四新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下皖江新區(qū)新公共管理治理模式探析

俞薈??

摘 要：皖江新區(qū)建設(shè)不僅是當(dāng)前安徽一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，它同時對該區(qū)域范圍內(nèi)各級政府行政提出了新的要求。為改革傳統(tǒng)的行政模式，尋找與新形勢下經(jīng)濟(jì)建設(shè)相適應(yīng)的公共管理模式，為此，從機(jī)構(gòu)改革、績效突破、引入競爭等方面入手，提出在新公共管理主義影響下政府由傳統(tǒng)行政向新公共管理轉(zhuǎn)變的可操作的對策建議。

關(guān)鍵詞：四新經(jīng)濟(jì)；皖江新區(qū)；產(chǎn)業(yè)升級；公共管理模式

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.21.010

在新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新商業(yè)模式經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，安徽經(jīng)濟(jì)形勢面臨巨大的改變。伴隨著安徽省新的經(jīng)濟(jì)格局的形成，市場對政府等公共部門在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮的作用提出了新的要求，為實(shí)現(xiàn)新形勢下政府職能的轉(zhuǎn)變，更好地推動示范區(qū)建設(shè)，就必須以新理念、新模式武裝傳統(tǒng)的公共管理方式，讓政府能夠在土地流轉(zhuǎn)、資本流通、能源配置、勞動力素質(zhì)提高等方面起到更為積極的作用。

政府與市場、政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系自亞當(dāng)·斯密時代開始就被世人喋喋不休地所爭論。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政府介入任何一次的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移又是一種必然的歷史現(xiàn)象。新公共管理作為21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，我省相關(guān)公共部門應(yīng)積極解放思想，借鑒新公共管理思想理念，充分利用國家賦予安徽的各類優(yōu)質(zhì)資源，參照新公共管理原則及方法，圍繞投資、財(cái)稅、金融、土地、對外開放等領(lǐng)域，研究制定財(cái)稅扶持、金融促進(jìn)、要素支持等一些“先行先試”性的管理政策，采取更為靈活的措施，著力破解發(fā)展難題，形成市場配置資源、企業(yè)自主發(fā)展、政府引導(dǎo)服務(wù)的良好格局，滿足大規(guī)模承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要。

1 新公共管理理論的誕生及啟示

1.1 新公共管理理論基本主張

上世紀(jì)70年代以來，凱恩斯政府干預(yù)主義大行其道的弊端開始顯現(xiàn)。政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、社會矛盾突出、政府運(yùn)行效率低下種種問題催促一些學(xué)者揭示官僚體制弊病，主張以市場機(jī)制促進(jìn)政府效率的提高，這便是“新公共管理”主義。它提倡“只有引入自由市場的競爭運(yùn)行機(jī)制，更多地接受商業(yè)部門的管理技術(shù)，進(jìn)一步執(zhí)行消費(fèi)者取向的政策制定標(biāo)準(zhǔn)，才能產(chǎn)生令人滿意的政府公共管理的績效”。

作為“新公共管理運(yùn)動”發(fā)源地的英國及政府自1979年撒切爾夫人上臺之后就開始了“財(cái)政管理創(chuàng)議”等一系列以顧客為導(dǎo)向，以改善政府服務(wù)為目標(biāo)的一系列政府改革工作。而被譽(yù)為現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃的美國自里根政府時期，負(fù)責(zé)改革的格魯斯委員會就成功地將私人部門的成功的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)方法引入公共管理領(lǐng)域。他們的行政行為都無一例外地遵循了新公共管理主義提倡的堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、精簡政府機(jī)構(gòu)、引入競爭機(jī)制以及推行績效管理的基本思路。

1.2 新公共管理理論給予示范區(qū)建設(shè)的啟示

在我國政府長期主導(dǎo)各種資源的配置，特別是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，這致使解決“政企分開”成為一個難之又難的問題。新時期，皖江新區(qū)規(guī)劃中指出要鼓勵示范區(qū)大膽探索，允許新區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相關(guān)領(lǐng)域先行先試，提出要積極轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為，創(chuàng)新政府服務(wù)，著力提高行政效能。新區(qū)建設(shè)要想充分彰顯活力，需要突破傳統(tǒng)公共行政的瓶頸，從政府職能的分離入手，引入競爭機(jī)制，以績效促管理。一方面依靠政府的力量彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級中的市場失靈，另一方面通過取消公共服務(wù)的壟斷性，讓政府以外的私營組織參與進(jìn)來，提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和行政效率。在實(shí)際操作中，以“投入—產(chǎn)出”為基本思路，把成本觀念、激勵理念等企業(yè)精神引入政府公共管理中，從實(shí)際出發(fā)，講求公共管理的科學(xué)性，逐步改善政府行政中管制大過服務(wù)的局面。

1.3 政府在產(chǎn)業(yè)升級過程中發(fā)揮的作用

薩繆爾森將政府的作用總結(jié)為促進(jìn)效率、促進(jìn)平等、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和刺激經(jīng)濟(jì)增長三個方面。在各國、各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，政府扮演的角色有諸多共性，如政策的制定、傾斜，產(chǎn)業(yè)行為的規(guī)制、做好配套的支持和服務(wù)、刺激市場需求等。為了避免政府在稅收、人力等資源分配過程中的不公甚至是尋租行為、公共部門競爭的缺乏導(dǎo)致社會公共物品不能有效供給等無效率、浪費(fèi)現(xiàn)象的滋生，新區(qū)各級政府除了進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼力度、減免稅收，放寬引進(jìn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的融資門檻，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對企業(yè)家、高校學(xué)生等人力資本的培育，出臺法律法規(guī)扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建立完善的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系之外，更重要的是先從自身建設(shè)入手，做產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“守護(hù)者”。

2 新形勢下呼喚公共管理的創(chuàng)新與變革

2.1 四新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下要求政府能力新的提升

做好產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會轉(zhuǎn)型的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力是考量示范區(qū)內(nèi)各級政府部門執(zhí)政能力的主要標(biāo)準(zhǔn)。那么，什么樣的政府能力才能與產(chǎn)業(yè)升級的要求相適應(yīng)呢？政策制定部門汲取有限的經(jīng)濟(jì)資源的能力、公共服務(wù)性機(jī)構(gòu)改善當(dāng)前普遍存在的公共物品供給能力較低的能力、公共組織適應(yīng)新形勢下自我更新與改革的能力、政府維護(hù)社會穩(wěn)定和基本社會、促進(jìn)社會均衡發(fā)展的能力等都是政府能力的重要體現(xiàn)。在考量政府管理能力的諸多因素中，獲取、整合、配置好資源是最重要的工作之一。政府各公共管理部門在享有先行先試權(quán)利的情況下，公共管理模式革新的程度和有效性就成為提升政府能力有效的突破點(diǎn)。

2.2 在公共服務(wù)環(huán)節(jié)促成有序競爭，提升公共行政質(zhì)量

“競爭是走向卓越的驅(qū)動力”，“有序的競爭可以使政府服務(wù)的潛在提供者——無論私人公司還是公共機(jī)構(gòu)——相互競爭以獲取政府工作。這種競爭能創(chuàng)造激勵績效的經(jīng)濟(jì)動力或心理動力。”以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)污水處理為代表的市政管理為例，倘若引入競爭性投標(biāo)，對污水處理這項(xiàng)工作實(shí)施“外包”，由市政部門委托第三方研究機(jī)構(gòu)針對各競標(biāo)單位進(jìn)行技術(shù)、能源消耗、材料、維修、人員管理等方面進(jìn)行比對，選擇效率最優(yōu)的單位承擔(dān)污水處理工作，公共部門需要做的是做對決策，選擇出最佳的公共服務(wù)的提供者，進(jìn)而對職能范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作展開自評與監(jiān)督。競爭性公共服務(wù)的提供的好處在于進(jìn)一步提高行政效率縮減行政成本。與此同時，公共部門管理人員的薪酬也應(yīng)同組織績效掛鉤，同樣引入有序的競爭。當(dāng)然很少有公共部門愿意將自己置于減薪或失業(yè)的困境，績效數(shù)據(jù)的透明化就顯得尤其有用，因?yàn)樗軌蛟黾用恳粋€人的壓力，迫使公共部門盡力解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的種種問題。endprint

2.3 打造知識型公共組織，升華公共服務(wù)品質(zhì)

產(chǎn)業(yè)升級是一項(xiàng)前所未有的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和突破。從市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體到公共部門都存在著對這一變革認(rèn)知的盲點(diǎn)和探索之難。公共部門要借鑒非公共管理領(lǐng)域的精華，優(yōu)化公共政策的制定與調(diào)整，與一個行業(yè)和產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)是打造知識型政府的初衷。一方面讓公共部門擁有一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高的公務(wù)員隊(duì)伍，另一方面，加強(qiáng)政府與各高等院校的交流與合作，尋求行政思維以外的智力支持，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域規(guī)劃、科技支持、管理理念等方面實(shí)現(xiàn)符合當(dāng)前形勢的前沿成果。更為重要的是建立公共部門對于推進(jìn)實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的共同愿景，以績效考評促進(jìn)個人效能感的提高，以愿景描繪打破現(xiàn)狀，看到現(xiàn)實(shí)與藍(lán)圖的差距，從而凝聚人心和力量。

3 新公共管理視角下的政府行政職能轉(zhuǎn)變的探索

3.1 政府職能的分離

所謂職能分離，就是指將決策與規(guī)制角色和服務(wù)提供與服從角色進(jìn)行分離，同時也將服務(wù)提供與服從職能進(jìn)行分離。即“掌舵”與“劃槳”角色的分離。正如1988年英國瑪格麗特撒切爾《改進(jìn)政府管理：下一步行動》報(bào)告中所建議的那樣，將業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)從大型部門中分割出來，給每個機(jī)構(gòu)制定明確的使命，并配以可測量績效的目標(biāo)。

政府職能分離的一般好處是能夠有效地推動公共服務(wù)的效率和公共產(chǎn)品的質(zhì)量，從而提升公共服務(wù)的整體績效水平。就示范區(qū)的建設(shè)而言，政府根據(jù)重點(diǎn)建設(shè)的行業(yè)運(yùn)營狀況和對口相關(guān)部門的信息，讓有限的資源和財(cái)力分配等具體的活動更趨合理。以政府與教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系為例，當(dāng)教育市場在一定程度上被“打開”之后，讓教育這一公共物品的提供者各學(xué)校之間參與競爭，加強(qiáng)教育產(chǎn)品的差異度。在第三方評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)測下衡量各教育主體辦學(xué)質(zhì)量、學(xué)生滿意度等各項(xiàng)指標(biāo)，根據(jù)評估結(jié)果決定下一階段的財(cái)政投入等相關(guān)資源的分配工作。

這一思路的理論來源是以梅森和貝恩等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)者的觀點(diǎn)。該學(xué)派認(rèn)為“管辦分離”的有效性直接反應(yīng)在推動公共服務(wù)和公共產(chǎn)品市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，從而促進(jìn)整個政府等公共部門的績效。那么，根據(jù)“管辦分離”的原則，筆者做出如圖1所示的職能組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)想。

這樣的職能分離有助于削弱在政府公共服務(wù)中的政治干預(yù)和腐敗。對于一級決策者而言，有更加自由和充分的精力去做主要政策的制定工作。另外，公共服務(wù)的提供者之間就存在了“競爭力”，將公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的壟斷性降到最低。正如英國前任部長威廉·沃爾德格雷夫的話說，競爭力“結(jié)束了潛在的沖突并允許購買者（如保健局、委員會、地方教育政府管理局等）成為顧客的支持者，而不是生產(chǎn)者的保護(hù)者?！?/p>

3.2 要效率也要效能

在社會活動中談及效率，人們多會把這個與經(jīng)濟(jì)范疇相聯(lián)系起來。政府行政行為同樣追逐效率的提高，行政效率的高低能夠深刻反映行政改革的進(jìn)程和效果。本文討論的行政效率主要是微觀行政效率，即“用特定公共組織提供相同單位的產(chǎn)品和服務(wù)所需要的相對成本來解釋，亦即具體行政單位管理和服務(wù)活動的產(chǎn)出和投入比率?！遍L期以來，地方政府習(xí)慣于用指標(biāo)法來衡量一級政府的績效。新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的經(jīng)濟(jì)建設(shè)對政府行政效率有著特別的要求，在強(qiáng)調(diào)結(jié)果的同時，政府行政的投入-產(chǎn)出比值越來越被中國的公共管理學(xué)界所重視。

政府在多大程度上做好示范區(qū)配套保障工作、做好產(chǎn)業(yè)配套，在行政中增強(qiáng)服務(wù)意識、提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的環(huán)境等方面應(yīng)是政府績效考查的重點(diǎn)。考量以上指標(biāo)不僅僅要看結(jié)果，更要重視投入了多少人力、物力、財(cái)力以及投入活動和產(chǎn)出活動之比。伴隨著政府性質(zhì)的深化和職能改革，政府提供公共服務(wù)的水平和質(zhì)量比之?dāng)?shù)量更為公眾所看重，政府效能上升到更主要的層面，從以上數(shù)個定性指標(biāo)能夠從宏觀的層面去考查一級政府的行政效能，新公共管理主義下，“公共性”并沒有被自由競爭等“經(jīng)濟(jì)性”所湮滅，現(xiàn)代公共管理同樣追求社會公平、提高效率以及服務(wù)質(zhì)量、強(qiáng)化公共責(zé)任和提高公眾的滿意度的全面提升。

3.3 樹立標(biāo)桿，增強(qiáng)省內(nèi)各地方政府間的互動性和競爭性

善于學(xué)習(xí)他人的經(jīng)驗(yàn)，也是創(chuàng)造力的一種表現(xiàn)。在倡導(dǎo)創(chuàng)新行政的今天，一個組織想要降低改進(jìn)的成本，縮短學(xué)習(xí)的時間，要學(xué)會在他人的經(jīng)驗(yàn)上繼續(xù)探索。帕特里夏.基利等學(xué)者認(rèn)為“利用最佳實(shí)踐，公共組織能夠以更類似于與外部競爭相互促進(jìn)的模式，在更高的層面上運(yùn)作，而在這一層面中，變革的步伐更快，變革的數(shù)量更多”。所以，像摩托羅拉那些私營組織那樣，從其他組織甚至是競爭者那里學(xué)習(xí)并進(jìn)行比較性績效分析也可以嘗試運(yùn)用到政府項(xiàng)目中來。

首先，確定皖江新區(qū)建設(shè)中哪些組織職能適合采取標(biāo)桿管理。公共安全、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域是改進(jìn)的重點(diǎn)。其次，針對具體領(lǐng)域，尋找制定該職能范圍內(nèi)的標(biāo)桿。標(biāo)桿選擇的范圍可以借鑒已成熟的經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共管理部門的經(jīng)驗(yàn)，東部沿海等地區(qū)及長三角、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)域已經(jīng)歷過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級的歷，其創(chuàng)新、開放、包容的特性也與當(dāng)前倡導(dǎo)的社會轉(zhuǎn)型相適應(yīng)。比如連云港市地稅局制定的《連云港市地方稅務(wù)局標(biāo)桿稅收管理員考評辦法》提出了漏征漏管戶清查、應(yīng)征稅款等15項(xiàng)具體指標(biāo)量化細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，對征管業(yè)績進(jìn)行科學(xué)衡量。此外，有選擇地借鑒西方國家例如美國俄勒岡州政府領(lǐng)導(dǎo)的俄勒岡進(jìn)步委員會在城市管理中推進(jìn)的標(biāo)桿管理在過去的30年間取得了顯著的成果。再次，對當(dāng)前行政行為和績效進(jìn)行自評并找出差距。一方面，職能部門自身開展統(tǒng)一的評估。一方面，各地市同一職能部門之間進(jìn)行差距比較。例如公共安全領(lǐng)域，安全防衛(wèi)理念、發(fā)案率、破案率、刑事犯罪人數(shù)、緝捕刑事犯罪人數(shù)等具體工作績效指標(biāo)應(yīng)逐一量化比對。

在確立標(biāo)桿，選擇合作伙伴的過程中應(yīng)盡量避免全世界范圍內(nèi)去尋找最佳實(shí)踐的典型并引進(jìn)，避免忽視示范區(qū)建設(shè)的特點(diǎn)，選擇范圍過于寬泛，要充分考慮合作雙方的可比性。當(dāng)然，各級各地方公共部門的互動和競爭是持續(xù)存在的，所以尋找最佳實(shí)踐和改進(jìn)公共行政也應(yīng)該是與時俱進(jìn)的，這一管理思路幫助公共部門朝著更具活力、創(chuàng)新力、學(xué)習(xí)力的方向邁進(jìn)。

在四新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下各地方政府有理由卸下思想包袱，大膽的改革創(chuàng)新，首先在自身結(jié)構(gòu)的優(yōu)化上完成突破，特別是在推進(jìn)新公共管理的政府治理模式上探索出一條符合皖江新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新路子，營造最好的產(chǎn)業(yè)升級環(huán)境。

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