金融精準扶貧的困境與對策研究

陳賽平

摘要：金融精準扶貧是精準扶貧的重要方式之一，闡述了金融精準扶貧的本質內涵及現實意義，分析了新時期金融精準扶貧存在的問題和面臨的困境，進而提出了推動金融精準扶貧高效率、高精準度實施的政策建議。

關鍵詞：金融精準扶貧；內涵；政策建議

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.067

1引言

消除貧困，改善民生，實現共同富裕，是我國特色社會主義的本質規(guī)定和奮斗目標，也是人類社會一直追求的崇高理想。黨的十八大報告提出確保到2020年實現全面小康社會的宏偉目標，并指出建成全面小康社會的關鍵在農村，尤其是要帶動貧困地區(qū)和廣大山區(qū)的老百姓脫貧致富。

改革開放以來，特別是從20世紀80年代中期開始，我國開始推進有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作，農村地區(qū)貧困人口不斷下降，貧困率不斷降低，農村絕對貧困問題基本得到妥善解決。但我國貧困形勢依然嚴峻，扶貧工作進入“精準扶貧”的新常態(tài)。粗放式的扶貧手段已經難以解決當前復雜的貧困問題，必須在原有的扶貧工作機制和政策措施上進行優(yōu)化創(chuàng)新。

在當前的滴灌式的精準扶貧的模式下，由于貧困深度、脫貧難度的加重，因此調動多元化的力量來推進扶貧工作越來越重要。資金是經濟發(fā)展的血液，精準扶貧工作離不開資金的投入，而金融的發(fā)展能通過收入分配、資源配置等方式促進扶貧工作高效率、低成本的進行。金融精準扶貧作為貧困戶的增收脫貧和貧困地區(qū)的經濟發(fā)展重要的催化劑，是精準扶貧的重要組成部分。本文在總結前人對金融精準扶貧研究經驗的基礎上，進一步探索我國在金融精準扶貧所面臨的困難并提出相應的政策建議。

2金融精準扶貧的內涵及現實意義

金融精準扶貧源于金融發(fā)展與國民經濟發(fā)展之間的關系，已有相關研究表明一個地區(qū)的金融發(fā)展可以通過改善宏觀經濟環(huán)境等方式推動當地經濟的發(fā)展，并間接的改善民生，幫助當地居民增收脫貧。金融精準扶貧可分為兩種不同的模式，即直接金融扶貧和間接金融扶貧。直接金融扶貧是指通過直接向貧困戶或貧困地區(qū)政府提供金融服務；間接金融扶貧則是通過為貧困地區(qū)缺乏資金的優(yōu)勢產業(yè)或企業(yè)提供金融服務，為當地營造良好的經濟環(huán)境，進而創(chuàng)造更多的投資、就業(yè)機會，使得貧困人口能夠獲得經濟增長的紅利，實現增收脫貧。間接金融扶貧的效率一般要高于直接金融扶貧。

金融精準扶貧的主體是金融機構，客體是精準扶貧對象或者貧困地區(qū)的相關產業(yè)、企業(yè)，載體是金融機構根據貧困戶、貧困地區(qū)以及致貧原因等具體因素而制定的金融服務、金融產品。與財政資金扶貧不同，金融精準扶貧的資金大多是針對具體的精準幫扶項目，為幫扶項目提供生產、發(fā)展所需的資金，幫助貧困地區(qū)形成“造血功能”而不是一味的“輸血式扶貧”，進而生成一個良性循環(huán)的金融精準扶貧機制。

3金融精準扶貧的現階段的困境和問題

3.1金融精準扶貧服務、產品體系有待完善

我國金融機構金融精準扶貧產品較為單一，提供的金融服務缺乏多樣性。由于貧困地區(qū)具有經濟環(huán)境不活躍、商品經濟不發(fā)達等特殊性，以及貧困地區(qū)的產業(yè)基礎一般是以農業(yè)為主，尤其是個體戶農業(yè)生產者。因此我國大部分金融機構提供的金融精準扶貧服務為小額貸款服務，折舊導致金融產品集中化，進而導致金融風險的集中。因此，金融機構必須提前與貧困地區(qū)做好充足的交流和扶貧業(yè)務對接，利用已有的渠道在貧困地區(qū)開展產業(yè)貸款、訂單貸款、農產品期貨以及聯合當地優(yōu)勢企業(yè)發(fā)行集合債券等業(yè)務，同時，通過當地政府或與中央政府聯合提供擔保、增信，以此來提高金融服務、產品的多元性。雖然除了小額貸款之外，還有小部分貧困地區(qū)利用代發(fā)扶貧債券等形式提供金融扶貧服務，但在總體上來看，金融精準扶貧的產品、服務種類過于集中，缺乏多元性，金融促進扶貧工作的促進作用亟待開發(fā)。

3.2金融精準扶貧對象識別存在誤差，扶貧資金使用的效率低下

首先，精準識別過程中首要的問題是如何精確統(tǒng)計農戶收入并以此來作為主要的識別標準，由于基層政府不具備統(tǒng)計所有農戶收入的能力和條件，這一工作通常由專業(yè)的統(tǒng)計部門通過抽樣方式進行。抽樣的農戶收入信息并不能代表全部農戶的收入情況，因此，對貧困戶的建檔立卡通常是在一定限額的前提下由基層民主評議決定，由于沒有可靠地農戶收入數據，村支兩委僅僅根據貧困標準通過召開村民代表大會討論決定。雖然民主評議較好的解決了貧困戶識別中極易發(fā)生的矛盾問題，但在實際扶貧工作中，“窮人落榜、富人戴帽”以及“扶富不扶貧”等現象依然存在。其次，由于致貧原因的差異性、多元性特征，基準識別本身就是一項成本高、困難多的工作，一些貧困地區(qū)扶貧干部對于貧困戶的認定標準存在理解偏差，對于關鍵概念存在混淆不清等現象，最終導致扶貧資金的使用不精準。最后，由于貧困地區(qū)的金融環(huán)境的落后以及貧困戶的受教育程度、獲取信息方式、生活方式理念等具體情況的特殊性，大部分貧困人口基本處于被動接受金融幫扶的狀態(tài)，其主動參與、尋求金融幫扶基本受制于其所處的市場環(huán)境、生活理念以及其他自身與外在的約束。大部分貧困人口所能尋求到的資金幫扶基本局限于親朋好友、左鄰右里甚至是高利貸等非正規(guī)金融機構提供的資金。最終導致資金幫扶效率低下，金融精準扶貧政策難以貫徹落實。

3.3農村金融體系不健全，金融服務成本高

在我國金融體制深化改革的過程中，大部分實力雄厚的國有銀行、股份制商業(yè)銀行已經逐漸退出農村，農村信用社已經占有農村的主要金融市場，但根據目前形勢來看，單一的金融機構在金融精準扶貧的政策背景下難以擔負重任。農村信用社在金融精準扶貧過程中的工作還有許多需要改進的地方，例如：服務網點相對較少，不足以為農村人口提供便利、快捷的金融服務；農戶貸款手續(xù)復雜以及審核等待期限長、信貸產品和服務種類單一；由于農村地區(qū)農戶貸款具有“急需資金”、“貸款額較小”等特點，這就導致農戶貸款期望時間與銀行審核時間的不一致，同時降低農戶和當地優(yōu)勢企業(yè)貸款的積極性。

造成這些現象主要有以下幾個原因。首先，由于我國貧困地區(qū)大部分處于偏遠地區(qū)，經濟環(huán)境落后，生態(tài)環(huán)境惡劣，各種基礎設施還未完善，甚至有些地區(qū)還不具有相應的設置金融機構的條件。金融機構基于其成本收益之間的關系更趨向于選擇基礎設施完善、經濟環(huán)境發(fā)達的地區(qū)設點營業(yè)，因此造成貧困地區(qū)金融機構稀少的現象。其次，貧困地區(qū)的人口居住通常較為分散，加之交通落后，信息較為閉塞，導致金融機構信貸考察難度大，貸款風險難以控制。而農戶也因為手續(xù)復雜、審核時間長以及自身理念等原因對金融機構產生排斥感。最后，由于貧困地區(qū)的農戶缺乏貸款所需的擔保和抵押，繼而導致農戶貸款額度較低而不能滿足其生產需求。對當地的優(yōu)勢企業(yè)來說，由于貧困地區(qū)本身的落后、產業(yè)發(fā)展不均等因素，企業(yè)的信貸成本難以通過規(guī)模經濟而降低。

3.4相關部門之間合作機制有待完善，配套政策缺乏相應執(zhí)行力

我國金融精準扶貧已經大體上建立了各部門合作交流機制，但在實際扶貧工作中，許多部門也只是局限于完成上級給定的表面上的工作量和指標。一方面，在極具復雜性、多元性的扶貧工作中，某些部門卻急于求成或者故步自封，表現出“出工不出力”的工作態(tài)度，缺乏對扶貧工作的事前交流調查、事后回訪、溝通等應有的工作的執(zhí)行力，缺乏縱向交流。另一方面，金融精準扶貧各相關部門之間缺乏合作交流，各自為政，抱著“各人自掃門前雪”的態(tài)度對付工作，同時也沒有建立完善的橫向信息交流機制。

當前我國在金融精準扶貧工作上，金融扶貧政策大致分為財政扶貧、信貸扶貧以及直接扶貧扶弱類。財政扶貧的政策包括涉農貸款增量獎勵、定向費用補貼以及農業(yè)保險，這三項的幫扶力度較之前都有了很大的提升。信貸類扶貧主要包括定向降準、再貼現等政策，一方面，從2014年起，國家多次定向降準，加大支農扶貧金融支持力度。另一方面，完善再貼現政策，優(yōu)化信貸結構以分散風險。扶貧扶弱政策主要體現在根據貧困戶對資金需求的特點專門推出扶貧小額貸款以及扶貧互助資金等政策上。在上述的政策實施下，我國金融精準扶貧有了很大的成效，但在實際工作中卻出現了不少問題。首先，由于一些政策覆蓋面窄、受惠群體有限，存在幫扶偏差現象，比如金融機構的定向補貼優(yōu)惠本應該是屬于協助金融精準扶貧的金融機構應得的，但這一政策卻沒有將金融扶貧的主力軍如農信社、郵儲銀行等機構設定在補貼優(yōu)惠政策范圍內。其次，部分政策的規(guī)定并沒有細化，也沒有協調各相關金融機構達成一致，導致最終扶貧效率低下。比如在一些金融機構的涉農貸款的定義、范圍各不相同，許多政策的權責混亂、獎罰不明導致政策執(zhí)行擱淺。

最后，存在部分金融扶貧政策的門檻過高，貧困人口沒有想要的資金、資源去參與到金融幫扶項目里面來。

4對策及建議

4.1完善金融精準扶貧市場體系

首先，完善金融精準扶貧市場體系主要是應根據市場需求大力開發(fā)多種精準扶貧金融產品，契合扶貧工作的開展。創(chuàng)新服務內容，有目標性的增加金融供給，為貧困地區(qū)優(yōu)勢產業(yè)適當的增加債券融資額，根據當地具體情況，通過實地調查研發(fā)適合當地貧困戶、優(yōu)勢企業(yè)所需要的金融產品、服務。其次，在創(chuàng)新金融產品之外還應做好金融機構自身風險控制、風險防范等工作，由于貧困人口大多從事農林牧漁等行業(yè)，而這些行業(yè)大部分受自然因素影響較大，不能還款的風險較大。因此要做好風險防控工作，明確監(jiān)管主體，做到相關部門權責分明，創(chuàng)新監(jiān)管手段，建立有效的、完善的風控體制機制。開發(fā)扶貧小額貸款保險、政策性扶貧農業(yè)保險以及涉農貸款保險等保險產品。堅持貫徹精準扶貧金融風險審慎性監(jiān)管原則，并制定金融扶貧的相關法律法規(guī)以及獎罰規(guī)定。

4.2抓重點，提高金融精準扶貧效率

首先，在具體扶貧工作中，可以結合科技金融創(chuàng)新成果推進金融扶貧工作實施，如在精準識別、精準考核、設立幫扶項目等工作階段可以利用大數據、區(qū)塊鏈等技術提高識別精準度、加強考核力度、提升資金使用效率，同時，完善農村貧困地區(qū)金融基礎設施建設，提高農戶獲得金融產品、服務的便利度，平衡貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)所能獲得的金融服務供給量。

其次，構建可持續(xù)的金融精準扶貧體系，建立完善的金融精準扶貧進入、退出機制，降低返貧率，提高貧困戶可持續(xù)脫貧增收率，重點在推動貧困地區(qū)潛力產業(yè)發(fā)展，幫扶貧困戶培育發(fā)展?jié)摿Ξa業(yè)，根據當地具體情況協助貧困地區(qū)精準選擇幫扶項目、幫扶產業(yè)，使得貧困戶掌握技術提升自我發(fā)展能力，得到產業(yè)化的可持續(xù)紅利。

最后，降低貧困地區(qū)金融機構進入門檻，并提供相應的配套獎勵措施，推動農村金融機構的多元發(fā)展，引導民間資本進入金融機構壯大進入精準扶貧力量。鼓勵金融機構向貧困地區(qū)的小微金融機構發(fā)放批發(fā)貸款和委托貸款并給予一定擔保，政府同時給予政策優(yōu)惠，地方政府可以聯合相關金融機構在貧困地區(qū)設立扶貧互助資金，單同時要加強監(jiān)管，做好內部控制和風險防控。

4.3建立政府、金融機構等部門聯席合作機制

精準扶貧政策實施一年多來，全國總體上的扶貧工作取得較大的成效，但同時也暴露出了很多問題，面臨了更多的挑戰(zhàn)。而金融精準扶貧作為精準扶貧的重要組成部分，更是面臨很多現實性的問題和困境，最重要的問題之一就是金融機構與政府以及其他相關部門之間的合作機制松散，金融扶貧權責不明，沒有達成合力效應。最后導致扶貧信貸供給力量不大、成效不高。因此，地方政府、金融機構以及金融機構主管機關應建立聯席合作機制，完善各部門之間信息傳遞渠道，消除各部門信息不對稱現象，形成各部門通力合作的合力效應。

對貧困地區(qū)、貧困人口以及致貧原因等具體數據進行實地調查并錄入系統(tǒng)，再經過政府上級主管扶貧部門統(tǒng)一劃分金融精準扶貧的責任片區(qū)，明確金融機構、政府扶貧機構等部門的權利、責任，建立金融精準扶貧主辦銀行機制，指定各銀行對金融精準扶貧的支持方式、幫扶重點、幫扶目標等。政府部門應設立專門的監(jiān)督機構，對資金流向、資金使用效率進行動態(tài)監(jiān)管，并對各扶貧相關部門進行績效監(jiān)管，督促其按照規(guī)的權責推進金融扶貧工作進行。金融精準扶貧應以市場決定為主，以相關政策為輔，結合市場決定和政府政策調節(jié)作用雙軌機制。

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