金融精準(zhǔn)扶貧的困境與對策研究

陳賽平??

摘要：金融精準(zhǔn)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重要方式之一，闡述了金融精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)內(nèi)涵及現(xiàn)實意義，分析了新時期金融精準(zhǔn)扶貧存在的問題和面臨的困境，進(jìn)而提出了推動金融精準(zhǔn)扶貧高效率、高精準(zhǔn)度實施的政策建議。

關(guān)鍵詞：金融精準(zhǔn)扶貧；內(nèi)涵；政策建議

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.067

1引言

消除貧困，改善民生，實現(xiàn)共同富裕，是我國特色社會主義的本質(zhì)規(guī)定和奮斗目標(biāo)，也是人類社會一直追求的崇高理想。黨的十八大報告提出確保到2020年實現(xiàn)全面小康社會的宏偉目標(biāo)，并指出建成全面小康社會的關(guān)鍵在農(nóng)村，尤其是要帶動貧困地區(qū)和廣大山區(qū)的老百姓脫貧致富。

改革開放以來，特別是從20世紀(jì)80年代中期開始，我國開始推進(jìn)有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作，農(nóng)村地區(qū)貧困人口不斷下降，貧困率不斷降低，農(nóng)村絕對貧困問題基本得到妥善解決。但我國貧困形勢依然嚴(yán)峻，扶貧工作進(jìn)入“精準(zhǔn)扶貧”的新常態(tài)。粗放式的扶貧手段已經(jīng)難以解決當(dāng)前復(fù)雜的貧困問題，必須在原有的扶貧工作機(jī)制和政策措施上進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新。

在當(dāng)前的滴灌式的精準(zhǔn)扶貧的模式下，由于貧困深度、脫貧難度的加重，因此調(diào)動多元化的力量來推進(jìn)扶貧工作越來越重要。資金是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血液，精準(zhǔn)扶貧工作離不開資金的投入，而金融的發(fā)展能通過收入分配、資源配置等方式促進(jìn)扶貧工作高效率、低成本的進(jìn)行。金融精準(zhǔn)扶貧作為貧困戶的增收脫貧和貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的催化劑，是精準(zhǔn)扶貧的重要組成部分。本文在總結(jié)前人對金融精準(zhǔn)扶貧研究經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索我國在金融精準(zhǔn)扶貧所面臨的困難并提出相應(yīng)的政策建議。

2金融精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵及現(xiàn)實意義

金融精準(zhǔn)扶貧源于金融發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，已有相關(guān)研究表明一個地區(qū)的金融發(fā)展可以通過改善宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方式推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，并間接的改善民生，幫助當(dāng)?shù)鼐用裨鍪彰撠殹＝鹑诰珳?zhǔn)扶貧可分為兩種不同的模式，即直接金融扶貧和間接金融扶貧。直接金融扶貧是指通過直接向貧困戶或貧困地區(qū)政府提供金融服務(wù)；間接金融扶貧則是通過為貧困地區(qū)缺乏資金的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供金融服務(wù)，為當(dāng)?shù)貭I造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，進(jìn)而創(chuàng)造更多的投資、就業(yè)機(jī)會，使得貧困人口能夠獲得經(jīng)濟(jì)增長的紅利，實現(xiàn)增收脫貧。間接金融扶貧的效率一般要高于直接金融扶貧。

金融精準(zhǔn)扶貧的主體是金融機(jī)構(gòu)，客體是精準(zhǔn)扶貧對象或者貧困地區(qū)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，載體是金融機(jī)構(gòu)根據(jù)貧困戶、貧困地區(qū)以及致貧原因等具體因素而制定的金融服務(wù)、金融產(chǎn)品。與財政資金扶貧不同，金融精準(zhǔn)扶貧的資金大多是針對具體的精準(zhǔn)幫扶項目，為幫扶項目提供生產(chǎn)、發(fā)展所需的資金，幫助貧困地區(qū)形成“造血功能”而不是一味的“輸血式扶貧”，進(jìn)而生成一個良性循環(huán)的金融精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。

3金融精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)階段的困境和問題

3.1金融精準(zhǔn)扶貧服務(wù)、產(chǎn)品體系有待完善

我國金融機(jī)構(gòu)金融精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)品較為單一，提供的金融服務(wù)缺乏多樣性。由于貧困地區(qū)具有經(jīng)濟(jì)環(huán)境不活躍、商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)等特殊性，以及貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)一般是以農(nóng)業(yè)為主，尤其是個體戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。因此我國大部分金融機(jī)構(gòu)提供的金融精準(zhǔn)扶貧服務(wù)為小額貸款服務(wù)，折舊導(dǎo)致金融產(chǎn)品集中化，進(jìn)而導(dǎo)致金融風(fēng)險的集中。因此，金融機(jī)構(gòu)必須提前與貧困地區(qū)做好充足的交流和扶貧業(yè)務(wù)對接，利用已有的渠道在貧困地區(qū)開展產(chǎn)業(yè)貸款、訂單貸款、農(nóng)產(chǎn)品期貨以及聯(lián)合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢企業(yè)發(fā)行集合債券等業(yè)務(wù)，同時，通過當(dāng)?shù)卣蚺c中央政府聯(lián)合提供擔(dān)保、增信，以此來提高金融服務(wù)、產(chǎn)品的多元性。雖然除了小額貸款之外，還有小部分貧困地區(qū)利用代發(fā)扶貧債券等形式提供金融扶貧服務(wù)，但在總體上來看，金融精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)品、服務(wù)種類過于集中，缺乏多元性，金融促進(jìn)扶貧工作的促進(jìn)作用亟待開發(fā)。

3.2金融精準(zhǔn)扶貧對象識別存在誤差，扶貧資金使用的效率低下

首先，精準(zhǔn)識別過程中首要的問題是如何精確統(tǒng)計農(nóng)戶收入并以此來作為主要的識別標(biāo)準(zhǔn)，由于基層政府不具備統(tǒng)計所有農(nóng)戶收入的能力和條件，這一工作通常由專業(yè)的統(tǒng)計部門通過抽樣方式進(jìn)行。抽樣的農(nóng)戶收入信息并不能代表全部農(nóng)戶的收入情況，因此，對貧困戶的建檔立卡通常是在一定限額的前提下由基層民主評議決定，由于沒有可靠地農(nóng)戶收入數(shù)據(jù)，村支兩委僅僅根據(jù)貧困標(biāo)準(zhǔn)通過召開村民代表大會討論決定。雖然民主評議較好的解決了貧困戶識別中極易發(fā)生的矛盾問題，但在實際扶貧工作中，“窮人落榜、富人戴帽”以及“扶富不扶貧”等現(xiàn)象依然存在。其次，由于致貧原因的差異性、多元性特征，基準(zhǔn)識別本身就是一項成本高、困難多的工作，一些貧困地區(qū)扶貧干部對于貧困戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在理解偏差，對于關(guān)鍵概念存在混淆不清等現(xiàn)象，最終導(dǎo)致扶貧資金的使用不精準(zhǔn)。最后，由于貧困地區(qū)的金融環(huán)境的落后以及貧困戶的受教育程度、獲取信息方式、生活方式理念等具體情況的特殊性，大部分貧困人口基本處于被動接受金融幫扶的狀態(tài)，其主動參與、尋求金融幫扶基本受制于其所處的市場環(huán)境、生活理念以及其他自身與外在的約束。大部分貧困人口所能尋求到的資金幫扶基本局限于親朋好友、左鄰右里甚至是高利貸等非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供的資金。最終導(dǎo)致資金幫扶效率低下，金融精準(zhǔn)扶貧政策難以貫徹落實。

3.3農(nóng)村金融體系不健全，金融服務(wù)成本高

在我國金融體制深化改革的過程中，大部分實力雄厚的國有銀行、股份制商業(yè)銀行已經(jīng)逐漸退出農(nóng)村，農(nóng)村信用社已經(jīng)占有農(nóng)村的主要金融市場，但根據(jù)目前形勢來看，單一的金融機(jī)構(gòu)在金融精準(zhǔn)扶貧的政策背景下難以擔(dān)負(fù)重任。農(nóng)村信用社在金融精準(zhǔn)扶貧過程中的工作還有許多需要改進(jìn)的地方，例如：服務(wù)網(wǎng)點相對較少，不足以為農(nóng)村人口提供便利、快捷的金融服務(wù)；農(nóng)戶貸款手續(xù)復(fù)雜以及審核等待期限長、信貸產(chǎn)品和服務(wù)種類單一；由于農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶貸款具有“急需資金”、“貸款額較小”等特點，這就導(dǎo)致農(nóng)戶貸款期望時間與銀行審核時間的不一致，同時降低農(nóng)戶和當(dāng)?shù)貎?yōu)勢企業(yè)貸款的積極性。endprint

造成這些現(xiàn)象主要有以下幾個原因。首先，由于我國貧困地區(qū)大部分處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境落后，生態(tài)環(huán)境惡劣，各種基礎(chǔ)設(shè)施還未完善，甚至有些地區(qū)還不具有相應(yīng)的設(shè)置金融機(jī)構(gòu)的條件。金融機(jī)構(gòu)基于其成本收益之間的關(guān)系更趨向于選擇基礎(chǔ)設(shè)施完善、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)達(dá)的地區(qū)設(shè)點營業(yè)，因此造成貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)稀少的現(xiàn)象。其次，貧困地區(qū)的人口居住通常較為分散，加之交通落后，信息較為閉塞，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)信貸考察難度大，貸款風(fēng)險難以控制。而農(nóng)戶也因為手續(xù)復(fù)雜、審核時間長以及自身理念等原因?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)產(chǎn)生排斥感。最后，由于貧困地區(qū)的農(nóng)戶缺乏貸款所需的擔(dān)保和抵押，繼而導(dǎo)致農(nóng)戶貸款額度較低而不能滿足其生產(chǎn)需求。對當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢企業(yè)來說，由于貧困地區(qū)本身的落后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均等因素，企業(yè)的信貸成本難以通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)而降低。

3.4相關(guān)部門之間合作機(jī)制有待完善，配套政策缺乏相應(yīng)執(zhí)行力

我國金融精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)大體上建立了各部門合作交流機(jī)制，但在實際扶貧工作中，許多部門也只是局限于完成上級給定的表面上的工作量和指標(biāo)。一方面，在極具復(fù)雜性、多元性的扶貧工作中，某些部門卻急于求成或者故步自封，表現(xiàn)出“出工不出力”的工作態(tài)度，缺乏對扶貧工作的事前交流調(diào)查、事后回訪、溝通等應(yīng)有的工作的執(zhí)行力，缺乏縱向交流。另一方面，金融精準(zhǔn)扶貧各相關(guān)部門之間缺乏合作交流，各自為政，抱著“各人自掃門前雪”的態(tài)度對付工作，同時也沒有建立完善的橫向信息交流機(jī)制。

當(dāng)前我國在金融精準(zhǔn)扶貧工作上，金融扶貧政策大致分為財政扶貧、信貸扶貧以及直接扶貧扶弱類。財政扶貧的政策包括涉農(nóng)貸款增量獎勵、定向費用補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)保險，這三項的幫扶力度較之前都有了很大的提升。信貸類扶貧主要包括定向降準(zhǔn)、再貼現(xiàn)等政策，一方面，從2014年起，國家多次定向降準(zhǔn)，加大支農(nóng)扶貧金融支持力度。另一方面，完善再貼現(xiàn)政策，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)以分散風(fēng)險。扶貧扶弱政策主要體現(xiàn)在根據(jù)貧困戶對資金需求的特點專門推出扶貧小額貸款以及扶貧互助資金等政策上。在上述的政策實施下，我國金融精準(zhǔn)扶貧有了很大的成效，但在實際工作中卻出現(xiàn)了不少問題。首先，由于一些政策覆蓋面窄、受惠群體有限，存在幫扶偏差現(xiàn)象，比如金融機(jī)構(gòu)的定向補(bǔ)貼優(yōu)惠本應(yīng)該是屬于協(xié)助金融精準(zhǔn)扶貧的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)得的，但這一政策卻沒有將金融扶貧的主力軍如農(nóng)信社、郵儲銀行等機(jī)構(gòu)設(shè)定在補(bǔ)貼優(yōu)惠政策范圍內(nèi)。其次，部分政策的規(guī)定并沒有細(xì)化，也沒有協(xié)調(diào)各相關(guān)金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一致，導(dǎo)致最終扶貧效率低下。比如在一些金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款的定義、范圍各不相同，許多政策的權(quán)責(zé)混亂、獎罰不明導(dǎo)致政策執(zhí)行擱淺。

最后，存在部分金融扶貧政策的門檻過高，貧困人口沒有想要的資金、資源去參與到金融幫扶項目里面來。

4對策及建議

4.1完善金融精準(zhǔn)扶貧市場體系

首先，完善金融精準(zhǔn)扶貧市場體系主要是應(yīng)根據(jù)市場需求大力開發(fā)多種精準(zhǔn)扶貧金融產(chǎn)品，契合扶貧工作的開展。創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，有目標(biāo)性的增加金融供給，為貧困地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)適當(dāng)?shù)脑黾觽谫Y額，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，通過實地調(diào)查研發(fā)適合當(dāng)?shù)刎毨簟?yōu)勢企業(yè)所需要的金融產(chǎn)品、服務(wù)。其次，在創(chuàng)新金融產(chǎn)品之外還應(yīng)做好金融機(jī)構(gòu)自身風(fēng)險控制、風(fēng)險防范等工作，由于貧困人口大多從事農(nóng)林牧漁等行業(yè)，而這些行業(yè)大部分受自然因素影響較大，不能還款的風(fēng)險較大。因此要做好風(fēng)險防控工作，明確監(jiān)管主體，做到相關(guān)部門權(quán)責(zé)分明，創(chuàng)新監(jiān)管手段，建立有效的、完善的風(fēng)控體制機(jī)制。開發(fā)扶貧小額貸款保險、政策性扶貧農(nóng)業(yè)保險以及涉農(nóng)貸款保險等保險產(chǎn)品。堅持貫徹精準(zhǔn)扶貧金融風(fēng)險審慎性監(jiān)管原則，并制定金融扶貧的相關(guān)法律法規(guī)以及獎罰規(guī)定。

4.2抓重點，提高金融精準(zhǔn)扶貧效率

首先，在具體扶貧工作中，可以結(jié)合科技金融創(chuàng)新成果推進(jìn)金融扶貧工作實施，如在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)考核、設(shè)立幫扶項目等工作階段可以利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)提高識別精準(zhǔn)度、加強(qiáng)考核力度、提升資金使用效率，同時，完善農(nóng)村貧困地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)戶獲得金融產(chǎn)品、服務(wù)的便利度，平衡貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)所能獲得的金融服務(wù)供給量。

其次，構(gòu)建可持續(xù)的金融精準(zhǔn)扶貧體系，建立完善的金融精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入、退出機(jī)制，降低返貧率，提高貧困戶可持續(xù)脫貧增收率，重點在推動貧困地區(qū)潛力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫扶貧困戶培育發(fā)展?jié)摿Ξa(chǎn)業(yè)，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況協(xié)助貧困地區(qū)精準(zhǔn)選擇幫扶項目、幫扶產(chǎn)業(yè)，使得貧困戶掌握技術(shù)提升自我發(fā)展能力，得到產(chǎn)業(yè)化的可持續(xù)紅利。

最后，降低貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入門檻，并提供相應(yīng)的配套獎勵措施，推動農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的多元發(fā)展，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)壯大進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧力量。鼓勵金融機(jī)構(gòu)向貧困地區(qū)的小微金融機(jī)構(gòu)發(fā)放批發(fā)貸款和委托貸款并給予一定擔(dān)保，政府同時給予政策優(yōu)惠，地方政府可以聯(lián)合相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)設(shè)立扶貧互助資金，單同時要加強(qiáng)監(jiān)管，做好內(nèi)部控制和風(fēng)險防控。

4.3建立政府、金融機(jī)構(gòu)等部門聯(lián)席合作機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧政策實施一年多來，全國總體上的扶貧工作取得較大的成效，但同時也暴露出了很多問題，面臨了更多的挑戰(zhàn)。而金融精準(zhǔn)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的重要組成部分，更是面臨很多現(xiàn)實性的問題和困境，最重要的問題之一就是金融機(jī)構(gòu)與政府以及其他相關(guān)部門之間的合作機(jī)制松散，金融扶貧權(quán)責(zé)不明，沒有達(dá)成合力效應(yīng)。最后導(dǎo)致扶貧信貸供給力量不大、成效不高。因此，地方政府、金融機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)主管機(jī)關(guān)應(yīng)建立聯(lián)席合作機(jī)制，完善各部門之間信息傳遞渠道，消除各部門信息不對稱現(xiàn)象，形成各部門通力合作的合力效應(yīng)。

對貧困地區(qū)、貧困人口以及致貧原因等具體數(shù)據(jù)進(jìn)行實地調(diào)查并錄入系統(tǒng)，再經(jīng)過政府上級主管扶貧部門統(tǒng)一劃分金融精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任片區(qū)，明確金融機(jī)構(gòu)、政府扶貧機(jī)構(gòu)等部門的權(quán)利、責(zé)任，建立金融精準(zhǔn)扶貧主辦銀行機(jī)制，指定各銀行對金融精準(zhǔn)扶貧的支持方式、幫扶重點、幫扶目標(biāo)等。政府部門應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對資金流向、資金使用效率進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，并對各扶貧相關(guān)部門進(jìn)行績效監(jiān)管，督促其按照規(guī)的權(quán)責(zé)推進(jìn)金融扶貧工作進(jìn)行。金融精準(zhǔn)扶貧應(yīng)以市場決定為主，以相關(guān)政策為輔，結(jié)合市場決定和政府政策調(diào)節(jié)作用雙軌機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1]陳建偉，陳銀娥. 普惠金融助推精準(zhǔn)脫貧的理論與政策思考[J]. 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2017，（05）：8590.

[2]朱文勝. 精準(zhǔn)扶貧與金融創(chuàng)新：從個案研究到一般分析[J]. 西南金融，2017，（03）：6672.

[3]賈晉，肖建. 精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展研究[J]. 理論探討，2017，（01）：7075.

[4]楊云龍，王浩，何文虎. “四元結(jié)構(gòu)”下我國金融精準(zhǔn)扶貧的模式研究[J]. 西部金融，2016，（09）：4753.

[5]唐誠希. 金融精準(zhǔn)扶貧工作的難點和對策——以廣西為例[J]. 區(qū)域金融研究，2016，（08）：5355.

[6]張宇飛. 精準(zhǔn)扶貧、金融扶貧與金融精準(zhǔn)扶貧[J]. 現(xiàn)代商業(yè)，2016，（23）：188189.

[7]徐云松. 金融精準(zhǔn)扶貧問題的調(diào)查與思考[J]. 金融理論與教學(xué)，2016，（03）：19+29.

[8]宮留記. 政府主導(dǎo)下市場化扶貧機(jī)制的構(gòu)建與創(chuàng)新模式研究——基于精準(zhǔn)扶貧視角[J]. 中國軟科學(xué)，2016，（05）：154162.

[9]蘇暢，蘇細(xì)福. 金融精準(zhǔn)扶貧難點及對策研究[J]. 西南金融，2016，（04）：2327.endprint