加快城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的思考

王彥群

[摘要]堅持“城鄉(xiāng)一體、便民惠民、安全便捷、暢通有序”的原則，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割局面，逐步建立與人口規(guī)模和經濟社會發(fā)展相適應的結構合理、設施配套、銜接順暢、高效快捷的公交體系。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)一體；公交；服務均等；資源共享；成本規(guī)制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723108

筆者就“城鄉(xiāng)公交一體化”課題開展了專題調研。深入到江山市公交客運企業(yè)開展實地調研走訪，收集大量的數(shù)據材料，形成自己的思路，以供地方政府決策參考。

1江山市公交基本現(xiàn)狀及存在問題

11江山市公交基本現(xiàn)狀

江山市公共交通實行的是城鄉(xiāng)分割二元機制，現(xiàn)有城市公交線路8條，公交車99輛，城鄉(xiāng)公交線路8條，投入運營公交車99輛。農村客運班線47條，共投入運營班車70輛，客運通達率99%。由4家公交民營企業(yè)經營。

12江山市公交運行存在的問題

121城鄉(xiāng)分割二元機制

城市公交實行政府定價、財政補助，主要是按政府指令開通，班次密度高、運行時間長、票價低、站點多、對老年人等優(yōu)待群體執(zhí)行免費或優(yōu)待乘車享受政府財政補貼。

城鄉(xiāng)公交由企業(yè)自主經營，按照農村客運票價，且高于城市公交票價，不執(zhí)行老年人等優(yōu)待群體優(yōu)惠政策，不享受政府財政補貼。

城市公交和城鄉(xiāng)公交服務政策不均等，特別是農村公交，一方面因乘車人少實載率低而虧損經營；另一方面老年人、殘疾人等特殊群體乘不起車而乘車困難。

城市公交、城鄉(xiāng)公交扶持政策不一致，極易產生矛盾糾紛和不公平競爭，企業(yè)對政府和行業(yè)主管部門下達的新開通冷僻線路、新增車輛、提升服務等要求討價還價、不愿執(zhí)行，甚至以停開或減少冷線班次為由要挾政府和行業(yè)主管部門。

122政府投入長期不足

公共交通歷史欠賬多，扶持政策少，地方政府至今尚未出臺公共交通優(yōu)先發(fā)展的規(guī)范性文件，難以從規(guī)劃實施、運營服務、設施建設等方面保障扶持政策的制度化。

財政補助和車輛購置補助方面遠遠落后于省內其他縣市，很多公交優(yōu)先發(fā)展政策僅限于“一事一議”，尚未建立科學合理的政府購買公交服務相關政策，導致公共服務與企業(yè)逐利之間矛盾較大，造成政府調控失靈和行業(yè)管理難度增大等問題。

123企業(yè)發(fā)展困難重重

運營成本逐年攀升，與2009年相比，駕駛員工資年平均漲幅達90%以上，燃油價格漲幅達20%，汽配材料、輪胎等價格漲幅達50%以上。

受私家車、電瓶車、滴滴打車、公共自行車等多重市場沖擊影響，以及公交線路、開行密度和服務質量等問題，公交客流分流現(xiàn)象突出，營收大幅下降，特別是農村客運車輛實載率現(xiàn)僅為40%左右，并以每年約10%的幅度下降。

2城鄉(xiāng)公交一體化建設體制模式對比及路徑選擇

21國有化體制模式

該體制模式是組建國有公司，將公交客運線路收回后統(tǒng)一運營，實行國進民退、公車公營。其主要利弊是：

211有利方面

一是充分體現(xiàn)政府在公共交通上的主導地位，更有效落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，從根本上解決企業(yè)發(fā)展和公共服務之間的矛盾，體現(xiàn)公共交通的公益性。二是政府對公交企業(yè)調控力強，增強企業(yè)執(zhí)行力，更好地落實政府指令性任務，確保政令暢通。同時有利于加強行業(yè)監(jiān)管，特別是確保企業(yè)安全生產主體責任落實到位。三是財政補貼補助資金渠道暢通，直接撥付國有企業(yè)名正言順，并借助國有公交企業(yè)搭建政府投融資平臺。

212不利方面

一是財政增加負擔，特別是民營公交企業(yè)國有化需要前期至少投入公交車輛殘值和企業(yè)資產、債務等回購資金上億元，還要承擔今后每年大額度的公交運行虧損補助。二是企業(yè)應付上級指令負擔增加，經營自主性下降，“等、靠、要”思想嚴重，內部效率低下。三是國有化后企業(yè)整合、股權處置和原有人員的分流轉崗安置等問題操作難度大，易引發(fā)社會不穩(wěn)定，政府壓力大。

22民營化體制模式

該體制模式實行市場化運作，以民營公交客運企業(yè)作為經營主體，由政府向民營企業(yè)購買公交服務。其主要利弊如下。

221有利方面

一是企業(yè)自主經營，有利于激發(fā)內部活力，推動現(xiàn)代企業(yè)管理，在節(jié)約成本和創(chuàng)造經濟效益上主動性強。二是財政負擔少，有效規(guī)避國有化體制模式下承擔巨額回購資金和虧損補助等矛盾和問題，政府可以將有限的財政資金投放其他公共服務產品。三是在落實公益性政策上，為政府留有一定的退路。

222不利方面

一是企業(yè)逐利和公共服務矛盾較大，對政府和行業(yè)主管部門下達的指令討價還價、不愿執(zhí)行，安全、服務投入較少，在落實社會公益責任和社會公共職能、企業(yè)安全生產主體責任等方面難以到位，造成政府調控失靈和行業(yè)管理難度增大等問題。二是對財政補貼補助資金撥付民營企業(yè)會有不同看法，思想認識難以統(tǒng)一。

23路徑選擇

公交無論是國有，還是市場化，都只是實現(xiàn)公交公益性和服務性的一種渠道和方式。政府在公共交通發(fā)展中應體現(xiàn)主導地位，但這并不等于公交國營，公交改革的目標是實現(xiàn)公交公益性和服務性的提升，最終讓老百姓受益。根據城鄉(xiāng)公交一體化建設多種體制模式的對比分析，結合江山市情和財力，建議江山采用民營化體制模式，通過以成本規(guī)制+績效考核獎勵為核心的政府購買公交服務政策，加快實施城鄉(xiāng)公交一體化建設，全面提升公交客運服務水平。

3加快城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展對策建議

31以成本規(guī)制為切入點，創(chuàng)新財政補助機制

堅持市場化原則，按照政府主導而不包辦，以民營企業(yè)運營為主體，行業(yè)監(jiān)管為手段，加強和創(chuàng)新社會管理，加大政府購買服務力度。一是成本規(guī)制價格。委托中介機構按照公交運營班線里程和班次總量，合理界定運營成本項目和范圍，測算公交運行綜合成本，對公交企業(yè)的服務成本實行定價覆蓋。推行成本規(guī)制政策時，也可采取財政分級負擔辦法，由公交沿線受益部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔部分運行成本，減輕市本級財政資金壓力。二是績效考核獎勵。引入第三方測評，建立完善服務質量、運營管理和資金監(jiān)管等考核評價體系，在維持公交企業(yè)財政收支平衡的基礎上，再通過績效獎勵對投資公交客運的經營回報予以調節(jié)，進而規(guī)范客運企業(yè)行為，促使企業(yè)轉移工作重心，提高服務和管理水平。三是車輛購置補貼。對企業(yè)新增或更新的普通公交車輛，參照省內各縣市普遍做法，由市財政按實付購車金額進行補助，并對清潔能源、新能源等公交車輛適當提高補助標準。

32以分級網絡為關鍵點，完善城鄉(xiāng)公交線路

堅持“城鄉(xiāng)一體、便民惠民、安全便捷、暢通有序”的原則，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割局面。一是分級網絡運營。結合江山市域特征、市鎮(zhèn)分布、路網實際和線路分布等因素，按照群眾出行規(guī)律和特點規(guī)劃布局公交線路走向及站點，建立城鄉(xiāng)公交三級網絡，既實現(xiàn)“村村通”方便群眾出行，又避免運力重復和浪費。具體為：城市公交為一級網絡，市鎮(zhèn)公交（包括市區(qū)至各中心鎮(zhèn)集鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)公交）為二級網絡，鎮(zhèn)村公交（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內、鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間、鎮(zhèn)村之間和村村之間）為三級網絡。

33以民生公益為落腳點，完善客運定價機制

在實行成本規(guī)制政策前提下，充分考慮乘客的承受能力、企業(yè)的經營效益和政府的調控能力，以有利于公共交通事業(yè)可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點，堅持“公益為先、兼顧效益”的原則，完善公交客運定價機制。一是推行客運低票價。借鑒省內大多數(shù)縣市實行公交低票價機制的通行做法，考慮到財政的承受能力，城市公交和城鄉(xiāng)公交三級網絡（鎮(zhèn)村公交）實行2元一票制；城鄉(xiāng)公交二級網絡（市鎮(zhèn)公交）采用階梯式票價，即10公里2元為基數(shù)，每增加5公里增加1元，最高8元封頂（也可根據實行情況和財政承受能力進行評估后，再分年度遞減）。二是優(yōu)惠政策全覆蓋。將票價優(yōu)惠政策擴大到全市，徹底解決城市、城鄉(xiāng)公交運價二元體制和老年人、殘疾人等特殊群體乘車優(yōu)待政策差異等問題。同時，加快推進“智慧公交”建設，引入互聯(lián)網、大數(shù)據等現(xiàn)代信息技術，建立城鄉(xiāng)公交信息化管理系統(tǒng)，推廣IC卡無人售票和票價折扣優(yōu)惠等政策，減少人工支出，降低營運成本，并能全面掌握實載率、營運收入，提高營運成本監(jiān)審的準確度。

參考文獻：

[1]劉德武城鄉(xiāng)公交一體化中常見問題與相關措施研究[J].中國市場，2014（6）

[2]李奇泳青島城鄉(xiāng)公交一體化社會效果分析[J].中國市場，2015（35）endprint