源頭減量，生態(tài)補償

共享單車、快遞、外賣等帶來大量廢棄金屬、塑料，難以回收。解決這一問題的一個有效途徑是按照生產(chǎn)者延伸責任，通過經(jīng)濟杠桿或者法律促使生產(chǎn)商負責回收廢棄物。

立法會對再生資源回收企業(yè)做專門的規(guī)定，而對該行業(yè)進行補貼的呼聲也在立法咨詢過程中頻頻傳出。

立法很可能會以生態(tài)補償作為突破口，為鄰避問題提供化解工具。

扎吉

2017年9月初，三家外賣平臺被環(huán)保組織告上法庭，理由是這些企業(yè)在沒有征求消費者意見的情況下過度提供一次性餐具，造成資源浪費和環(huán)境污染。

這起環(huán)境公益訴訟也讓垃圾問題再次進入公眾視野。垃圾分類在國內(nèi)城市已經(jīng)開展多年，但也一直被詬病“原地踏步”。

2016年，垃圾分類被國家領(lǐng)導層提升到“人民群眾普遍關(guān)心的突出問題”的高度，從中央到地方又重新發(fā)力，開始尋求新的突破。而廣州作為全國第一批生活垃圾分類示范城市，計劃出臺可能是全國第一部專門針對垃圾分類的法律，審議工作已經(jīng)進入沖刺階段。“圍觀”此立法過程，可以為垃圾分類這一老話題提供新思路。

從末端治理到源頭減量

本次立法，一大亮點是從立法原則和條款上凸顯源頭治理。此次立法在咨詢過程中，就有專家擔心，新法能否超越過去偏重末端處置的傳統(tǒng)垃圾治理思路，真正體現(xiàn)垃圾分類所強調(diào)的源頭減量和前端干預理念。

從各種渠道匯總的信息來看，新法不僅會在指導原則上強調(diào)源頭減量，還會設(shè)置一系列體現(xiàn)這一原則的條款。

例如，與源頭減量理念相對應(yīng)，建立體現(xiàn)“誰污染誰付費；多污染多付費”原則的垃圾處理收費體系在立法咨詢過程中被強烈建議。

我國自來水費中包括了污水處理費，但是垃圾收費始終未與垃圾產(chǎn)生量對接。廣州過去幾年一直嘗試改革過去一刀切的垃圾處理收費，想通過經(jīng)濟杠桿促進源頭減量。這次立法很可能會對垃圾處理收費改革提供新的動力。

近年來新興的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式，比如共享單車、快遞、外賣等，也帶來大量廢棄金屬、塑料，難以回收。解決這一問題的一個有效途徑是按照生產(chǎn)者延伸責任，通過經(jīng)濟杠桿或者法律促使生產(chǎn)商負責回收廢棄物，這也是源頭減量原則的充分體現(xiàn)。

生產(chǎn)者回收責任早已有之，但這項針對電子產(chǎn)品以及其他強制性回收產(chǎn)品和包裝物的政策也沒有得到很好的執(zhí)行。

廣州此次立法的另一個亮點，就是強調(diào)產(chǎn)品生產(chǎn)者回收責任。新法會重點規(guī)定生產(chǎn)者應(yīng)避免過度包裝，并且承擔廢棄包裝的回收和利用責任。目前的爭論集中在，如何將新興行業(yè)包含進來，是否要將建立有生產(chǎn)者參與的回收基金寫入條款。

為再生資源回收行業(yè)輸血

對政府大力推動垃圾分類政策有這樣一種質(zhì)疑，中國大量存在的民間拾荒者已經(jīng)將垃圾分類得很好了，并且也體現(xiàn)了源頭減量。

實際上，拾荒業(yè)對源頭減量和垃圾分類的實際貢獻不能過分夸大。

民間拾荒只關(guān)注有利可圖的廢棄物，消納能力其實非常有限。而更大量的、干濕不分的生活垃圾難以進行有效的回收再利用，這部分垃圾才是真正困擾中國城鄉(xiāng)垃圾管理的難題。

更重要的是，“有利可圖”也是一個相對概念。近年來宏觀經(jīng)濟不景氣，各種原料價格下跌，各類廢品價格也跟著下滑，以盈利為目的的民間資源回收行業(yè)受到很大沖擊。

我曾經(jīng)接觸過一些分類工作開展得比較好的街道，它們自己聯(lián)系市場上的回收企業(yè)來回收廢舊家具，其中一個重點回收部件是廢舊席夢思的彈簧。這些彈簧在前兩年還能當作廢鐵賣到每噸一千五六百元，這個回收價格下，街道能完成分類減量任務(wù)，回收企業(yè)能賺到錢，兩全其美。

但是從2016年開始，廢鐵收購價一路狂跌，到2017年上半年，每噸一度只能賣到幾百塊錢，再加上居高不下的運輸成本，回收商根本賺不到錢，不愿意再幫這些街道收運廢舊席夢思。

沒人要的席夢思一下子變成了真正的廢物，堆放起來還非常占地方，租用的臨時停放點根本不夠用，只好占用公共空間，還因此被居民投訴，讓街道管理者也面臨困境。

另外，民間拾荒行業(yè)在環(huán)保和勞保上基本是空白，在城市管理和環(huán)保處罰越來越嚴格的條件下生存空間不斷被擠壓，長遠來看更可持續(xù)的應(yīng)該是那些比較有規(guī)模，環(huán)保和勞保都比較規(guī)范的回收企業(yè)。

然而，這些企業(yè)近年來不斷向政府呼吁，再生資源已變成“微利”行業(yè)，急需政府補貼。廣州曾在2015年出臺了再生資源行業(yè)補貼政策，在全國也是首例，但執(zhí)行效果尚不明顯。此次立法，會對再生資源回收企業(yè)做專門的規(guī)定，而對該行業(yè)進行補貼的呼聲也在立法咨詢過程中頻頻傳出。

生態(tài)補償作為突破口

公眾是生活垃圾產(chǎn)生的主要源頭，號召公眾做好垃圾分類的口號也喊了多年。

經(jīng)過多年的實踐和反思，政府和民間都越來越清楚地認識到垃圾分類是一項復雜的社會工程，需要社會化的方式來加以操作，而不能再由高度專業(yè)化的行政部門包辦。

這樣的反思也會體現(xiàn)到具體的法條內(nèi)容中，新法很可能會設(shè)置專門條款，對包括企業(yè)和民間組織在內(nèi)的多種社會力量的參與權(quán)給予更明確保障。

對垃圾分類“社會化”屬性的另外一個重要反思方向，集中在垃圾處理設(shè)施引起的“鄰避”問題。國內(nèi)許多城市的垃圾處理設(shè)施都因為在規(guī)劃和選址階段就遭遇周邊民眾抵制而無法建成使用，反過來又讓前端的分類工作受到影響。

這個問題讓不少城市感到棘手，一些城市把包括回收利用、生化處理和焚燒發(fā)電在內(nèi)的不同處理設(shè)施集中建在一塊場地。這樣的設(shè)計原本是為了實現(xiàn)生活垃圾協(xié)調(diào)共生地綜合處理，但面對社會抵制的時候反而變得更加脆弱。一旦建設(shè)項目遭遇抵制，所有設(shè)施的建設(shè)進度都受到影響。前端分類投放和運輸流程設(shè)計得再好，都成了無用功。

此次立法也直面這個問題，新法很可能會以生態(tài)補償作為突破口，為鄰避問題提供化解工具。依據(jù)“誰受益，誰補償；誰受損，誰受償”的原則，承認廢棄物處理設(shè)置周邊居民有獲得補償?shù)臋?quán)利，并對補償條件、補償內(nèi)容和程序設(shè)置專門條款。

新法還可能會效仿海外的成功做法，更突出補償?shù)纳鐣δ埽热鐬槔幚碓O(shè)施周邊居民和社區(qū)提供公共服務(wù)設(shè)施，甚至對這些社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供扶持和補償?shù)取?/p>

政府與公眾共參與

廣州早在2011年就率先制定了針對垃圾分類的行政命令，從2012年開始又接連開展垃圾分類管理全流程設(shè)計，垃圾分類挑選不同的街道社區(qū)開展定時定點分類投放試點，建立公眾參與決策機制，還率先提出“原生垃圾零填埋”的目標。

與許多城市的垃圾分類工作一樣，廣州進展較為緩慢。之所以造成這種局面，除了對垃圾分類作為一項長期、復雜的社會工作的難度估計不足之外，還有一個重要原因，可能就是末端設(shè)備和技術(shù)積累未能跟上。

末端設(shè)備的建設(shè)落后也并非廣州一家的問題。不過，許多城市利用后發(fā)優(yōu)勢，在一些方面甚至有超過廣州的勢頭。在這種緊迫感下，廣州啟動了垃圾分類立法。

討論依然在繼續(xù)，諸如工作職責的理順與跨部門的協(xié)調(diào)、居民參與等問題短時間內(nèi)難以改觀，目前立法是邁出第一步。

每個人都是垃圾的制造者，垃圾分類要改變的是大眾的行為、集體生活習慣，是復雜長期的社會變革。這樣一場變革絕不僅僅靠政府立法來推動，更需要以普通市民不斷加強的公共意識和自我管理水平為動力。

（作者為長期研究垃圾分類的學者）