從制度變遷角度看土地儲(chǔ)備管理新規(guī)

龐有源

【摘 要】伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政部門、國(guó)土資源部門、中國(guó)人民銀行以及銀監(jiān)會(huì)四大部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》政策，制定出針對(duì)土地儲(chǔ)備的主體、規(guī)模以及相關(guān)資金的籌集、使用等方面的新規(guī)定。此時(shí)，從制度變遷的角度對(duì)土地儲(chǔ)備管理新規(guī)定與新政策的變化進(jìn)行分析，對(duì)于推行和落實(shí)國(guó)家新的政策和措施具有十分重要的促進(jìn)作用。

【Abstract】Along with the continuous growth of China's market economy， Ministry of Finance， Ministry of Land and Resources， People's Bank of China and CBRC four departments jointly issued the "Notice on Issues Related to Regulate Land Reserves and Fund Management Policies"， formulate new regulations for the subjects as main body and scale of land reserve， raising and using of related funds. At this point， from the point of view of institutional change， paper analyzes the new regulations and new policies of land reserve management， it plays an important role in promoting and implementing the new policies and measures of the state.

【關(guān)鍵詞】制度變遷；土地儲(chǔ)備管理；籌資方式

【Keywords】 institutional change； land reserve management； financing mode

【中圖分類號(hào)】F301.2 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2017）08-0073-02

1 引言

伴隨著我國(guó)改革開放政策的推行，城市化的發(fā)展速度不斷提升，此時(shí)，用地需求熱度居高不下，致使大量的農(nóng)用地被征收為建筑用地。該類情況的出現(xiàn)，不但誘發(fā)了一系列的糧食安全問(wèn)題、抑制了可持續(xù)發(fā)展的步伐以及征地補(bǔ)償分配不均等諸多社會(huì)問(wèn)題，還在一定程度上導(dǎo)致存量用地由于供不應(yīng)求、構(gòu)成結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題被閑置。鑒于此，從制度變遷角度對(duì)土地儲(chǔ)備管理新規(guī)這一課題進(jìn)行深入研究相當(dāng)有必要。

2 我國(guó)土地儲(chǔ)備管理的發(fā)展歷程

我國(guó)土地生產(chǎn)與發(fā)展的歷程一共可以劃分為三個(gè)階段：

2.1 分散探索階段（1996—2001年）

1996年，中國(guó)在上海地區(qū)成立了全國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的名稱為“上海土地發(fā)展中心”，該機(jī)構(gòu)的成立，代表著我國(guó)政府正式開展土地儲(chǔ)備工作的管理。截至2001年中旬，全國(guó)范圍內(nèi)共成立669家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，共收購(gòu)23.3萬(wàn)畝土地，出讓5.8萬(wàn)畝土地[1]。分散探索階段中的發(fā)展特點(diǎn)主要是建立了土地儲(chǔ)備的運(yùn)行模式。例如：上海為市場(chǎng)主導(dǎo)型代表、杭州為政府主導(dǎo)型代表、武漢為政府市場(chǎng)混合型代表。而在儲(chǔ)備的主體上，也進(jìn)行了相應(yīng)劃分，其中包括事業(yè)單位類型、企業(yè)法人類型等。該階段中存在的突出問(wèn)題是在全國(guó)范圍內(nèi)并未構(gòu)建出統(tǒng)一的管理制度，地方性、區(qū)域性的相關(guān)操作通常沒(méi)有相關(guān)的法律依據(jù)。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)步較為快速的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于土地實(shí)際的市場(chǎng)需求、區(qū)域政府對(duì)土地效益的追求這兩點(diǎn)內(nèi)容，就成為土地儲(chǔ)備制度創(chuàng)設(shè)的關(guān)鍵性推動(dòng)根源。

2.2 中央政府主導(dǎo)的試行階段（2001—2007年）

2001年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，通知中明確提出“試行收購(gòu)設(shè)備制度”，該項(xiàng)通知的下發(fā)，代表著土地收購(gòu)這一工作進(jìn)入到由中央政府主導(dǎo)的試行開展階段。在中央政府主導(dǎo)的試行階段，主要的發(fā)展特點(diǎn)為以下幾點(diǎn)：第一，由國(guó)家機(jī)構(gòu)為土地儲(chǔ)備賦予任務(wù)，為了回收閑置土地，進(jìn)而穩(wěn)定當(dāng)時(shí)的土地市場(chǎng)交易秩序，最終達(dá)到存量土地服務(wù)的節(jié)省、集約目的，該目的也是任務(wù)的主要內(nèi)容[2]；第二，有效拓展籌資的渠道，同時(shí)建立起高效的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度。2003年，中國(guó)人民銀行已經(jīng)明確在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》中提出：“對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過(guò)所收購(gòu)?fù)恋卦u(píng)估價(jià)值的 70%，貸款期限最長(zhǎng)不得超2年”。2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》中明確指出，“在地方土地的出讓收入中，劃分出固定比例的出讓金額，用于國(guó)有土地收益基金的構(gòu)建”，并且在此基礎(chǔ)上，推出土地收購(gòu)的儲(chǔ)備主要由國(guó)有土地收益基金支付的政策。2007年，國(guó)家財(cái)政部門、國(guó)土資源部門共同發(fā)布了《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，該辦法中已經(jīng)確切規(guī)定出資金的來(lái)源與渠道，具體渠道包括國(guó)有土地收益基金、銀行貸款、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)貸款以及上述資金產(chǎn)生的利息收入等。與此同時(shí)，還將資金的使用范圍進(jìn)行了確定。

2.3 全面完善推行階段（2007—至今）

2007年11月，我國(guó)土地資源部門與財(cái)政部、中國(guó)人民銀行三方聯(lián)合頒布《土地管理辦法》，該辦法的頒布實(shí)施，代表著我國(guó)土地收儲(chǔ)已經(jīng)全面進(jìn)入推行階段。截至2003年年底，全國(guó)范圍內(nèi)被錄入到土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的數(shù)量為2600家。全面完善推行階段中的主要發(fā)展特點(diǎn)為相關(guān)制度體系基本完善、機(jī)構(gòu)管理更為強(qiáng)化以及融資管理更具規(guī)范性。在制度的完善過(guò)程中，主要出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》、《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行）》、《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》等政策法規(guī)。在機(jī)構(gòu)的管理工作中，應(yīng)用了機(jī)構(gòu)實(shí)名錄制管理模式，各個(gè)地方級(jí)別部門不具備為名錄以外機(jī)構(gòu)進(jìn)行儲(chǔ)備土地登記的權(quán)利[3]。而在融資管理工作中，重點(diǎn)提出“融資規(guī)?？刂瓶ā钡墓芾砟Ｊ?，即民間土地儲(chǔ)備融資必須納入地方政府債務(wù)的統(tǒng)一管理的工作內(nèi)容中。該階段中比較突出的問(wèn)題一方面是指經(jīng)營(yíng)模式與最初“不以盈利為目的”的初衷相背離，另一方面是指過(guò)分依賴于金融機(jī)構(gòu)貸款，提升了信貸的潛在風(fēng)險(xiǎn)。endprint

3 對(duì)比新規(guī)出臺(tái)前后的政策變化

3.1 土地儲(chǔ)備主體實(shí)現(xiàn)“一轉(zhuǎn)三脫”

“一轉(zhuǎn)三脫”中的一轉(zhuǎn)主要是指將土地儲(chǔ)備由機(jī)構(gòu)的數(shù)量多、性質(zhì)雜轉(zhuǎn)化為“一縣一個(gè)”進(jìn)行名錄錄入，共同隸屬于當(dāng)?shù)厮趨^(qū)域的國(guó)土資源管理部門中監(jiān)管公益類型的事業(yè)單位。而“一轉(zhuǎn)三脫”中的三脫主要是指部門脫離、業(yè)務(wù)脫離、領(lǐng)域脫離，其一是指從政府融資部門、土建部門、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等部門中脫離出去，轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)[4]；其二是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不具備承擔(dān)諸如城市基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施等與職能無(wú)關(guān)事物的權(quán)利；最后一點(diǎn)是指城投企業(yè)等機(jī)構(gòu)沒(méi)有從事新增特地儲(chǔ)備工作的權(quán)利。以上目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，能夠從職能定位的角度有效杜絕傳統(tǒng)名錄制等方式不能夠解決的機(jī)構(gòu)管理十分混亂問(wèn)題。

3.2 土地儲(chǔ)備總體規(guī)模確定更為務(wù)實(shí)

首先是管理方式的轉(zhuǎn)化，即由“以計(jì)劃定計(jì)劃”轉(zhuǎn)化為“量力而為”。作為整個(gè)土地籌備計(jì)劃的關(guān)鍵內(nèi)容，土地儲(chǔ)備總體規(guī)模具有十分重要的作用，而在土地儲(chǔ)備資金的收支項(xiàng)目預(yù)決算工作中，土地儲(chǔ)備計(jì)劃又是其中的核心計(jì)算依據(jù)。傳統(tǒng)工作中，土地儲(chǔ)備所在地的各種規(guī)劃就是土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制依據(jù)，新政策推出后，地方性的債務(wù)償還能力被加入到土最大融資地儲(chǔ)備總體規(guī)模的確定工作中。然后，是將目標(biāo)由原來(lái)的實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)有效轉(zhuǎn)化為去庫(kù)存、防風(fēng)險(xiǎn)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.3 籌資方式由“貸”轉(zhuǎn)化為“債”

在傳統(tǒng)的土地儲(chǔ)備籌資工作中，最大的籌資渠道即銀行貸款以及其他金融機(jī)構(gòu)貸款渠道被徹底封死，所有資金必須從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入以及其他相關(guān)財(cái)政資金三種渠道內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，然后由國(guó)家核定的債務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行資金不足部分的補(bǔ)全，補(bǔ)全的方式一般為省級(jí)政府部門代表地方政府進(jìn)行債券發(fā)放。此種籌資方式雖然表面看是將壓力由傳統(tǒng)的“貸”轉(zhuǎn)移到“債”，但是伴隨著近幾年土地儲(chǔ)備總體規(guī)模的大幅度回落，期間需要的資金也在急速減少，通過(guò)另外三種渠道獲取的資金完全能夠解決當(dāng)前的土地儲(chǔ)備籌資問(wèn)題[5]。在這一轉(zhuǎn)換工作中，政府部門的主要任務(wù)就是利用地方政府債券進(jìn)行存量土地儲(chǔ)備貸款的置換工作。另外需要注意一點(diǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展監(jiān)督來(lái)講，由于地方政府債券的籌資方式，依舊會(huì)在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)成為重要的土地儲(chǔ)備籌資方式，所以在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)中必須加大監(jiān)管的力度。

4 總結(jié)

綜上所述，伴隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革，政府在土地儲(chǔ)備管理工作中推行的相關(guān)政策，已經(jīng)逐漸得到社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注。為了能夠更大程度地促進(jìn)政府部門土地儲(chǔ)備管理工作的有效推進(jìn)，就必須將政府土地儲(chǔ)備管理工作的實(shí)際法律屬性進(jìn)行明確，建設(shè)出標(biāo)準(zhǔn)的土地儲(chǔ)備管理體制，加大土地儲(chǔ)備監(jiān)督約束力度，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府土地儲(chǔ)備管理工作的效率與質(zhì)量提升目標(biāo)。

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