土地生態(tài)安全問題及對策研究

耿敬杰

摘要：針對湖北省存在的土地生態(tài)安全問題，提出了四個層面的調(diào)控措施。在認知層面要加強民眾土地環(huán)保意識的培養(yǎng)；在治理層面將構(gòu)建和諧的人地關(guān)系作為基本目標；利用層面要朝土地集約化方向發(fā)展；保障層面要注重發(fā)揮多種保障機制的作用。

關(guān)鍵詞：湖北??；土地生態(tài)安全；對策

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.24.067

1湖北省的土地生態(tài)安全問題

1.1土地數(shù)量層面——水土流失問題嚴重

據(jù)統(tǒng)計，湖北省水土流失面積大約640萬公頃（其中強度流失面積占32%，中度流失面積占55%，輕度流失面積占13%），占全省土地總面積的34.4%。此外，隨著湖北省的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的不斷提高，再加之生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多重因素導致耕地數(shù)量逐年減少。1999年-2003年間，全省耕地凈減少394.5萬畝，年均凈減少耕地78.9萬畝，人均耕地1.18畝，低于全國平均水平。甚至出現(xiàn)了作為糧食主產(chǎn)區(qū)的湖北省不僅不能外調(diào)糧食，而且還需要調(diào)入糧食的局面，這樣不利于維護國家的糧食安全。

1.2土地質(zhì)量層面——土壤污染持續(xù)蔓延

工業(yè)“三廢”排量與生活污水排放量逐年增加，而相配套的治理措施卻未能及時跟上，農(nóng)業(yè)方面長期大量過度使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜過度使用致使土壤受到不同程度的污染，土地結(jié)構(gòu)不良，質(zhì)量下降。有數(shù)據(jù)顯示，湖北省省耕地有機質(zhì)平均含量為1.9%，比1983年下降了20%左右，土地質(zhì)量呈下降趨勢。而且土壤一旦被污染，在短時間是難以恢復到正常狀態(tài)。如果不采取有效措施阻止土壤污染繼續(xù)蔓延下去，那將會給土地生態(tài)安全，乃至整個生態(tài)環(huán)境造成難以預知的后果。

1.3土地利用層面——粗放浪費現(xiàn)象突出

湖北省的城鎮(zhèn)建設用地人均245平方米，比全國人均182平方米高出34.6%；人均農(nóng)村居民點用地達270平方米，遠超150平方米的國際上限；工業(yè)用地容積率僅為0.4，低于全國0.51的平均水平。鑒于一些地方出現(xiàn)了“多征多用，多征少用，早征遲用，征而不用”的現(xiàn)象，湖北省國土資源廳專門制定《關(guān)于閑置和低效用地清理處置的實施方案》，于2014年5月-12月對全省城鎮(zhèn)范圍內(nèi)閑置和低效利用的土地進行清查處理，主要目的就是為了解決土地閑置與浪費問題。

2總體調(diào)控措施

中央明確提出要加快建立生態(tài)文明制度，并且在頂層設計上已經(jīng)形成了明確的發(fā)展思路，但需要落實各個具體的環(huán)節(jié)的配套措施，本研究著重立足于土地生態(tài)安全建設，針對湖北省出現(xiàn)的實際問題，制定相應的治理措施。湖北省要立足于全局，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會與生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，將保障土地生態(tài)安全納入全省工作的重點。積極推進與土地生態(tài)安全維護相關(guān)的4個層面建設，推進土地資源的節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)出效益增加和社會效益提升，促進人地協(xié)調(diào)。調(diào)控措施包括認知層面、土地治理、土地利用結(jié)構(gòu)和安全保障四個層面，如圖1。

3具體調(diào)控措施

3.1認知層面

十八大報告中就明確指出要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念。針對環(huán)保意識不強的現(xiàn)狀，我們應當加強輿論引導，讓民眾參與到保護土地資源的實際行動中來，提高思想認識。學會尊重生態(tài)、保護生態(tài)，把自己當作地球村的一員，與自然和諧相處以提高經(jīng)濟開發(fā)管理者的生態(tài)環(huán)境保護意識。而土地生態(tài)倫理就是要研究人與土地生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，將生態(tài)倫理觀納入人類對土地資源的保護、開發(fā)和可持續(xù)利用的實踐中。

3.2治理層面

土地生態(tài)安全治理層面主要指針對相應的問題而采取的多種行為的總稱。土地生態(tài)治理主要針對水土流失嚴重，廢物排放量多，土地污染明顯，土地破壞問題突出等，大致可采取以下措施：

針對湖北省普遍存在的水土流失問題，我們應該實現(xiàn)預防、治理和管理同步進行，協(xié)調(diào)發(fā)展。在預防上要限制過度開采、開發(fā)土地的行為，將水土流失的隱患降到最低值，治理過程中因地制宜，針對不同類型的土地采取差異化的治理措施，在管理上要逐步建立監(jiān)測和預警系統(tǒng)，協(xié)調(diào)各部門的利益關(guān)系，加強管理，規(guī)范管理。

在污染治理上，要加大治理力度，嚴格控制工業(yè)污染源和農(nóng)村污染物排放，建立污染物排放監(jiān)測和評價制度，并且通過建立污水處理廠等環(huán)保設施來降低污染物的危害程度，防止產(chǎn)生二次污染。

土地整理復墾是為了加強土地生態(tài)安全建設，提高土地承載功能的重要手段?？梢赃\用恢復生態(tài)學有關(guān)原理和生態(tài)工程技術(shù)，對被破壞和被廢棄的土地實行復墾和整理，以提高土地的利用效率。2006-2020年湖北省新增建設占用耕地15.13公頃，則要求土地整理復墾開發(fā)補充同樣數(shù)量的耕地。具體分解指標為，農(nóng)用地整理增加耕地5.46公頃，農(nóng)村居民點整理、廢棄建設用地復墾等增加耕地3.0萬公頃，未利用地開發(fā)增加6.67萬公頃。因此，要加強土地整理復墾開發(fā)的力度，落實復墾的規(guī)劃，實現(xiàn)耕地的占補平衡。

生態(tài)用地的存在對于保護區(qū)域性生態(tài)環(huán)境有著至關(guān)重要的作用。在這一方面，深圳市率先通過劃定“基本生態(tài)控制線”的模式，使區(qū)域內(nèi)的生態(tài)用地面積達到全市總面積的56%。湖北省作為“千湖之省”，要積極重視長江流域的自然保護區(qū)建設，加強對重點濕地的保護，嚴禁各地方圍湖造田。

3.3土地利用層面

若想從根本上提高土地效率，必須改變當前傳統(tǒng)落后的土地利用方式，優(yōu)化土地資源配置，提高土地的綜合生產(chǎn)能力和經(jīng)濟效益。具體措施包括：

制定科學、合理規(guī)劃，完善土地利用布局。土地規(guī)劃是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設的重要依據(jù)，也是提高土地利用效率的具體手段之一。在制定土地利用大綱時要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，根據(jù)不同土地的功能和作用來選擇適宜的土地利用方式，實現(xiàn)土地生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

推進土地集約化進程，提高土地利用效率。要逐漸改變過去向外擴張城市規(guī)模的思路，轉(zhuǎn)而向內(nèi)加強對已有土地的集約化利用，特別在土地政策上向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)傾斜，而對傳統(tǒng)的高能耗、高污染企業(yè)實行嚴格供地，提高供地門檻和準入制度。endprint

構(gòu)建集中發(fā)展格局，打造差異化的生態(tài)功能區(qū)。根據(jù)區(qū)域不同條件和特點，推進實施差別化發(fā)展和環(huán)保戰(zhàn)略越來越受到管理者的認可。湖北省應轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，從分散發(fā)展向集中發(fā)展轉(zhuǎn)型，打造不同的功能區(qū)，提高布局一體化的水平。如構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，發(fā)揮高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟龍頭作用，合理布局生態(tài)功能區(qū)項目。積極推進新型城鎮(zhèn)化建設，以實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”為主要目標。

充分挖掘存量土地，進一步優(yōu)化資源配置。據(jù)調(diào)查，湖北省的城鎮(zhèn)閑置低效土地有0.4萬公頃，廢棄的工礦用地有2.5萬公頃。因此，將廢棄閑置的土地合理利用起來，將資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，是提高土地利用效率，改善整體生態(tài)環(huán)境的重要舉措。在這個過程中，要通過推動存量土地的再開發(fā)，進一步挖掘土地利用潛力，盤活閑置浪費的土地資源，進而解決土地粗放利用的問題。在城市中，可以通過適度提高建筑容積率的辦法來提高城市核心地區(qū)的人口密度，實現(xiàn)“土地城鎮(zhèn)化”與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。在農(nóng)村針對空心化、宅基地閑置等問題，可以在不違背農(nóng)民意愿，不損害農(nóng)民權(quán)益的前提下，推進村莊集中居住項目，并對原有宅基地實施土地整理、復墾。并建立相應的宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機制，保障農(nóng)民的正當財產(chǎn)性權(quán)利。

3.4保障層面

如何保障土地生態(tài)安全的政策措施落實著地，本研究認為可以從人口控制、防災減災能力提高、安全管理能力增強、科技支撐能力改善四個方面著手。

第一，合理控制人口增長，提高人口素質(zhì)。構(gòu)建和諧可持續(xù)發(fā)展的人地關(guān)系是保障土地生態(tài)安全的核心。湖北省近5年的人口增長雖然低于全國平均水平，但龐大的人口基數(shù)仍給土地生態(tài)系統(tǒng)帶來了不可忽視的壓力。因此，應該保障人口增長與土地生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展，同時改善人口結(jié)構(gòu)布局，實現(xiàn)城市之間、城鄉(xiāng)之間人口均衡分布，推進人口與土地資源配置狀況和承載能力適應性發(fā)展。利用湖北省作為教育大省的有利條件，全面推進素質(zhì)教育，提高區(qū)域內(nèi)的人口素質(zhì)，增強人們的環(huán)保意識。

第二，提高防災減災能力，減少災害損失。自然災害的破壞力不言而喻，也對土地生態(tài)安全造成不利影響，應該采取有力措施減少災害損失。災害發(fā)生前，要科學建立災害監(jiān)測體系，提高災害預警預報水平。災害發(fā)生后，要提高災害應急處置能力，迅速開展救災工作，爭取將損失降到最低。

第三，增強安全管理能力，發(fā)揮制度優(yōu)勢。要依法開展土地生態(tài)安全管理工作，提高管理水平。在立法層面上看，當前關(guān)于土地生態(tài)安全的法律條文過于籠統(tǒng)化，缺乏可操作性，因此當前應該將保障土地生態(tài)安全作為立法目標，吸收風險理論及國外成熟的立法經(jīng)驗，制定相應的專門法，以滿足保護土地生態(tài)安全的現(xiàn)實需要。在執(zhí)法層面上，要明確職責、增強執(zhí)法隊伍的環(huán)保意識和責任意識，嚴格執(zhí)法，并加大對違法行為的處罰力度。

第四，提升科技支撐水平，注重技術(shù)創(chuàng)新。保障土地生態(tài)安全是一項復雜的綜合性工程，應該加強技術(shù)革新力度，依靠3S等高新技術(shù)手段為土地生態(tài)安全建設保駕護航。同時注重技術(shù)人才的培養(yǎng)和引進，通過多種優(yōu)惠政策吸引和留住人才為土地生態(tài)安全建設作出積極的貢獻。

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