損害自身持續(xù)發(fā)展能力，造成城市與區(qū)域功能定位不準(zhǔn)、發(fā)展方向沖突、開發(fā)秩序混亂、開發(fā)強(qiáng)度隨意的局面。同時(shí)，一些區(qū)域人口與經(jīng)濟(jì)的空間分布嚴(yán)重不匹配。改革開放以來，隨著市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置作用的增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)不斷向沿海、沿江、沿線地區(qū)集中，但人口同向集聚速度卻相對(duì)較弱，全國(guó)呈現(xiàn)出東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚高于人口集聚，而中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚落后于人口集聚的總體態(tài)勢(shì)。

二是城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間受到擠壓，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間矛盾加劇。近年來，在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)下，全國(guó)許多地區(qū)的大中城市，紛紛以“大手筆”規(guī)劃建設(shè)新城、大學(xué)城、大廣場(chǎng)等；一些地方以改善投資環(huán)境為名，競(jìng)相修建高爾夫球場(chǎng)，一些小規(guī)模的村辦企業(yè)在用地管理造成土地利用上的很大浪費(fèi)，一些農(nóng)村宅基地面積不斷擴(kuò)大且住宅空置率較高，這種城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目、低效擴(kuò)張的現(xiàn)象，導(dǎo)致我國(guó)耕地總量逐年下降，耕地保護(hù)壓力持續(xù)增大，空間開發(fā)政策面臨艱難抉擇。

三是社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然環(huán)境的適應(yīng)關(guān)系趨于惡化。近年來，各級(jí)政府對(duì)于生態(tài)修復(fù)和建設(shè)以及環(huán)境治理的資金和政策投入力度不斷加大，但許多地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中對(duì)于生態(tài)空間保護(hù)嚴(yán)重不足。工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)于生態(tài)環(huán)境的影響體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面城鎮(zhèn)建設(shè)占用了生態(tài)空間；另一方面工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生的污染破壞了生態(tài)空間。

四是部分地區(qū)國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度與資源環(huán)境承載能力不匹配。國(guó)土開發(fā)過度和開發(fā)不足現(xiàn)象并存，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度接近或超出資源環(huán)境承載能力，中西部一些自然稟賦較好的地區(qū)尚有較大潛力。由于不顧資源環(huán)境承載能力，對(duì)于能礦資源、水資源等粗放式、無節(jié)制的肆意開發(fā)和過度開發(fā)，使得環(huán)境損耗和污染加劇，環(huán)境危機(jī)由局部范圍擴(kuò)大到較大范圍，局部地區(qū)的環(huán)境危機(jī)正在演變成為社會(huì)危機(jī)。近岸海域生態(tài)系統(tǒng)惡化，氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害和海洋災(zāi)害等均是這些危機(jī)的不同表現(xiàn)形式。

五是陸海國(guó)土開發(fā)缺乏統(tǒng)籌。沿海局部地區(qū)開發(fā)布局與海洋資源環(huán)境條件不相適應(yīng)，圍填海規(guī)模增長(zhǎng)較快、利用粗放，可供開發(fā)的海岸線和近岸海域資源日益匱乏，涉海行業(yè)用海矛盾突出，漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重。

三、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的啟示

他山之石，可以攻玉。通過對(duì)國(guó)內(nèi)外區(qū)域空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)借鑒，梳理分析當(dāng)前我國(guó)區(qū)域空間規(guī)劃存在的問題，不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)土空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，在國(guó)家和地區(qū)確定經(jīng)濟(jì)布局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，明確資源綜合開發(fā)的方向、目標(biāo)、重點(diǎn)和步驟中具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控關(guān)鍵作用。一些區(qū)域在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，要著重把握以下幾個(gè)方面：

一是牢固樹立“建設(shè)生態(tài)文明”的目標(biāo)導(dǎo)向。黨的十八大指出，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃，而國(guó)土空間規(guī)劃又要順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)大勢(shì)，以尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然的生態(tài)文明理念為規(guī)劃核心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人與自然、人與人、人與社會(huì)的平衡。要加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，即生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間; 全面促進(jìn)資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，將生態(tài)文明理念融入國(guó)土空間規(guī)劃各方面和全過程。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)將生態(tài)文明理念融入國(guó)土空間規(guī)劃各方面和全過程，需要堅(jiān)持生態(tài)敏感性（生態(tài)）、建設(shè)適宜性（生產(chǎn)）、環(huán)境宜居性（生活）“三生”協(xié)同原則，以資源環(huán)境承載力作為國(guó)土空間優(yōu)化的基礎(chǔ)，以綜合整治工程作為國(guó)土空間修復(fù)的途徑，以生態(tài)文明制度作為國(guó)土空間保護(hù)的保障，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)資源環(huán)境承載力的評(píng)價(jià)，形成國(guó)土生態(tài)屏障、重要生態(tài)功能區(qū)、基礎(chǔ)生態(tài)用地和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系為主體的生態(tài)安全體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)-環(huán)境-人居和諧的國(guó)土空間格局。

二是充分發(fā)揮國(guó)土資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)作用。國(guó)土空間規(guī)劃的任務(wù)一方面要保護(hù)國(guó)土資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，另一方面又要保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的需求，面臨兩難的困境，要在保護(hù)與保障之間尋找平衡，需要建立在科學(xué)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，通過有效的計(jì)量方法進(jìn)行調(diào)挈。全球性資源環(huán)境問題的出現(xiàn)表明，資源環(huán)境承載能力是有限的，在一定時(shí)空范圍內(nèi)有其承載的最大極限，超出資源環(huán)境承載力必然會(huì)導(dǎo)致資源環(huán)境問題?！暗卮笪锊边€是“地大物薄”不能憑主觀臆斷，而是要通過定量評(píng)價(jià)。編制國(guó)土規(guī)劃之前，要對(duì)規(guī)劃區(qū)域的資源環(huán)境承載力做出客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，劃分出不同的承載力區(qū)域，才能對(duì)不同區(qū)域人類活動(dòng)作出導(dǎo)向性安排，有效地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模與速度控制在資源環(huán)境承載力閾值之內(nèi)，將產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)布局等控制在資源環(huán)境適宜的范圍之內(nèi)，使資源環(huán)境條件與本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相協(xié)調(diào)，有效地避免過度開發(fā)、不合理布局，實(shí)現(xiàn)人地協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展共同推進(jìn)是當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的必然選擇。在資源環(huán)境承載力基礎(chǔ)上編制國(guó)土規(guī)劃是確保國(guó)土規(guī)劃編制的科學(xué)性、實(shí)施的權(quán)威性的途徑。目前我國(guó)的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)工作正在陸續(xù)展開，應(yīng)盡快在國(guó)土資源大調(diào)查的基礎(chǔ)上完成國(guó)土資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，并建立資源環(huán)境承載力動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)制度，為今后的國(guó)土規(guī)劃奠定堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。

三是科學(xué)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求與發(fā)展能力的相互關(guān)系。規(guī)劃是為有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)所制定的發(fā)展方案，規(guī)劃的編制是要滿足一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生的發(fā)展需要，當(dāng)時(shí)的人口總量、生產(chǎn)力水平、消費(fèi)水平、社會(huì)制度、文化背景以及國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值目標(biāo)等都是規(guī)劃編制的主要影響因素。國(guó)土規(guī)劃承擔(dān)保護(hù)資源、保障發(fā)展的雙重任務(wù)，保護(hù)是為了更好地發(fā)展，而只有發(fā)展所帶來的生產(chǎn)力的進(jìn)步，才能更好地促進(jìn)資源環(huán)境的保護(hù)。國(guó)土規(guī)劃編制不僅要考慮資源環(huán)境承載力基礎(chǔ)，同時(shí)也要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，應(yīng)對(duì)資源環(huán)境危機(jī)的能力，要做出綜合評(píng)價(jià)，只有統(tǒng)籌自然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)兩方面的問題，才能實(shí)現(xiàn)資源合理配置，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

四是突出人地協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展觀這個(gè)核心要素。人地關(guān)系在經(jīng)歷了“環(huán)境中心”、“人類中心”之后，到20世紀(jì)后期發(fā)展到“人地協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展”的階段。國(guó)土空間規(guī)劃是聯(lián)系國(guó)土資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的最直接的紐帶，應(yīng)是協(xié)調(diào)人地矛盾最直接的手段。世界國(guó)土規(guī)劃經(jīng)歷了從資源開發(fā)型—經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡型—生態(tài)導(dǎo)向型的發(fā)展歷程。把資源環(huán)境保護(hù)與規(guī)劃緊密結(jié)合起來是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然選擇。人地協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展應(yīng)成為新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃編制的核心理念和最高目標(biāo)，是國(guó)土規(guī)劃編制的思想基礎(chǔ)。

五是進(jìn)一步健全完善法律法規(guī)保障體系。國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施要達(dá)到預(yù)期效果，離不開法律和政策體系的支持。發(fā)達(dá)國(guó)家的空間規(guī)劃都以法律作為編制依據(jù)，在實(shí)施過程中以國(guó)家的核心法律作為指導(dǎo)，制定具體的法規(guī)和政策進(jìn)行保障。當(dāng)前中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的法律體系還處于起步階段，主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的關(guān)系，各級(jí)政府權(quán)責(zé)和利益分配等問題存在法律空白。因此，迫切需要在戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性方面，進(jìn)一步健全完善空間規(guī)劃的法律法規(guī)和政策體系等，以便順利推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施，使規(guī)劃真正指導(dǎo)建設(shè)實(shí)踐，注重實(shí)效，有的放矢。