污染場地修復(fù)PPP模式法律問題研究

傅晶晶　楊小月

摘 要 近年來，隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入推進(jìn)和城市化的快速發(fā)展，大量高污染、高耗能企業(yè)被關(guān)停并搬遷，工業(yè)企業(yè)搬遷遺留原地的污染場地已成為城市發(fā)展的毒瘤。如不妥善處理，具有隱蔽性、長期性和難修復(fù)性特點的污染場地將會嚴(yán)重威脅人類生存?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出處理好政府與市場的關(guān)系，使得PPP模式得到廣泛發(fā)展。PPP（Public-Private Partnership），意為“公私合作伙伴關(guān)系”，它通過政府主導(dǎo)、社會資本參與，來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置與社會福利的最大化。本文把污染場地修復(fù)在PPP模式下的法律問題進(jìn)行了一系列研究，在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)階段的實際情況，從幾個層面提出了我國污染場地修復(fù)采用PPP模式的建議。

關(guān)鍵詞 污染場地 PPP 修復(fù) 法律問題

作者簡介：傅晶晶，西南石油大學(xué)法學(xué)院碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：環(huán)境保護(hù)法；楊小月，西南石油大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：環(huán)境保護(hù)法。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.025

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國土壤污染問題日益嚴(yán)重，由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題和群體性事件逐年增多。2013年湖南“鎘大米”事件、2016年常州“毒地”事件等，將土壤污染的問題再次公諸于眾?！锻寥牢廴痉乐涡袆佑媱潯返某雠_，標(biāo)志著我國已將土壤污染治理與修復(fù)提升到和大氣、水污染治理同等重要的地位。但修復(fù)資金目前主要依賴政府財政投入的模式，遠(yuǎn)不能滿足污染場地修復(fù)的資金需求。盡管中央財政設(shè)立了土壤污染防治專項資金，但資金規(guī)模和使用都有限，從整體看，我國尚缺乏高效的污染場地修復(fù)商業(yè)模式和資金投入機制。污染場地修復(fù)是一個規(guī)模宏大的社會工程，其中具有激勵性的修復(fù)模式是污染場地修復(fù)得以發(fā)展壯大的基礎(chǔ)，以國家強制力保障實施的法律制度則是污染場地修復(fù)得以可持續(xù)健康發(fā)展的制度支撐。

一、污染場地修復(fù)概述

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略日益受到各方關(guān)注，人們對清潔環(huán)境的需求越來越大，因此環(huán)境方面的社會意識日漸覺醒，社會公眾對環(huán)境保護(hù)的要求越來越高。為了改善工業(yè)環(huán)境質(zhì)量，許多高污染企業(yè)被關(guān)閉或者搬遷，而遺留下來的污染場地則成了亟待解決的問題。污染場地環(huán)境問題具有隱蔽性、長期性和難修復(fù)等特點，如不妥善處理，將嚴(yán)重威脅生態(tài)環(huán)境和人體健康。

（一）污染場地的概念

各國對污染場地的概念的界定莫衷一是，但本質(zhì)上均指特定的空間或區(qū)域（包含土壤、地下水和地表水）所含有害物質(zhì)的濃度超過環(huán)境背景值，并對此空間或區(qū)域的人體健康及自然環(huán)境已經(jīng)造成或可能造成負(fù)面影響。 我國《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見稿）》第三條將污染場地界定為：因從事生產(chǎn)、經(jīng)營、處理、貯存有毒有害物質(zhì)，堆放或處理處置有害廢棄物，以及從事礦山開采等活動，使土壤受到污染的土地。中國的污染場地修復(fù)范圍主要集中在土壤和地下水修復(fù)。

廢棄地是指不能利用的土地。形成廢棄地的原因很多，生活垃圾的堆壓、礦洞的塌陷、自然災(zāi)害等污染都容易使土地荒廢，難以二次利用。污染場地和廢棄地的主要區(qū)別是二者的利用價值不同，污染場地經(jīng)過修復(fù)之后可以再次利用，有巨大的經(jīng)濟利益；而廢棄地因為利用價值極低，一般都不再對其進(jìn)行修復(fù)利用。場地污染強調(diào)“污染”，是動態(tài)的過程。場地污染導(dǎo)致污染場地的存在，二者緊密聯(lián)系，一個注重行為、過程，一個注重結(jié)果。

（二）污染場地修復(fù)的概念

污染場地修復(fù)是污染場地管理的一個方面，通過污染場地管理前期的調(diào)查、評估，制定具體的修復(fù)政策、路線，將已經(jīng)受到污染或有潛在污染風(fēng)險的場地以科學(xué)手段消除其危害或?qū)⒃摲N危害控制在人和生態(tài)環(huán)境可以接受的水平，具體要根據(jù)對該污染場地的評估來確定修復(fù)應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種水平。

污染場地的修復(fù)技術(shù)按照場地的污染程度可以劃分為三大類：

1.對尚在使用的污染場地進(jìn)行限制性使用，如限制市場進(jìn)出。

2.對使用中的場地已有的危害及時進(jìn)行清除。

3.對已經(jīng)關(guān)?；虬徇w的污染場地采用科學(xué)手段進(jìn)行場地修復(fù)。

本文所涉及的場地修復(fù)就是指第三種修復(fù)技術(shù)所對應(yīng)的措施。

對污染場地要選擇性地優(yōu)先修復(fù)，對人體健康和環(huán)境安全影響重大的應(yīng)當(dāng)優(yōu)先處理。修復(fù)成本低、易修復(fù)的污染場地也可以優(yōu)先修復(fù)。根據(jù)當(dāng)前修復(fù)資源的分配情況，按照評估對污染風(fēng)險的等級劃分采用不同的修復(fù)辦法。只有對污染場地進(jìn)行科學(xué)性修復(fù)，才能保證修復(fù)后的場地得到二次利用。

二、問題的提出：污染場地修復(fù)面臨的挫折

（一）實踐層面的挫折

我國污染場地修復(fù)的實踐工作中面臨許多困境，最嚴(yán)重的問題是修復(fù)資金的匱乏。實踐中，人們看重是污染場地修復(fù)后再開發(fā)的經(jīng)濟利益，因此私人部門會進(jìn)行選擇性修復(fù)，將修復(fù)資金重點投資在輕小污染的場地，導(dǎo)致重大污染的場地?zé)o人問津。另外，盡管中央財政設(shè)立了專項資金來防治土壤污染，但資金規(guī)模和使用都有限，從整體看，我國尚缺乏高效的污染場地修復(fù)商業(yè)模式和資金投入機制。

1.污染場地修復(fù)難度大

相對于大氣治理、水治理，污染場地修復(fù)治理的難度更大。首先，土壤污染屬于次生污染，即大氣污染、水污染和資源低效利用都是造成土壤污染的重要原因。因此單純的進(jìn)行土壤修復(fù)是低效的。其次，被污染土地中的有害物質(zhì)極難降解，很多都是國際公認(rèn)的持久性有機污染物。

2.污染場地修復(fù)資金缺口巨大

“十二五”期間，約有300億中央財政資金用于全國污染土壤修復(fù)，然而，與大氣治理、水治理不同，土壤污染治理的費用更加高昂，有鑒于此，穩(wěn)定污染場地修復(fù)治理的巨額資金來源成為重中之重。我國環(huán)境修復(fù)超過75%的資金來自于政府投入，然而，在財稅體制改革加快、財政收入放緩的現(xiàn)狀下，探索形成多元化、可持續(xù)的污染場地修復(fù)資金渠道是緊迫亟需的。endprint

3.市場機制不完善

我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)缺乏清晰的盈利模式，高修復(fù)成本導(dǎo)致許多地塊無利可圖是土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的一大阻礙。將污染場地的修復(fù)工作納入到市場化管理工作當(dāng)中，完善市場交易盈利模式，有利于吸引修復(fù)企業(yè)參與到土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)中。

（二）制度層面的挫折

近幾年，我國頻繁出臺在土壤污染治理領(lǐng)域的文件，如《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》等5項標(biāo)準(zhǔn)、《關(guān)于加強工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》、《土地整治藍(lán)皮書》、《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估及修復(fù)工作指南（試行）》等。

雖然頒布的法律法規(guī)較多，但是我國土壤環(huán)境保護(hù)與污染控制在立法上形式分散，可操作性差，缺乏健全的污染場地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，各方面問題導(dǎo)致法律法規(guī)在實踐中得不到良好運用。因此我國亟待完善風(fēng)險管理體系和加強污染場地環(huán)境監(jiān)管能力。

歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立相對完善的污染場地風(fēng)險管理法律法規(guī)體系和風(fēng)險管理技術(shù)支撐體系，我國在此方面尚待解決。我國環(huán)境主管部門迫切需要制定有中國特色的國際化污染場地評估、修復(fù)管理體系與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

三、問題的解釋：公私合作開展污染場地修復(fù)

（一）公私合作伙伴關(guān)系的概念及特征

1.PPP的概念

PPP（Public-Private Partnership），即公私部門合作伙伴關(guān)系，強調(diào)了政府和社會資本的合作性。盡管PPP的術(shù)語出現(xiàn)時間很短，但其各項模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目運作中占有愈發(fā)重要的地位。

由于各國意識形態(tài)不同，加上PPP的發(fā)展程度有差異，想在世界范圍內(nèi)對PPP作出通用的確切定義非常困難。聯(lián)合國培訓(xùn)研究院認(rèn)為PPP不僅包含公私合作關(guān)系，也包括對公共項目的投資、建設(shè)、運營和管理等；歐盟委員會認(rèn)為PPP是用以提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)的公私部門間的合作關(guān)系，加拿大PPP國家委員會認(rèn)為PPP是基于雙方各自的經(jīng)驗，通過各項機制滿足社會公共需求的公私部門之間的合作經(jīng)營關(guān)系；美國PPP國家委員會認(rèn)為PPP是介于外包與私有化之間，同時結(jié)合兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式……無論是哪個國家，他們對PPP的定義都存在共通的地方，即承認(rèn)政府和社會資本的合作關(guān)系。根據(jù)各個國家的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為符合我國國情的PPP的定義可以作如下表述：PPP是公共部門和私人部門之間形成的一種合作伙伴關(guān)系，通過簽訂PPP合同對社會公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資、建設(shè)、運營和管理等，并建立資源分配機制、風(fēng)險分擔(dān)機制和利益共享機制，以滿足社會的公共產(chǎn)品或服務(wù)需要。

2.PPP模式的特征

（1）長期合作伙伴關(guān)系。由于PPP項目的特殊性，其合同期限是在不違反國家強制性法律法規(guī)的條件下，根據(jù)預(yù)期投資回收的期限、設(shè)施項目將要經(jīng)營的時間等因素確定的。政府將特許經(jīng)營權(quán)以一定年限授予PPP項目公司，根據(jù)采用的PPP模式來確定利益分配和風(fēng)險分擔(dān)等事項。有的PPP項目合同的期限長達(dá)幾十年，如供水、污水處理、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，一旦訂立了PPP項目合同，建立起PPP合作伙伴關(guān)系，這種關(guān)系就將維持很長一段時間，直到一方退出或項目經(jīng)營完成。

（2）利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。利益共享可以分為兩個方面，一方面體現(xiàn)在PPP項目主體上。一個PPP項目至少涉及兩個主體，一方為公共部門，另一方為私人部門。利益共享是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，要維護(hù)長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，必須使各方主體在利益分配上達(dá)到平衡。利益共享另一方面體現(xiàn)在PPP項目所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的享有者身上，即項目所涉及到的公眾平等地享有PPP的社會成果。合理分擔(dān)風(fēng)險則是PPP項目得以持續(xù)發(fā)展的安全保障。在一些PPP項目中，需要大量投入社會資本，占據(jù)優(yōu)勢地位的政府部門應(yīng)當(dāng)合理地分擔(dān)更多的風(fēng)險，而不是像政府采購一樣，雙方都在此過程中盡力避免承擔(dān)風(fēng)險。當(dāng)政府部門承擔(dān)了更多的風(fēng)險時，私人部門就應(yīng)按照自己相對優(yōu)勢的地位承擔(dān)更多的其他職責(zé)，如經(jīng)營項目，管理運行。合理分擔(dān)風(fēng)險，有利于吸引社會資本加入PPP項目，減輕政府負(fù)擔(dān)。

（3）多樣性和靈活性。在公共產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)和提供的過程中可能會出現(xiàn)很多變化，如新技術(shù)的出現(xiàn)或公共需求的變化等，政府需要針對這些變化調(diào)整對產(chǎn)品或服務(wù)的要求。因此政府應(yīng)該讓私人部門意識到PPP項目合作期間發(fā)生變化的可能性，同時在PPP合同中加入一些賦予政府部門保持靈活性的關(guān)鍵條款。 另外，由于PPP項目有多種合作模式，如BOT、BOO、TOT等，各個模式的利益分配機制、風(fēng)險分擔(dān)機制、運營管理機制有所差異，項目主體在簽訂PPP合同時有多樣化的選擇，根據(jù)具體內(nèi)容選出最適合當(dāng)前項目的合作模式。

（二）公私合作開展污染場地修復(fù)的優(yōu)勢

黨的十八大以來，政府提出使市場在資源配置中起決定性作用，積極推廣政府和社會資本合作模式，與社會資本建立起利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期合作關(guān)系。政府部門主導(dǎo)、監(jiān)管，私人部門參與其中，這將大大提高污染修復(fù)的專業(yè)化程度，拓寬修復(fù)資金的來源渠道。

四 公私合作開展污染場地修復(fù)的模式創(chuàng)新

（一）PPP常見模式

各國意識形態(tài)不同，PPP的發(fā)展程度有差異，導(dǎo)致在世界范圍內(nèi)對PPP作出準(zhǔn)確的定義有困難，因此出現(xiàn)各種分類。PPP分為廣義的PPP和狹義的PPP，廣義的PPP是指公私合作投融資模式，具體又分了多種方式，例如BT、BOO、TOT、BOT等；狹義的PPP狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機構(gòu)（SPV），引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。根據(jù)各國或國際組織對PPP的不同理解，現(xiàn)將他們對PPP的模式劃分作出簡單介紹，如表1所示：

表1：國外對PPP模式的分類

根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展特征來看，我國應(yīng)在借鑒其他國家和國際組織對PPP的分類經(jīng)驗上，結(jié)合中國實際，充分考慮社會資本注入度、項目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、風(fēng)險歸屬等因素，筆者認(rèn)為PPP可以進(jìn)行如下分類：endprint

圖1：國內(nèi)PPP分類圖

根據(jù)圖1可知，我國是按照廣義PPP來進(jìn)行分類的，主要分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三大類。

1.外包類項目

外包類PPP項目有模塊式外包和整體式外包之分，二者區(qū)別在于項目是全部或者部分分配給私人部門進(jìn)行建設(shè)管理。項目主要由私人部門負(fù)責(zé)設(shè)計、建設(shè)，有的還需要私人部門運營一段時間。私人部門承擔(dān)的風(fēng)險相對較小，通過政府付費實現(xiàn)收益。

2.特許經(jīng)營類項目

在此類PPP項目中，TOT和BOT是主要的分類。大多數(shù)特許經(jīng)營分類中，私人部門通過購買或租賃擁有項目設(shè)施的所有權(quán)，經(jīng)過一段時間的運營管理，等特許期結(jié)束后再將項目轉(zhuǎn)交給公共部門。PUOT、LUOT、BLOT、BOOT就屬于上述模式，但由于他們分屬于TOT、BOT，因此在“先買（租）后建”還是“先建后買（租）”上存在差異。特許經(jīng)營類項目能讓各主體更好地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，節(jié)約公共成本，提高服務(wù)質(zhì)量，在風(fēng)險分擔(dān)上也更加合理，不會存在某方主體獨自承擔(dān)巨大風(fēng)險的問題。

3.私有化類項目

根據(jù)私人部門是否擁有項目的完整所有權(quán)，將私有化類PPP項目分為完全私有化和部分私有化。私人部門在PPP合同有效期內(nèi)擁有項目的所有權(quán)，需要對此承擔(dān)較大的風(fēng)險。但如果經(jīng)營得當(dāng)，收益也是非常客觀的。此類項目的收益主要是在政府的監(jiān)督下通過向用戶收費來實現(xiàn)。

國內(nèi)PPP模式的劃分更加符合中國實際，項目主體在選擇合作類型時能從眾多分類中找到適合該項目的合作方式，避免項目后期出現(xiàn)更多的麻煩。各模式的含義參見表2：

表2：PPP的各種模式及其含義

（二）污染場地修復(fù)PPP模式創(chuàng)新

盡管PPP項目有多種合作模式，但并非所有模式都適用于污染場地的修復(fù)。如果將某種模式機械的套用到項目中，就會出現(xiàn)制度安排與公共項目屬性不匹配的問題，最后可能導(dǎo)致PPP項目合作失敗，工程擱置，污染進(jìn)一步擴散。因此要根據(jù)場地污染物的性質(zhì)、項目的開發(fā)過程及資金的充裕程度等因素確定適合該修復(fù)項目的PPP模式并加以創(chuàng)新。

1.BOT模式

所有PPP模式當(dāng)中，BOT模式最適合污染場地的修復(fù)項目。比起其他模式，BOT更加簡便化，私企承擔(dān)自己分內(nèi)的責(zé)任，對項目也不需要二次轉(zhuǎn)移。私人部門通過招投標(biāo)取得某個污染場地修復(fù)項目的特許權(quán)，由私人部門對項目進(jìn)行投資、建設(shè)，并在特許期內(nèi)擁有修復(fù)設(shè)施的所有權(quán)，通過修復(fù)來收回開發(fā)成本以償清貸款，并取得一定利潤，特許經(jīng)營期結(jié)束后，項目無償移交給政府。

BOT模式下，政府給予財政補貼可以更好地促進(jìn)私人部門加入到PPP項目中來。私人部門取得污染場地的修復(fù)權(quán)之后要自行融資，通過向金融機構(gòu)貸款以獲取修復(fù)資金，而BOT模式后期收益不一定能全部覆蓋成本，如果政府給予財政支持，解決項目公司一定程度上的經(jīng)濟壓力，可以提升項目公司的資信，幫助項目公司成功獲取外部融資。對哪些修復(fù)項目給予財政支持，應(yīng)當(dāng)要綜合考慮項目建造成本、運營費用、實際收益率、財政承受能力等因素，對修復(fù)效果好、運作效益高的項目可以優(yōu)先考慮。

2.組建SPV污染場地修復(fù)項目公司

在我國，SPV的特殊目的機構(gòu)可以選擇信托型、公司型和有限合伙型，雖多運用于證券行業(yè)，但污染場地修復(fù)項目也可以組建SPV項目公司。即政府相關(guān)部門成為股東，與私人部門共同設(shè)立SPV公司，該項目公司再與政府簽訂PPP合同，最后SPV再與相關(guān)方簽訂合同，對項目進(jìn)行全程管理。

政府投資入股，和上述的財政補貼制度都可以提高金融機構(gòu)的貸款積極性，入股修復(fù)項目還可以強化對項目公司的監(jiān)管，隨時掌握項目修復(fù)進(jìn)程，保障其按時完成修復(fù)工作。作為股東的政府部門，其本身可以注入資金，增強項目公司資金運轉(zhuǎn)活力。

五 污染場地修復(fù)PPP模式法律問題研究

污染場地的修復(fù)是污染場地管理的一個方面，但其涉及到眾多相關(guān)法律制度。私人部門在PPP項目中的參與度，與該項目的利益分配、風(fēng)險分擔(dān)有很大關(guān)系，特別是厘清各方責(zé)任邊界，是PPP項目合作的核心問題。為了保證PPP項目合作順利進(jìn)行，規(guī)范PPP模式運行，各方機制的設(shè)計都尤為重要。

（一）進(jìn)入機制

進(jìn)入機制主要解決兩個方面的問題。一方面解決誰可以進(jìn)入的問題，即主體問題。政府部門無疑是PPP項目的合作方，另一方則為私人部門修復(fù)企業(yè)，單個還是多個私人部門的參與需要看各私人部門的修復(fù)力量，力量薄弱但資金充足的可以與其他部門合作進(jìn)入，以達(dá)到資源最優(yōu)化配置。如果組建SPV項目公司，還需要考慮如何向金融機構(gòu)貸款、向保險公司投保等。

由于我國尚無相關(guān)法律法規(guī)對公私合作開展污染場地修復(fù)的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，目前污染場地修復(fù)行業(yè)處于少數(shù)企業(yè)壟斷市場的局面，大多企業(yè)只負(fù)責(zé)對自己企業(yè)造成的輕度污染進(jìn)行控制修復(fù)，專業(yè)修復(fù)企業(yè)的數(shù)量極少。如果國家出臺相應(yīng)法律法規(guī)，建立修復(fù)從業(yè)資質(zhì)認(rèn)證體系，規(guī)制修復(fù)企業(yè)市場準(zhǔn)入體制，以此增加有修復(fù)資質(zhì)的私人企業(yè)，減輕國家承擔(dān)主體修復(fù)的壓力。一旦建立認(rèn)證體系，將有利于修復(fù)行業(yè)加強技術(shù)研發(fā)、降低成本和提高服務(wù)水平。

另一方面，進(jìn)入機制要解決如何進(jìn)入PPP項目的問題。污染場地調(diào)查評估、工程修復(fù)階段常采用招投標(biāo)模式來選擇參與PPP項目的私人企業(yè)。招投標(biāo)模式具有優(yōu)勝劣汰的競爭特性，為了順利拿到工程修復(fù)標(biāo)的，修復(fù)企業(yè)自覺促進(jìn)企業(yè)改革發(fā)展，不斷優(yōu)化管理體制，提高產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量，提升自身綜合競爭力。

在招投標(biāo)模式下，又有兩種合作模式。一種是單純的修復(fù)企業(yè)招投標(biāo)合作，修復(fù)企業(yè)獲得標(biāo)的，按照PPP合同設(shè)計建造修復(fù)項目進(jìn)行污染場地的修復(fù)，然后再交予政府；另一種是“修復(fù)+開發(fā)”模式，污染場地修復(fù)企業(yè)與開發(fā)商聯(lián)合，作為一個整體同時承包污染場地的修復(fù)和開發(fā)，修復(fù)成本可由開發(fā)商承擔(dān)，減輕財政負(fù)擔(dān)和修復(fù)企業(yè)的資金流轉(zhuǎn)壓力，但也要避免開發(fā)商急功近利，影響修復(fù)質(zhì)量。endprint

（二）融資機制

污染場地修復(fù)的資金需求是整個污染場地管理中的重點，由于其修復(fù)費用很高，很多污染場地被擱置導(dǎo)致污染進(jìn)一步擴散。因此，完善的融資機制對污染場地的修復(fù)極為重要。

1.金融貸款

私人部門取得污染場地修復(fù)權(quán)后，通常需要在金融機構(gòu)進(jìn)行貸款，來緩解資金周轉(zhuǎn)困難的問題。貸款前相關(guān)機構(gòu)會對企業(yè)修復(fù)資質(zhì)條件、經(jīng)營狀況、還款能力、企業(yè)資信等條件進(jìn)行審查，企業(yè)要提升自己的資信力和管理能力、運轉(zhuǎn)力，才能更加容易地獲得貸款。另外，如前所述，政府財政補貼也有利于提升項目公司的資信，幫助項目公司成功獲取外部融資。

2.修復(fù)基金

對我國最有借鑒意義的是美國的《超級基金法》。《超級基金法》的污染場地修復(fù)基金是以政府為主導(dǎo)，該法明確規(guī)定了超級基金的適用范圍、組織機構(gòu)以及來源。美國超級基金資金主要源自于以下幾個渠道：政府撥款、特殊稅種、企業(yè)環(huán)境稅，以及對違反《超級基金法》者的罰款和賠償?shù)取?/p>

為保障居民生存、生活環(huán)境，我國污染場地修復(fù)基金是在有責(zé)任人的情況下，通過對責(zé)任人征收排污費、環(huán)境稅，以及政府財政撥款和國際捐助等多種形式籌集資金，設(shè)立專門的基金組織機構(gòu)管理基金。申請人申請修復(fù)基金，由負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核，對符合條件的申請人發(fā)放基金，或者由政府進(jìn)行財政補貼、采取修復(fù)措施等。

我國也可以借鑒美國《國家優(yōu)先治理污染場地順序名單》（NPL）的做法，根據(jù)場地的污染程度、修復(fù)的難易以及資金的需求等因素列出需要優(yōu)先修復(fù)的名錄，再將修復(fù)基金優(yōu)先投放給該名錄上的污染場地，以使修復(fù)基金得到充分利用。

（三）利益分配機制

PPP項目的公益性極強，側(cè)重于對社會產(chǎn)品和服務(wù)的提供，與其他商業(yè)項目相比利潤更少。私人部門取得污染場地修復(fù)權(quán)后，除了政府財政補貼或是將來可能建立的修復(fù)基金補償，還需要很大一筆資金來建設(shè)、運行、管理修復(fù)設(shè)施，耗費許多人力、物力。污染場地的修復(fù)本是政府的責(zé)任，在PPP合作中，私人部門處于稍微弱勢的地位，正因為項目的公益性，通過修復(fù)運營污染場地來回收成本并獲取利潤需要經(jīng)歷漫長的過程，并且如BOT模式的PPP項目的后期收益不一定能覆蓋全部成本，為了提高社會資本參與的積極性，在利益分配時可以對社會資本有適當(dāng)?shù)膬A斜。

獲利較少時，政府可以對私人企業(yè)給予適當(dāng)?shù)呢斦a貼，以彌補私人企業(yè)在項目中的預(yù)期收益的虧損。獲利較多時，要避免讓社會公眾承擔(dān)更高的成本，政府可以適當(dāng)通過某種方式來降低經(jīng)營的收益，讓經(jīng)營者獲得長期而穩(wěn)定的收益。根據(jù)修復(fù)項目的效益，政府可以通過對修復(fù)企業(yè)予以適當(dāng)?shù)臏p免稅，來吸引更多的社會資本。

（四）風(fēng)險分擔(dān)機制

2014年頒發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第11條規(guī)定：“按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)?！痹摋l規(guī)定已經(jīng)將風(fēng)險分擔(dān)機制闡釋得較為明確。風(fēng)險分配優(yōu)化原則是指合理地分配風(fēng)險，使各方主體在自己權(quán)責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)合理的風(fēng)險；風(fēng)險收益對等原則是指風(fēng)險與收益成正比，想獲得更多收益就要承擔(dān)更多風(fēng)險；風(fēng)險可控原則是指由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。

（五）責(zé)任承擔(dān)機制

美國《超級基金法》不僅成功地建立了以政府為主導(dǎo)的修復(fù)基金，還對修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)作出了詳細(xì)的規(guī)定?！冻壔鸱ā反_立了“污染者付費原則”，對污染者的范圍及污染時間的界定規(guī)定得非常嚴(yán)格。污染者不僅包括直接污染者，還包括沒有直接造成污染的該塊土地的所有者和經(jīng)營者。《超級基金法》歸責(zé)具有溯及力，對污染行為和損害發(fā)生在該法生效前，以及污染行為發(fā)生在該法生效前、損害發(fā)生在該法生效后的行為都予以規(guī)制，深入貫徹“誰污染，誰治理”的原則。

但《超級基金法》的連帶、嚴(yán)格和溯及既往責(zé)任，在實踐中引發(fā)大量爭訟，導(dǎo)致資源浪費，企業(yè)發(fā)展艱難，最后污染場地數(shù)量增加。因此我國在確立責(zé)任承擔(dān)制度時應(yīng)對上述問題有所考量。

筆者認(rèn)為，我國對污染場地修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)可采用“損害擔(dān)責(zé)”原則，具體內(nèi)涵如下：第一，污染者負(fù)擔(dān)?！肚謾?quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”以及《環(huán)境保護(hù)法》第六章法律責(zé)任相關(guān)規(guī)定，都體現(xiàn)了我國實行污染者負(fù)擔(dān)原則。第二，政府負(fù)擔(dān)。政府作為監(jiān)管主體，監(jiān)管不力造成嚴(yán)重后果應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第三，受益者負(fù)擔(dān)。有的污染場地不能找到直接責(zé)任人，或者責(zé)任人無力承擔(dān)責(zé)任，可以適用“誰投資，誰收益，誰治理”的原則。

（六）糾紛解決機制

在污染場地修復(fù)過程中，公共部門和私人部門之間難免會發(fā)生糾紛，如何解決糾結(jié)，首先要確定PPP項目合作的性質(zhì)。特許權(quán)協(xié)議是民事合同還是行政合同，近年來一直爭論不休，直到2014年頒布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》明確指出PPP合同是民事合同，爭論才漸漸平息。項目實施過程中簽訂PPP合同的政府部門與修復(fù)企業(yè)發(fā)生爭議，可以依法申請仲裁或提起民事訴訟，若依照民事訴訟的方式解決，違約方承擔(dān)民事違約責(zé)任，包括支付違約金、賠償損失等。

（七）項目監(jiān)管機制

目前我國PPP項目的監(jiān)管工作主要是由政府部門在進(jìn)行，主要工作是對修復(fù)企業(yè)的工作進(jìn)程、項目運轉(zhuǎn)效益、經(jīng)營價格以及修復(fù)質(zhì)量等的監(jiān)督，看其是否真正達(dá)到了“物有所值（Value for money， VFM）”的目標(biāo)。

此外，可以設(shè)立獨立的第三方監(jiān)管機構(gòu)。美國的《PPP項目立項（Establisha P3 Program）》中認(rèn)為第三方機構(gòu)應(yīng)對PPP項目作出獨立審計、數(shù)據(jù)收集和爭議處理；香港地區(qū)的PPP指南提出，除了日常的監(jiān)管之外，還要接受抽查和第三方的獨立審查。可見第三方機構(gòu)的監(jiān)管已經(jīng)成為PPP項目監(jiān)管的發(fā)展潮流。 PPP模式監(jiān)管機構(gòu)獨立于其他行政部門，不受其影響，獨立進(jìn)行監(jiān)管活動。endprint

除了政府部門的監(jiān)管，公眾參與監(jiān)督也是監(jiān)管的重要部分。社會公眾是與污染場地能否被修復(fù)有直接利害關(guān)系的主體，尤其是該污染場地周邊的公眾，環(huán)境與他們息息相關(guān)，因此他們參與到監(jiān)管中來，更有利于修復(fù)進(jìn)程的開展。

（八）退出機制

PPP項目退出機制分為兩種情形，一是項目過程中退出，一是項目期滿后退出。

1.項目過程中退出

有合同就會存在違約的可能，如果遇到不可抗力或違約退出，首先要保證修復(fù)項目的繼續(xù)進(jìn)行，不能擱置不管，因此企業(yè)退出時要提前與政府部門做好交接工作。企業(yè)能否順利退出，還需要政府部門的批準(zhǔn)。我國正在起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法 （征求意見稿）》第22條規(guī)定：“特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營期限內(nèi)不得單方提出解除特許經(jīng)營協(xié)議。確有特殊原因需要解除協(xié)議的，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提前提出申請，實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請的3個月內(nèi)作出是否同意的答復(fù)。在實施機關(guān)同意解除協(xié)議前，特許經(jīng)營者必須按協(xié)議履行相關(guān)職責(zé)?！眹?yán)格的審核退出機制，有利于修復(fù)項目的開展，避免修復(fù)工作進(jìn)行到一半就半途而廢。

2.項目期滿后退出

最理想化的狀態(tài)是合同到期，雙方各自完成任務(wù)。此時也要做好項目交接工作，修復(fù)企業(yè)按照合同約定的形式將已修復(fù)場地?zé)o償或有償?shù)囊平唤o政府，政府及時對成果進(jìn)行驗收、付費等。

六、結(jié)語

污染場地的修復(fù)不僅是政府的責(zé)任，更加關(guān)系到社會公眾每一個人，公私合作開展污染場地修復(fù)工作是目前較為理想的修復(fù)方式 ，不僅可以減輕政府的修復(fù)壓力，還可以增加市場經(jīng)濟的活力，喚醒社會公眾的環(huán)保意識。我們要從制度上對污染場地的修復(fù)進(jìn)行一系列完善的設(shè)計，包括公私合作模式下的進(jìn)入機制、融資機制、利益分配機制、風(fēng)險分擔(dān)機制、責(zé)任承擔(dān)機制、糾紛解決機制、項目監(jiān)管機制以及項目完成后的退出機制。后期的修復(fù)遠(yuǎn)不是最好的解決方法，若能從源頭抑制，將大大減輕后期修復(fù)的工作量。

注釋：

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