中國(guó)古代監(jiān)察制度的演變

陳潔　曹志平

一、中國(guó)古代監(jiān)察制度的形成與發(fā)展

1.萌芽期。最早可考證的監(jiān)察活動(dòng)始于夏商周時(shí)期，如《周禮·春官》記有“御史掌邦國(guó)都鄙及萬(wàn)民之治令，以贊冢宰”，可見西周所設(shè)御史官一職已初具監(jiān)察職能，但在這期間并未成立專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)。至春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，御史官被賦予了新的監(jiān)察使命?？傮w而言，這一階段的監(jiān)察活動(dòng)仍相對(duì)單一、局限，只是一種萌芽階段。

2.形成期。直至始皇帝一統(tǒng)六國(guó)，中央集權(quán)制的建立為監(jiān)察制度的延續(xù)夯實(shí)了政治基礎(chǔ)。中央設(shè)置丞相、太尉、御史大夫，借以“三公九卿制”賦予了御史大夫監(jiān)察百官的權(quán)限。其中，中央由御史府掌握天下文書，監(jiān)察百官；地方由御史大夫授命各“監(jiān)御史”派駐各郡縣，設(shè)置郡御史監(jiān)察郡內(nèi)各項(xiàng)工作，以此保障中央統(tǒng)管各地，穩(wěn)固皇權(quán)的至上。而后，漢承秦制，不僅賦予了御史大夫監(jiān)察與行政兩項(xiàng)職權(quán)，還設(shè)立了中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)“御史臺(tái)”，并先后頒布了《監(jiān)御史九條》與《六條察郡之法》，推動(dòng)了監(jiān)察活動(dòng)趨向制度化、規(guī)范化發(fā)展。

3.發(fā)展期。時(shí)至政權(quán)頻繁交替的魏晉南北朝，封建割據(jù)分裂狀態(tài)持續(xù)的存在，使得各朝代監(jiān)察活動(dòng)各有名目，但御史臺(tái)作為獨(dú)立部門，仍是皇權(quán)統(tǒng)治階級(jí)中的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。只是魏晉時(shí)期的御史臺(tái)不再隸屬少府，改由皇帝直接控制；而南梁、后魏、北齊的御史臺(tái)和后周的憲臺(tái)，仍以御史中丞為主官（北魏稱御史中尉）；至?xí)x朝后期，改由御史中丞下設(shè)的殿中御史、檢校御史、督運(yùn)御史等分掌內(nèi)外監(jiān)察權(quán)，各地方由朝廷不定期委派巡御史，不再設(shè)置固定監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)察地方官。隋唐時(shí)期則繼承了南北朝以御史臺(tái)為主、臺(tái)諫并立的格局，并在此基礎(chǔ)上加以完善，推行了經(jīng)常性監(jiān)察與臨時(shí)性巡查相結(jié)合的動(dòng)態(tài)監(jiān)察機(jī)制，制定了明確、具體的監(jiān)察制度，使得古代監(jiān)察制度向規(guī)范化、法制化方向發(fā)展。

4.頂峰期。明、清是封建君主落實(shí)中央集權(quán)制的全盛時(shí)期。其中，明朝將御史臺(tái)改為都察院，“主糾察內(nèi)外百官之司”，并設(shè)立左右都御史、副都御史，以及下設(shè)地方十三道巡按御史，直接受命于皇帝，有獨(dú)立糾舉彈劾之權(quán)，以此形成三重監(jiān)督網(wǎng)格，自上而下全面開展監(jiān)察工作。清朝整體上沿襲明代監(jiān)察體制，但也有其獨(dú)特發(fā)展——監(jiān)察權(quán)高度集中。即，清廷中央仍以都察院為主監(jiān)察機(jī)構(gòu)，各級(jí)官吏均置于都察院監(jiān)督之下，都察院下設(shè)十五道監(jiān)察御史（后增至二十二道），科道合一，并頒布了我國(guó)古代最完整的監(jiān)察法典——《欽定合規(guī)》。至此，我國(guó)古代監(jiān)察制度發(fā)展攀升至頂峰期。

二、中國(guó)古代監(jiān)察制度的主要特點(diǎn)

首先，古代監(jiān)察制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，是封建王朝為保障“國(guó)家機(jī)器”順利運(yùn)轉(zhuǎn)而設(shè)立的一種政治制度，其先后跨越了先秦、秦漢、魏晉南北朝、隋唐、明清等幾個(gè)階段，在古代社會(huì)每一朝代中均展現(xiàn)出了“彰惡癉惡，激濁揚(yáng)清”的職能作用。其次，任一朝代的監(jiān)察制度均與皇權(quán)緊密相連，皇帝擁有至高監(jiān)察權(quán)。其中，監(jiān)察機(jī)構(gòu)是皇帝監(jiān)察百官和地方、抑制相權(quán)的工具，監(jiān)察權(quán)是依附于皇帝皇權(quán)的延伸，隨著皇權(quán)的加強(qiáng)而加強(qiáng)。再者，各朝代的監(jiān)察組織均相對(duì)獨(dú)立，采取了自上而下垂直式監(jiān)察，從中央到地方都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)與官員，地方直接由中央統(tǒng)領(lǐng)，而作為“天子耳目”的地方監(jiān)官也有一定獨(dú)立性，自成系統(tǒng)。

三、中國(guó)古代監(jiān)察制度的局限性

1.過(guò)于依賴皇權(quán)。不論哪一個(gè)朝代，監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)利必然是來(lái)自皇帝的授命，御史行使職權(quán)必須借助皇權(quán)的支撐，監(jiān)察、糾察的權(quán)威必須依賴皇權(quán)的認(rèn)可。換言之，監(jiān)察機(jī)構(gòu)既服務(wù)于皇權(quán)，又受制于皇權(quán)，因而極易受到“人治”思想影響，缺乏持久穩(wěn)定性。

2.制度架構(gòu)脆弱。主要體現(xiàn)在兩方面：一是大多數(shù)朝代的監(jiān)察制度“頭重腳輕”，中央官員的監(jiān)察力度均大于地方官員，且派駐各地的監(jiān)察御史通常止步于省級(jí)，而下放至府級(jí)的極少，縣級(jí)或以下的更是鳳毛麟角，所以對(duì)這些地區(qū)的監(jiān)察只能靠當(dāng)?shù)刈月?，效果可想而知。二是地方監(jiān)察御史的官職普遍偏低，雖然地方巡查御史直接向皇帝復(fù)命，對(duì)外代表朝廷與皇帝行使職權(quán)，屬于中央機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)官員，但官階多數(shù)在七品以下。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，主要是為激勵(lì)監(jiān)察御史敢于犧牲官階來(lái)彈劾權(quán)貴，從而提高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，同時(shí)也為抑制監(jiān)察御史以權(quán)謀私，濫用權(quán)力。

3.缺乏群眾基礎(chǔ)。從監(jiān)察制度發(fā)展歷史可以看出，監(jiān)察機(jī)構(gòu)從內(nèi)到外都是為維護(hù)皇權(quán)而存在，封建統(tǒng)治者為鞏固中央集權(quán)、強(qiáng)化皇權(quán)威嚴(yán)必須加大對(duì)地方官吏的監(jiān)察，因而不論是監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立，還是監(jiān)察活動(dòng)的開展，主體都是官吏對(duì)官吏，并沒有黎民百姓展開對(duì)中央機(jī)構(gòu)或是文武百官進(jìn)行監(jiān)察的相關(guān)記載，缺乏群眾基礎(chǔ)的支撐，也就難以擺脫官僚主義惡習(xí)和內(nèi)部腐化的侵襲。endprint