我國大都市圈和城市群發(fā)展的現(xiàn)狀與課題

◎陸化普

我國大都市圈和城市群發(fā)展的現(xiàn)狀與課題

◎陸化普

我國已經(jīng)進入以城市群為主體形態(tài)、大城市向都市圈轉(zhuǎn)變的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，促進都市圈和城市群的健康發(fā)展，控制合理的都市圈規(guī)模和城市群結(jié)構(gòu)，構(gòu)建與城市空間結(jié)構(gòu)和用地形態(tài)一體化、綠色交通主導(dǎo)的綜合交通系統(tǒng)，對于我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展具有重大意義。本文在辨析都市圈與城市群定義與內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，總結(jié)了我國城市群發(fā)展的現(xiàn)狀、面臨的課題和挑戰(zhàn)，提出了都市圈與城市群發(fā)展的關(guān)鍵問題及對策建議。

城市群；都市圈；綠色交通；一體化

辨析都市圈與城市群的定義和內(nèi)涵，在城市規(guī)模迅速擴大、以城市群為主體發(fā)展形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化階段具有十分重要的意義，原因在于都市圈和城市群是兩個性質(zhì)不同的空間區(qū)域，它所對應(yīng)的交通服務(wù)對象、出行目的、交通系統(tǒng)構(gòu)成和功能配置、服務(wù)特性都是完全不同的。分析總結(jié)都市圈與城市群當(dāng)前的現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)，對于保證城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展、實現(xiàn)生態(tài)城市和綠色交通系統(tǒng)的發(fā)展目標十分重要。

都市圈和城市群的定義與內(nèi)涵

1.城市的成長過程

一般來說，城市的發(fā)展成長過程最初都是由小規(guī)模的單中心城市逐漸發(fā)展為由多組團構(gòu)成的較大規(guī)模的多中心城市，這時城市由核心組團和外圍組團構(gòu)成。隨著城市的不斷發(fā)展，城市規(guī)模進一步擴大，僅由中心組團和外圍組團構(gòu)成的城市已無法滿足城市空間擴展的要求，所以城市規(guī)模在已有結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上進一步發(fā)展形成了若干衛(wèi)星城，此時的城市已進入都市圈的發(fā)展階段，都市圈是組織城市生活的最大空間范圍。也就是說，都市圈是一日生活圈、是通勤圈。隨著交通的發(fā)展以及國際競爭的日益激烈，人們希望在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，從而出現(xiàn)了城市群形態(tài)。從這個過程來看，城市的空間結(jié)構(gòu)和土地使用形態(tài)與城市規(guī)模息息相關(guān)（見圖1）。

2.都市圈和城市群的內(nèi)涵與異同

都市圈概念起源于日本，它規(guī)定都市圈是由中心城市及其周邊構(gòu)成的地區(qū)，即人口在10萬以上的中心城市及其周邊的日常生活區(qū)域為都市圈。中心城市是都市圈中的核心行政市，周邊地區(qū)是與中心城市在社會、經(jīng)濟等方面聯(lián)系密切的地區(qū)。關(guān)于周邊地區(qū)范圍劃定的標準，日本政府總務(wù)廳統(tǒng)計局根據(jù)國勢調(diào)查報告設(shè)定的大都市圈的范圍是包括在中心城市上班、上學(xué)的人數(shù)（常住人口）占周邊地區(qū)城市總?cè)丝?5%以上的市鎮(zhèn)村[1]。

美國采用的是都市區(qū)的概念。1910年，美國人口普查局首次采用“大都市區(qū)”這一概念進行人口統(tǒng)計。1990年改為都市區(qū)，泛指所有的大都市統(tǒng)計區(qū)、基本大都市統(tǒng)計區(qū)和綜合大都市統(tǒng)計區(qū)，規(guī)定每個大都市區(qū)應(yīng)有一個人口在5萬人以上的核心城市化地區(qū)，以及圍繞這一核心城市化地區(qū)的中心縣和外圍縣構(gòu)成。中心縣是該城市化地區(qū)的中心市所在的縣、外圍縣則是與中心縣鄰接且滿足以下條件：（1）從事非農(nóng)業(yè)活動的勞動力至少占全縣勞動力總量的75%以上；（2）人口密度大于50人/平方英里，且每10年人口增長率在15%以上；（3）至少15%非農(nóng)業(yè)勞動力向中心縣以內(nèi)范圍通勤或雙向通勤率達到20%以上。2000年，美國管理與預(yù)算辦公室定義“核心基礎(chǔ)統(tǒng)計區(qū)”包括“大都市統(tǒng)計區(qū)”和“小都市統(tǒng)計區(qū)”兩大類[2]。

與都市圈不同，地理學(xué)家戈德曼于1957年給城市群的定義為：城市群是從外觀上表現(xiàn)為市街區(qū)大片地連在一起、消滅了城市與鄉(xiāng)村明顯景觀差別的城市地區(qū)，是一個面積廣大，由幾個大都市相連接的城市化區(qū)域，擁有較大的總?cè)丝谝?guī)模（人口≥2500萬）和高密度的人口分布（人口密度≥250人/km2）的區(qū)域[3]。

由以上定義可知，無論是日本，還是美國，都指出了通勤交通占比是衡量周邊區(qū)域是否已經(jīng)成為都市圈的組成部分的關(guān)鍵指標，也就是說，都市圈的本質(zhì)特征是通勤圈、是一日活動圈，這一定義為都市圈的規(guī)劃設(shè)計提供了依據(jù)和思路。同時，上述定義也間接說明了都市圈與城市群的不同（見表1）。

筆者在進行中國工程院項目城市群交通一體化研究的過程中[4]，對都市圈給出了如下定義：都市圈是以一個首位度占明顯優(yōu)勢的核心城市為中心，以通勤范圍為空間區(qū)域，由若干城鎮(zhèn)組成的具有綜合功能的空間范圍。不管都市圈的規(guī)模是大是小，都市圈中的城鎮(zhèn)都是一體化的城市集合，是一日通勤圈、生活圈、購物圈和日常活動圈。都市圈的客運交通需求是每天的、頻繁的通勤與生活出行，呈現(xiàn)明顯的峰值特性與高頻度特性。

與都市圈不同，城市群是城市發(fā)展到成熟階段的空間組織形式，是由地域上集中分布的若干都市圈、大城市和中小城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次的城市集團，是生產(chǎn)要素、空間資源和流通市場一體化優(yōu)化的空間區(qū)域。

同都市圈相比，城市群主要是生產(chǎn)要素、生產(chǎn)力以及生態(tài)環(huán)境等相互依托、相互之間有緊密聯(lián)系、有較強產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、有傳統(tǒng)的工商業(yè)交流和互相依賴關(guān)系、可以一體化優(yōu)化從而實現(xiàn)提高生產(chǎn)效率、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的城市群體。和人員交流相比，城市群之間更突出的是生產(chǎn)資料、半成品和產(chǎn)品之間的物流和交換等貨物運輸需求，以及商務(wù)、旅游等客流移動需求，這種需求與城市群以外的其他城市相比，有更高的頻度，但是，這些需求不是每天的日常活動。

圖1 城市發(fā)展演化過程示意圖

我國城市群發(fā)展現(xiàn)狀

1.總體情況

2015年，國家發(fā)改委提出將明確不同城市群的發(fā)展目標、開發(fā)方向、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和具體的城市功能定位，強調(diào)互聯(lián)互通與協(xié)同發(fā)展[5]。重點建設(shè)五大國家級城市群，包括長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、長江中游城市群和成渝城市群。穩(wěn)步建設(shè)九大區(qū)域性城市群（國家二級城市群），包括哈長城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、關(guān)中城市群、中原城市群、江淮城市群、北部灣城市群和天山北坡城市群。引導(dǎo)培育六大新的地區(qū)性城市群，包括呼包鄂榆城市群、晉中城市群、寧夏沿黃城市群、蘭西城市群、滇中城市群和黔中城市群。

2.京津冀城市群

2015年，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展提出“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”發(fā)展的空間布局[6]。京津冀城市群內(nèi)有北京和天津2個直轄市，河北省的石家莊、承德、張家口、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、衡水、邢臺和邯鄲11個地級市，面積21.6萬平方公里，人口1.12億，地區(qū)生產(chǎn)總值7.46萬億元（見表2）。2016年全國城鎮(zhèn)化率為57.35%，北京市城鎮(zhèn)化率為86.50%，天津市城鎮(zhèn)化率為82.93%，河北省城鎮(zhèn)化率為53.32%，北京、天津遠高于河北省。

（1）截至2016年底，京津冀地區(qū)公路網(wǎng)總里程達22.7萬公里，占全國的4.8%，其中高速公路總里程8723公里。包括北京公路總里程22026公里，高速公路總里程1013公里[7]；天津公路總里程16764公里，高速公路總里程1208公里[8]；河北省公路總里程18.8萬公里，高速公路里程6502公里[9]。

（2）截至2014年底，京津冀區(qū)域內(nèi)鐵路運營里程達8508.5公里，占全國的7.6%，鐵路線網(wǎng)密度3.9公里/百平方公里。2014年底，河北省鐵路運營總里程6252.8公里，北京市鐵路運營總里程1284.8公里，天津市鐵路運營總里程970.9公里[10][11][12]。

（3）京津冀城市群主要港口分布在環(huán)渤海沿岸，由河北港口集團和天津港口集團組成，其中河北港口集團下轄秦皇島港、唐山港和黃驊港，天津港口集團管轄天津港。截至2016年底，河北港口集團有生產(chǎn)性泊位71個，設(shè)計年通過能力3.8985億噸，主要布局在秦皇島港、唐山曹妃甸港區(qū)和滄州黃驊港區(qū)。完成港口吞吐量3.65億噸，是當(dāng)今世界最大的干散貨港口運輸企業(yè)。天津港是我國北方最大的綜合性港口，2016年貨物吞吐量突破5.51億噸，世界排名第五位；集裝箱吞吐量突破1450萬標準箱，世界排名第十位。

（4）目前，京津冀地區(qū)共有民用機場8個，分別為北京首都國際機場、天津濱海國際機場、石家莊正定機場、北京南苑機場、邯鄲機場、秦皇島北戴河機場、唐山三女河機場和張家口寧遠機場。2016年，京津冀機場群旅客吞吐量1.25億人次，貨郵吞吐量近225萬噸。除了北京首都國際機場旅客量超過設(shè)計通行能力外，其余機場旅客數(shù)均未超過設(shè)計能力的一半[13]。

3.長三角城市群

長三角城市群包括：上海市，江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚州、鎮(zhèn)江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州和宣城26市，國土面積21.17萬平方公里，2016年地區(qū)生產(chǎn)總值14.71萬億元，總?cè)丝?.52億人，分別約占全國的2.2%、19.8%和11.0%。長三角未來將構(gòu)筑以軌道交通為主的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，途徑包括完善城際綜合交通網(wǎng)絡(luò)，提升綜合交通樞紐輻射能力，加快打造都市圈交通網(wǎng)，暢通對外綜合運輸通道，提升運輸服務(wù)能力與水平（見表3）[14]。

表1 都市圈與城市群異同比較

表2 京津冀與長三角、珠三角、小珠三角三個重點城市群基本 情況比較（2015年）

表3 京津冀、長三角、珠三角三個重點城市群基本交通情況 比較（2013年）

4.珠三角城市群

珠三角城市群主要位于廣東省，面積為18萬平方公里，人口1.10億人，地區(qū)生產(chǎn)總值為7.95億元（2016年），分別約占全國的1.9%、8.0%和10.7%。珠三角城市群高速公路系統(tǒng)發(fā)達，交通網(wǎng)絡(luò)較為完善。截至2013年底，珠三角公路網(wǎng)密度位居全國城市群前列；鐵路發(fā)展相對滯后，各方向發(fā)展不均衡。建成的鐵路線主要分布在珠江東岸的南北方向通道，集中了包括京廣深鐵路、京廣深客專和京九鐵路在內(nèi)的三條高速/快速鐵路。聯(lián)系粵東、粵西方向的廣茂、廣梅汕鐵路均為單線非電氣化普通鐵路，服務(wù)水平較低；區(qū)域機場密集分布，樞紐機場地位突出。廣州、深圳、珠海機場與相鄰的香港、澳門機場，構(gòu)成了“全球最密集機場群”，集聚程度遠高于長三角地區(qū)。廣州白云機場在國際航空客運方面占據(jù)優(yōu)勢，構(gòu)筑了相對密集的國際航運網(wǎng)絡(luò)；深圳機場貨運發(fā)展良好；港口體系層級明晰。形成4個億噸大港為主，多個中小港口為補充的多層次港口群，有力支撐了進出口貿(mào)易的發(fā)展，也是我國最為重要的集裝箱樞紐港之一。預(yù)計到2020年，廣東將建成16條城際軌道線路，總里程達1430公里，珠三角城市群內(nèi)將形成“1小時城軌交通圈”[15]。

挑戰(zhàn)與建議

針對都市圈和城市群發(fā)展面臨的課題和挑戰(zhàn)，筆者提出保證都市圈與城市群交通健康發(fā)展的主要建議如下：

1.建立強有力的城市群協(xié)同發(fā)展交通一體化的管理體制機制是城市群交通一體化發(fā)展的前提

統(tǒng)籌城市群綜合交通運輸相關(guān)的政策、規(guī)劃、建設(shè)、運營管理和交通服務(wù)等交通的全環(huán)節(jié)，是保證城市群健康發(fā)展的基本前提和關(guān)鍵。

2.合理控制都市圈規(guī)模是避免現(xiàn)代城市病的關(guān)鍵

東京都市圈由于規(guī)模過大，造成了大規(guī)模長距離的通勤通學(xué)交通，導(dǎo)致出行距離和出行時間過長，形成了通勤“地獄”。國內(nèi)外都市圈發(fā)展經(jīng)驗表明，都市圈存在合理規(guī)模。在以地鐵+市郊鐵路為骨干的綜合交通系統(tǒng)為支撐的都市圈中，都市圈的通勤半徑應(yīng)控制在30公里半徑的范圍內(nèi)，這是避免現(xiàn)代城市病的根本舉措。

3.構(gòu)建綠色交通主導(dǎo)的綜合交通是生態(tài)文明發(fā)展階段的必然選擇

通過實現(xiàn)軌道交通為軸線、綜合交通樞紐為中心的城市空間布局和建設(shè)安全便捷溫馨的步行與自行車出行環(huán)境，形成合理的交通發(fā)展與引導(dǎo)模式，是根治交通擁堵、消除交通霧霾貢獻率的科學(xué)途徑。

4.從城市群、都市圈和城市三個層面，全面實現(xiàn)交通與土地使用的一體化是建設(shè)綠色交通主導(dǎo)的綜合交通系統(tǒng)，是破解大城市病第一關(guān)鍵

應(yīng)該大力推進生態(tài)城市單元建設(shè)和混合土地使用，推進實現(xiàn)交通和土地使用一體化的TOD模式。在城市群協(xié)同發(fā)展交通一體化機制體制保障下，研究制定城市群交通系統(tǒng)與土地使用一體化發(fā)展的相關(guān)法規(guī)、標準、政策、措施及實施細則，明確一體化要求為強制性要求；編制出臺綜合交通樞紐銜接換乘標準規(guī)范和指南；制定城市群、城市與片區(qū)不同層面的交通與土地一體化的專項規(guī)劃與設(shè)計。

5.建立城市群多種交通方式布局合理、規(guī)模適宜、優(yōu)勢互補和服務(wù)一流的綜合交通體系

應(yīng)充分論證城市群內(nèi)航空、港口需求，梳理其功能分工與定位，實現(xiàn)合理布局、規(guī)模適度及服務(wù)一流，避免能力過度或不足；充分論證通道交通需求，多種交通方式協(xié)調(diào)配合共同滿足交通運輸?shù)目偭亢徒Y(jié)構(gòu)需求；高度重視最后一公里的精細規(guī)劃，真正實現(xiàn)出行“點”到“點”的高效率。

6.通過智能交通手段促進城市群交通一體化發(fā)展是當(dāng)前難得的契機

建立城市群范圍內(nèi)一票到底、無縫銜接的起終點間高質(zhì)量的“一站式”客運服務(wù)體系和單一式多式聯(lián)運貨運體系是提高交通服務(wù)水平的關(guān)鍵。實現(xiàn)城市群綜合交通信息共享、系統(tǒng)整合和一體化應(yīng)用是當(dāng)前難得的機遇和挑戰(zhàn)。應(yīng)建設(shè)城市群一體化綜合交通信息服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨交通方式的信息的整合與共享；建立動態(tài)全過程跟蹤的智能物流系統(tǒng)，實現(xiàn)區(qū)域物流快捷服務(wù)；建立異常狀態(tài)下高度智能化的應(yīng)急系統(tǒng)；建立區(qū)域范圍實時動態(tài)的交通需求態(tài)勢分析與決策支持系統(tǒng)。

7.實現(xiàn)沿軌道交通走廊布局城市、在綜合交通樞紐節(jié)點上開發(fā)城市，形成健康發(fā)展的城市群結(jié)構(gòu)和土地使用模式是重大機遇和嚴峻挑戰(zhàn)

城市群中的城市沿軌道交通布局，通過鐵路和軌道交通引導(dǎo)的走廊發(fā)展模式，能夠?qū)崿F(xiàn)布局緊湊、集約高效的區(qū)域空間發(fā)展方式。以軌道交通串聯(lián)城市核心區(qū)、區(qū)域重要的功能區(qū)和成長性地區(qū)聯(lián)動發(fā)展；通過強化軌道站點周邊地區(qū)的一體化綜合開發(fā)，推動各類經(jīng)濟要素的合理集中，促進土地資源的高效集約利用。應(yīng)科學(xué)把握城際鐵路建設(shè)時機，以保證城際鐵路投資的有效性，避免過度超前投資，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施閑置浪費；避免過度滯后，導(dǎo)致阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展。同時，軌道交通適度超前建設(shè)，會有效支撐和引領(lǐng)城市群發(fā)展，有利于形成合理的交通結(jié)構(gòu)。

8.不同的軌道交通制式和服務(wù)會引導(dǎo)形成不同的土地開發(fā)模式，避免連片開發(fā)是城市群發(fā)展應(yīng)注意的關(guān)鍵

軌道交通站點設(shè)置、制式選擇是城市形態(tài)的決定因素，應(yīng)通過軌道交通引導(dǎo)形成合理的都市圈空間布局。合理設(shè)置軌道交通站點，并根據(jù)需求特性合理選擇不同制式的軌道交通方式，促進軌道交通與城市用地的深度結(jié)合，同時把軌道交通建設(shè)、用地開發(fā)、生產(chǎn)組織、居住空間配置和環(huán)保節(jié)能以及地下空間開發(fā)緊密結(jié)合起來，一體化規(guī)劃設(shè)計，積極促使合理城市形態(tài)、都市圈空間布局的形成。應(yīng)依托鐵路和軌道交通，合理設(shè)置站間距，引導(dǎo)城市形態(tài)向鐵路和軌道交通站點和走廊沿線集聚發(fā)展，逐步擺脫當(dāng)前城鎮(zhèn)無序蔓延的態(tài)勢。

[1]日本總務(wù)省統(tǒng)計局統(tǒng)計調(diào)查部國勢調(diào)查報告.日本總務(wù)省統(tǒng)計局，1995.

[2]中國城市群發(fā)展報告2010. 科學(xué)出版社，2011.

[3]Gottman J.Megalopolis,orthe Urbanization of the Northeastern Seaboard.Economic Geography，1957，33（7）：31-40.

[4]中國工程院城市群交通一體化研究課題組.中國城市群交通一體化研究，2016.

[5]國家信息中心網(wǎng). [2015-03-17]. http://www. sic.gov.cn/News/454/4330.htm

[6]京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃. 國家發(fā)展改革委、交通運輸部，2015.

[7]北京市2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.北京市統(tǒng)計局，2016.

[8]天津市2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.天津市統(tǒng)計局，2016.

[9]河北省2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.河北省統(tǒng)計局，2016.

[10]北京統(tǒng)計年鑒2015年. 北京市統(tǒng)計局，2016.

[11]天津統(tǒng)計年鑒2015年. 天津市統(tǒng)計局，2016.

[12]河北經(jīng)濟年鑒2015年. 河北省統(tǒng)計局，2016.

[13]2016年全國機場生產(chǎn)統(tǒng)計公報. 中國民用航空局公布.

[14]長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃. 國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，2016.

[15]國家發(fā)展和改革委員會. [2010-08-13]. 珠江三角洲地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃（2009年修訂）. http://jtyss.ndrc.gov.cn/gzdt/201008/ t20100813_366092.html

（作者系清華大學(xué)交通研究所所長）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.003 ■ 編輯：張涵