黑龍江省貧困縣精準扶貧問題研究

[摘要]從2013年精準扶貧第一次被提出開始，全國各地紛紛響應國家政策并開展了精準扶貧工作。樺南縣作為黑龍江省的主要貧困縣之一，在精準扶貧政策的全力推動下，扶貧工作也取得了豐碩成果。文章以樺南縣為考察對象，在對樺南縣精準扶貧情況和現狀進行總結的基礎上，探尋扶貧工作中存在的問題和原因，并提出樺南縣精準扶貧工作的對策建議。

[關鍵詞]貧困；精準扶貧；公共政策；樺南縣

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723035

十八大以來，國家把扶貧納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，大力實施精準扶貧，提出扶貧要做到“六個精準”，以“五個一批”為實現脫貧的主要途徑，進而形成了精準扶貧戰(zhàn)略這一科學的理論體系。樺南縣受地理因素、資金和勞動力短缺等因素的制約，貧困程度較深，是國家級貧困縣，同時也是黑龍江省重點扶貧工作的重點縣，目前全縣仍然有6萬余名貧困群眾，是佳木斯市脫貧攻堅的主要聚焦點。地方政府積極貫徹國家政策，采取了一系列精準扶貧措施，精準扶貧的成效和完成脫貧任務中存在什么樣的問題、問題的原因值得探討，具有一定的可研究性。

1精準扶貧理論基礎

11“精準扶貧”的概念與內涵

2013年11月3日，習近平總書記在湘西調研扶貧工作時，首次提出“精準扶貧”的重要思想。精準扶貧是過去粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準扶貧可以有效解決之前粗放扶貧時期存在的種種問題，使扶貧更加高效，成績更加顯著。精準扶貧政策是國家綜合扶貧政策的最新思路、最新標準和最新表述。

12精準扶貧的理論依據

精準扶貧思想是在中國特色社會主義理論體系背景下形成的。精準扶貧思想是以共同富裕為基礎而形成的科學思想體系，也是中國特色社會主義的本質要求，如果不以共同富裕的原則為導向，那么就偏離了中國特色社會主義道路。精準扶貧的思想就是要找出每一個貧困人口貧困的原因，進而有針對性地摸索出他們的脫貧致富之路，這正是“共同富?！崩碚撛瓌t的發(fā)展和延伸。

2樺南縣精準扶貧的現狀及成效

21樺南縣概況

樺南縣位于黑龍江省東北部，全縣呈現東高西低的地形特點，東部為山區(qū)或半山區(qū)，西部則以平原為主，有210萬畝森林，覆蓋率32%；草原43萬畝、耕地186萬畝，由佳木斯市管轄，縣轄5鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，共有192個行政村和378個自然屯。全縣目前有貧困人口6萬余人，主要集中在農村地區(qū)，是國家級貧困縣。

22貧困的主要原因

第一，農村基礎設施建設薄弱。樺南縣全縣的7個萬畝罐區(qū)中有三個上游并沒有興建控制性工程，水田灌溉率低，這就造成水田渴水現象時有發(fā)生。交通水電等公共基礎設施的建設也比較薄弱，直接影響到該縣的經濟發(fā)展水平。第二，各種自然災害頻發(fā)。每年因為暴雨、山洪、冰雹、大風等自然災害，都會造成幾十萬畝農田受災，因災害而導致大量人口返貧或者致貧人口。第三，產業(yè)結構單一。以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，產業(yè)化程度不高，產業(yè)發(fā)展資金有限，增收不易。第四，非經濟性貧困增多。因經濟發(fā)展環(huán)境差造成發(fā)展機會少的貧困原因逐漸減少，更多是致富手段單一和家庭儲備不足而無法抵御家患病、求學等致貧因素，也有部分喪失勞動能力。第五，勞動力不足。因家庭成員中有殘疾、體弱、老年或者喪偶等，造成缺少勞動力，嚴重制約了家庭經濟的發(fā)展。第六，部門執(zhí)行效率低。部分職能部門過分注重自身利益，相互推諉責任，影響了扶貧項目審批的速度以及扶貧資金的及時到位，導致扶貧資源投放的效率不高。

23樺南縣精準扶貧的舉措與成效

為了能夠找精準地找到貧困的原因，樺南縣成立了四個脫貧幫扶組，主要負責推進貧困人口分批脫貧的工作。提出“干部忙活一陣子，群眾幸福一輩子”，為此樺南縣從139個機關事業(yè)單位進行選拔，最后選出2977名具有較高工作能力和思想認識的黨員干部，分別與192個行政村的3000多名貧困戶結成幫扶對子，并制訂相應的幫扶計劃。通過走訪的方式，進行實地調研，圍繞市場需求，引導貧困戶農民大力發(fā)展紫蘇、白瓜、食用菌等具有較好經濟收益的作物，并為貧困戶解決生產生活等方面的實際難題。

積極推動農業(yè)產業(yè)結構優(yōu)化升級，構建了鶴大公路沿線經濟帶和山區(qū)、城郊區(qū)、平原區(qū)三個經濟區(qū)。通過對優(yōu)勢作物的加工利用，發(fā)展出一批具有一定帶動作用的產業(yè)，從而實現資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢的轉化。發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)，梅花鹿、馬鹿、珍禽、林蛙、肉鴿、獺兔養(yǎng)殖已初具規(guī)模。隨著種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的較好發(fā)展，政府大力推進農村合作經濟組織建設，積極引導農民組建各級各類合作經濟組織，在兩年的實踐中，共完成27個村的111個項目，14萬戶農戶直接受益。

樺南縣重視完善精準扶貧臺賬建設，確保戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣有檔。建立貧困戶脫貧認定機制，對已經建檔立卡的貧困村、戶、人實行動態(tài)管理，做到有進有出，并嚴把新進、延續(xù)和退出程序，以便扶貧資源能夠合理利用。

3樺南縣精準扶貧工作存在的問題

31扶貧對象識別不夠精準

雖然樺南縣已經進行了一些卓有成效的措施，但是在貧困戶的甄選過程中，一些執(zhí)行部門并沒有嚴格按照貧困戶認定標準和程序來履行職能，從而導致一些經濟條件不符合貧困戶認定標準的對象也被納入精準扶貧范圍之中，并且部分執(zhí)行主體對于以往確定的農村低保戶和此次精準扶貧對象的界定不清，標準模糊，也會對精準識別造成一定障礙。并且“關系戶”“人情戶”等不良現象，在當前扶貧對象的識別環(huán)節(jié)仍有出現，造成不良影響。另外，雖然按照上級要求，扶貧部門建立了貧困人口檔案，但管理方法仍然相對陳舊，缺乏科學的動態(tài)管理理念，對于部分已經脫貧的貧困戶，并未及時推出貧困檔案，還有部分非貧困戶，后因各種原因致貧未能及時建立貧困戶檔案。對于貧困人口的識別、致貧原因和脫貧方法在錄入數據上缺乏深度調查和科學分析。endprint

32貧困主體參與不足

在扶貧過程中，各職能部門工作種類繁多，工作量大，而廣大貧困群體則處于消極被動的地位。一是貧困戶缺乏參與能力。大部分年輕人到經濟發(fā)達地區(qū)尋找就業(yè)機會，導致樺南縣農村人口出現失衡狀態(tài)，貧困戶多為老弱病殘，貧困人群文化水平低、信息閉塞、政策解讀能力有限。雖然有脫貧意識，但是卻缺乏相應能力。也有一些貧困人口的依賴思想嚴重，并不想通過自身的努力實現脫貧。二是缺乏話語權。貧困戶表達自身的利益訴求的機會不多，更多的是被動參與，并未有效參與到扶貧項目的規(guī)劃、決策、實施、監(jiān)督中去。

33施策欠缺精準

由于致貧的原因具有多樣性和差異性，這就需要政策施行要具有針對性和準確性。目前看來，具體的扶貧政策和扶貧的項目一般都是由上級部門制定的，并且缺乏細致入微的調研，這就造成與貧困戶的實際需要有一定的脫節(jié)。因為殘疾、重病、精神障礙、孤寡等原因致貧的扶貧對象已經喪失或者基本喪失勞動能力，很難靠自身發(fā)展脫貧。還有就是雖然明確了產業(yè)發(fā)展對脫貧的重要推動作用，提出要大力發(fā)展當地特色產業(yè)，增強產業(yè)實力，但是產業(yè)發(fā)展的整體水平仍然不高，缺乏組織化經營和優(yōu)質品種，品牌雜亂，也沒有形成產業(yè)鏈，缺乏競爭力。

34精準扶貧制度建設不足

華楠縣采取了簽訂脫貧攻堅責任書的方式落實相關責任，并出臺了相關管理、監(jiān)督等條例和辦法。但是，相對貧困人口的增收機制并沒有真正的建立起來，仍然缺乏有效的處置辦法。在定點扶貧工作的開展上，雖然各扶貧幫扶單位按照統(tǒng)一要求，成立了工作隊，明確了幫扶責任人，但是開展工作過程中仍然存在工作方法不當、對政策了解不深，缺乏有效解決問題的能力，影響了扶貧工作的效率。對于工作落實程度的評判審議標準不夠健全，形式單一，難以起到根本的監(jiān)督促進作用，致使一些執(zhí)行主體對于扶貧工作重視不足，在實際工作中流于形式，不注重實際成效。扶貧資金的使用精度不高，并且缺乏有效的監(jiān)督機制。

4精準扶貧工作提出的對策建議

41要完善精準扶貧識別機制

要做到精準扶貧，第一步就是要做到精準識別貧困對象、準確把握致貧原因。對于在識別環(huán)節(jié)中出現的問題，要堅持從源頭抓起，加強執(zhí)行主體的政策理解程度，避免因執(zhí)行主體的失誤而造成行政資源浪費，并且要加大審核力度，嚴肅審核紀律，可以建立以村居為主導、職能部門把關的方式推進識別環(huán)節(jié)的良性循環(huán)。要把貧困戶查精準，這就需要分類識別貧困對象，以貧困人口的規(guī)模分布、居住條件、收入來源、致貧原因等因素為依據對貧困對象進行瞄準，對待定的貧困戶要開展民主評議，通過透明化和民主評議的方式，對貧困戶的基本情況進行準確把握，從而保證扶貧對象確立的公平公正，保證扶貧資源能夠有效利用。并嚴格按照“申請、核實、評議、審核、公示、審批”等規(guī)范透明、民主公開的程序，對貧困人口進行識別認定，建檔立卡，實行信息電子化、動態(tài)化監(jiān)管。

42鼓勵社會參與和自我脫貧

第一，優(yōu)化社會資源參與機制。政府在扶貧開發(fā)工作中擔負著主體角色，但只憑借政府一身之力是不夠的，所以能否充分調動社會資源的參與也是極為重要的，同時這也是拓寬扶貧資金的來源，減輕政府壓力的有效方式，有利于創(chuàng)造多元化的扶貧環(huán)境。一些社會資源是有參與扶貧開發(fā)工作的意愿的，但是缺少總體規(guī)劃和科學實施機制，需要政府給予一定的資金扶持和政策優(yōu)惠，并制訂科學合理的農村扶貧工作計劃，建立良好的合作機制，充分調動社會資源的扶貧積極性，實現其主動參與。從而實現扶貧工作多方參與，多元發(fā)展的良好格局。

第二，提升自我脫貧能力。政府在積極開展扶貧工作的過程中，要善于建立有效的動員機制，可以通過到現場宣講扶貧政策，提高村民對脫貧攻堅政策的理解程度，從而增強其自我脫貧的信心和對政策執(zhí)行的支持力度，并通過專業(yè)技能培訓等方式提升貧困人口的脫貧能力，同時要了解貧困人口的切實需要，積極疏導其心理障礙，調動主體參與性，從而實現從被動接受到主動參與的轉變。

43健全和完善幫扶機制

加強定點駐村扶貧機制建設，進村開展扶貧幫扶工作要堅持以人為本、開拓創(chuàng)新、以尋找脫貧道路為根本、以激發(fā)脫貧動力為依托，要建立長期穩(wěn)定的扶貧關系，從而確保扶貧工作的順利進行。加強對駐村工作人員的培訓工作，增強其業(yè)務水平和責任感，杜絕形式主義。要統(tǒng)一戰(zhàn)線，落實“百企幫百村、助力精準扶貧”行動，并通過政府購買服務的方式加大對喪失勞動力人群的公共服務配套設施建設，完善其保障機制，確保這類人群的最低生活保障。簡化扶貧龍頭企業(yè)的認定程序，激勵龍頭企業(yè)進行扶貧公益信托業(yè)務，提高龍頭企業(yè)帶領貧困人口脫貧的能力。同時要加強公共治安和法律服務的體系以及基層執(zhí)法隊伍建設，從而使貧困人口合法權益得到

切實保障。并且要確保扶貧宣傳工作的多樣性，從社會輿論氛圍上為扶貧開發(fā)工作營造良好環(huán)境。

44規(guī)范扶貧考核監(jiān)督機制

實施精準扶貧就要對考核機制進行改善，要把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為考核主要指標。通過聽取審議、視察調研、工作評議、巡回督辦等多種方式對扶貧工作進行系統(tǒng)的監(jiān)督管理，對于懶政怠政的執(zhí)行主體要堅決嚴肅處理，并且要對黨政主要領導和負責人進行專項測評，全面考核扶貧開發(fā)工作實施情況，確保扶貧攻堅工作能精準到位。為了保證考核數據能夠真實可信，除了扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)及農村貧困監(jiān)測等官方的數據外，還應當引入第三方的評估，從而保證績效考核數據的代表性和權威性。

5結論

自實施精準扶貧政策以來，樺南縣著力改善基礎設施條件，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，加強扶貧機制建設，為扶貧攻堅戰(zhàn)打下了堅實基礎，并且取得了較大成效。但是在精準扶貧過程中，仍然存在精準扶貧模式不健全、政策落實不到位和缺乏多元參與等問題。所以為了使精準扶貧取得更大成效，需要結合本地實際情況加強和完善制度建設，健全監(jiān)督考核機制，增強自主脫貧能力，同時要充分利用好社會力量，實現扶貧模式和參與主體的多元化，從而使扶貧目標更快達成。

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[作者簡介]王炳鋼，新疆農業(yè)大學管理學院研究生。endprint