自行監(jiān)測制度的功能和改進(jìn)方向

文 劉伊曼 馬中

自行監(jiān)測制度的功能和改進(jìn)方向

文 劉伊曼 馬中

在開始建立排污許可證制度的同時，適時建立和完善自行監(jiān)測制度是非常必要的。

排污單位作為責(zé)任主體，有責(zé)任說清楚自己究竟排放了些什么污染物，排放了多少污染物，怎么排放的污染物，如果排放超出規(guī)定要求，原因是什么。

當(dāng)前，我國正在進(jìn)行固定污染源管理制度的改革，排污許可證制度便是其中一項基礎(chǔ)管理制度，建立這項制度是環(huán)境管理精細(xì)化的必由之路，是依法厘清環(huán)境責(zé)任、遏制環(huán)境污染與破壞的根本手段。排污許可證制度的改革有一個重要的內(nèi)容，就是完善排污單位自行監(jiān)測、自主記錄和自行報告的排污監(jiān)測管理體系。簡單說，就是排污單位作為責(zé)任主體，有責(zé)任說清楚自己究竟排放了些什么污染物，排放了多少污染物，怎么排放的污染物，如果排放超出規(guī)定要求，原因是什么。

自行監(jiān)測助推環(huán)境制度改革

排污單位自己負(fù)責(zé)說清楚自己的排放狀況，這是法律的要求?！董h(huán)境保護(hù)法》第四十二條明確規(guī)定，“重點排污單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設(shè)備，保證監(jiān)測設(shè)備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄”；第五十五條要求，“重點排污單位應(yīng)當(dāng)如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況，接受社會監(jiān)督”。

企業(yè)自行監(jiān)測、自證排放的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，是實施排污許可證監(jiān)管功能的基本保障，自行監(jiān)測制度的建立也為環(huán)境信息公開、環(huán)境影響評價、環(huán)境保護(hù)稅等環(huán)境管理制度、排污權(quán)交易的環(huán)境政策的實施提供了支撐和保證。從這個意義上講，在開始建立排污許可證制度的同時，適時建立和完善自行監(jiān)測制度是非常必要的。

目前，環(huán)保部已經(jīng)發(fā)布了《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》及《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 火力發(fā)電及鍋爐》《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 造紙工業(yè)》三項環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，正在制定其他重點行業(yè)的自行監(jiān)測指南，并將隨著排污許可制改革的推進(jìn)，逐步覆蓋所有排污行業(yè)。可以看到，這些文件都闡釋了改革的精神，提供了改革落地的技術(shù)依據(jù)，正在推動改革有序推進(jìn)。

改進(jìn)方向

但是，排污許可證制度的改革還必須與環(huán)境監(jiān)管和監(jiān)測制度的改革同步進(jìn)行，目前我國排污監(jiān)測制度還存在一些主體責(zé)任不清、職能不明確、功能沖突的問題。

排污監(jiān)測體制的改革還必須與環(huán)境監(jiān)管和監(jiān)測制度的改革同步進(jìn)行，但目前我國排污監(jiān)測制度還存在一些主體責(zé)任不清、職能不明確、功能沖突的問題。

首先，需要改革自動監(jiān)測制度

國家環(huán)?？偩?005年發(fā)布的《污染源自動監(jiān)控管理辦法》規(guī)定，自動監(jiān)控系統(tǒng)經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門檢查合格并正常運行的，其數(shù)據(jù)作為環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行排污申報核定、排污許可證發(fā)放、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計、排污費征收和現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境監(jiān)督管理的依據(jù)，并按照有關(guān)規(guī)定向社會公開。

但是，《污染源自動監(jiān)控管理辦法》存在一個很大的問題，就是主體責(zé)任不明確。如第十三條規(guī)定：自動監(jiān)控設(shè)備的建設(shè)、運行和維護(hù)經(jīng)費由排污單位自籌，環(huán)境保護(hù)部門可以給予補(bǔ)助。但并未明確自動監(jiān)控系統(tǒng)的運行和維護(hù)是誰的責(zé)任。多年來，實際操作中普遍的情況是環(huán)保部門在幫企業(yè)做監(jiān)測，或由環(huán)保部門委托的第三方來執(zhí)行。排污企業(yè)自己無權(quán)進(jìn)入自動監(jiān)測的控制室。

后來，《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以利用在線監(jiān)控或者其他技術(shù)監(jiān)控手段收集違法行為證據(jù)。經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門認(rèn)定的有效性數(shù)據(jù)，可以作為認(rèn)定違法事實的證據(jù)。

可是，由于自動監(jiān)控的運行維護(hù)責(zé)任主體不明確，在國家規(guī)定的自動監(jiān)控系統(tǒng)的強(qiáng)制檢定、定期校驗等環(huán)節(jié)上難以執(zhí)行到位，另外，在產(chǎn)生超標(biāo)排放的記錄時，企業(yè)對自動監(jiān)控數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性等常常提出質(zhì)疑，導(dǎo)致環(huán)保部門難以依據(jù)自動監(jiān)控的數(shù)據(jù)作為有效的法律證據(jù)對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。同理，自動監(jiān)控數(shù)據(jù)作為排污收費的依據(jù)也存在同樣的問題，導(dǎo)致很多地方排污費的征收彈性很大，經(jīng)常是“議價收費”。而一旦“費改稅”，作為稅收的依據(jù)，排放的數(shù)據(jù)就必須是經(jīng)得起推敲和檢驗的。從順利推行環(huán)境稅的角度，在線監(jiān)控制度也必須改革。

目前的排污許可制改革，從發(fā)展方向上來說，會賦予企業(yè)完全的監(jiān)測自主權(quán)。首先是自行監(jiān)測系統(tǒng)的安裝，不應(yīng)該再由政府買單或者提供補(bǔ)貼，運行可以交付第三方運行，人員的資質(zhì)也不應(yīng)該由環(huán)保部門認(rèn)證。設(shè)備儀器的標(biāo)準(zhǔn)化和有效性認(rèn)定，也不屬于環(huán)保部門的職能范圍。企業(yè)應(yīng)完全自行負(fù)責(zé)監(jiān)測設(shè)備的運行維護(hù)以及數(shù)據(jù)的有效性，而環(huán)保部門要做的只是審計企業(yè)的排污臺賬，并對排放行為進(jìn)行監(jiān)督性的監(jiān)測。

新出臺的《水污染防治法》等法律還規(guī)定，重點排污企業(yè)應(yīng)該安裝自動監(jiān)測設(shè)備，還需要與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。《環(huán)境保護(hù)稅法實施條例》（征求意見稿）有如下規(guī)定：

納稅人申報的污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)與環(huán)境保護(hù)主管部門傳遞的相關(guān)數(shù)據(jù)不一致的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照下列方法處理：

（一）納稅人按照自動監(jiān)測數(shù)據(jù)計算應(yīng)稅污染物排放量的，以環(huán)境保護(hù)主管部門傳遞的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)計算確定納稅人的應(yīng)納稅額；

（二）納稅人按照監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)計算應(yīng)稅污染物排放量的，以納稅人申報數(shù)據(jù)與環(huán)境保護(hù)主管部門傳遞數(shù)據(jù)孰高原則計算確定納稅人的應(yīng)納稅額。

排污許可證實施之后，會建立統(tǒng)一的信息平臺，企業(yè)實施自行監(jiān)測，自主記錄和報告，所有數(shù)據(jù)匯總到全國排污許可證管理信息平臺，有且只有一套數(shù)據(jù)。此外，這套數(shù)據(jù)也與稅務(wù)部門聯(lián)網(wǎng)，成為企業(yè)繳納環(huán)境保護(hù)稅的依據(jù)。這套數(shù)據(jù)的來源是企業(yè)，監(jiān)督和修正的權(quán)限在環(huán)保部門，而不應(yīng)該再出現(xiàn)企業(yè)一套數(shù)據(jù)，環(huán)保部門一套數(shù)據(jù)的情況。

根據(jù)以往經(jīng)驗，這種兩套數(shù)據(jù)情況的出現(xiàn)有一個重要的原因：企業(yè)自己的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)有完整的記錄，而通過環(huán)保部門的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)傳遞的時候可能會出現(xiàn)“掉數(shù)據(jù)”的情況。有時候是企業(yè)故意造假隱瞞，切斷聯(lián)網(wǎng)，有的時候則是因為無線傳輸技術(shù)本身的原因，總會有一定比率的傳輸中斷現(xiàn)象。

CNSphoto供圖

過去企業(yè)繳納排污費，會直接向環(huán)保部門申述。因為排污許可證制度和臺賬的缺位，企業(yè)的申述往往難以得到環(huán)保部門的認(rèn)可。但是，基于排污許可制度的完善，這種局面將得到改變。如果政府通過監(jiān)督性監(jiān)測或者臺賬審計發(fā)現(xiàn)企業(yè)的監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，可以通過物料衡算等方式計算、認(rèn)定企業(yè)的實際排放量，并在全國排污許可證管理信息平臺上確定。如果發(fā)生在線監(jiān)測因為技術(shù)原因“掉數(shù)據(jù)”的情況，企業(yè)能有完整的證據(jù)鏈“自證清白”，全國排污許可證管理信息平臺上依然應(yīng)該是企業(yè)的數(shù)據(jù)，政府端的監(jiān)測系統(tǒng)只應(yīng)該作為一個監(jiān)控異常和比對參考的平臺，而不能作為權(quán)威依據(jù)。如果這種格局不確立，那企業(yè)自行監(jiān)測的主體責(zé)任依舊不能落實到位。也不能真正落實、實施排污許可證、環(huán)境保護(hù)稅等環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度。

第二，需要提高監(jiān)測能力

總的來說，應(yīng)該由政府通過行政許可行為提出要求之后，企業(yè)落實主體責(zé)任履行監(jiān)測義務(wù)，然后通過市場的作用培育技術(shù)和能力。

客觀地說，目前我國的監(jiān)測市場還有待完善，原因有三：

（一）對重點污染源的監(jiān)測長期由政府主導(dǎo)，有的地方是環(huán)保局下屬的監(jiān)測站在執(zhí)行；有的地方是政府通過統(tǒng)一的招投標(biāo)，委托第三方進(jìn)行。客觀上造成一定程度上區(qū)域市場的壟斷，第三方缺乏競爭。

（二）長期以來，我國的總量減排制度作為環(huán)境管理的“抓手”，將注意力集中在二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮四種主要污染物上，對其他種類污染物的關(guān)注不足導(dǎo)致了監(jiān)測力量沒有得到很好地培育。尤其是基層環(huán)保執(zhí)法和監(jiān)測人員在日常檢查中，通常只具備對幾種主要污染物的檢測能力。例如，某欠發(fā)達(dá)省份直到2016年，全省都沒有一家監(jiān)測機(jī)構(gòu)具備監(jiān)測火電廠煙氣排放中汞的資質(zhì)。這種情況下，即便是排放標(biāo)準(zhǔn)中已經(jīng)有了這項污染物及其限值要求，汞的排放量在該省也將完全處于監(jiān)管盲區(qū)。企業(yè)應(yīng)完全自行負(fù)責(zé)監(jiān)測設(shè)備的運行維護(hù)以及數(shù)據(jù)的有效性，而環(huán)保部門要做的只是審計企業(yè)的排污臺賬，并對排放行為進(jìn)行監(jiān)督性的監(jiān)測。

（三）達(dá)標(biāo)排放沒有得到落實。中國有很多排放標(biāo)準(zhǔn)，在對特征污染物尤其是對有毒有害物質(zhì)的監(jiān)管要求上已經(jīng)與國際接軌，比如說石油化工行業(yè)和石油煉制行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)等等。但是由于政府的監(jiān)管重心偏移，以及企業(yè)自行監(jiān)測的責(zé)任沒有得到落實，導(dǎo)致很多特征污染物處于失控狀態(tài)。

如今，我國工業(yè)門類已相當(dāng)齊全，工業(yè)技術(shù)也已達(dá)到國際水平，但我們對生產(chǎn)各類產(chǎn)品所帶來的污染物的認(rèn)識和控制都是不足的，尤其是沒有形成監(jiān)測的剛性市場需求，相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)沒有很好地發(fā)展起來。

當(dāng)下，如果要真正推動企業(yè)的全面達(dá)標(biāo)排放，環(huán)保部門還沒有能力依靠監(jiān)督性監(jiān)測的方式全面覆蓋所有企業(yè)的所有污染物，靠“運動式”地搞“全面達(dá)標(biāo)”是治標(biāo)不治本，所以只能依靠企業(yè)自行監(jiān)測的剛性需求催生的監(jiān)測能力、監(jiān)測技術(shù)和監(jiān)測市場。這就意味著第三方監(jiān)測的政策格局需要打開，一方面，政府需要完善各行業(yè)與排放標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的污染源監(jiān)測的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，要打破地方保護(hù)和壟斷壁壘，調(diào)整對第三方的資質(zhì)管理模式，有序引導(dǎo)市場，推動自由競爭和行業(yè)的壯大。

第三，依證執(zhí)法需要得到保障

系統(tǒng)規(guī)范化的自行監(jiān)測制度在初期推行的時候，會導(dǎo)致各行業(yè)企業(yè)的運行成本有一定程度的上升。根據(jù)環(huán)保部環(huán)境工程評估中心2015年的一項調(diào)查顯示，全國各地被調(diào)查企業(yè)需要應(yīng)對的環(huán)保監(jiān)督管理檢查次數(shù)平均為17次/年。其中，河北一家企業(yè)，一年接受各級監(jiān)督檢查、調(diào)研和應(yīng)對重污染天氣的督查共計121次。

企業(yè)自行監(jiān)測、自主記錄臺賬和定期上傳執(zhí)行報告到國家排污許可信息平臺的管理規(guī)范確立以后，不僅可以大幅度減少重復(fù)低效的行政管理成本投入，企業(yè)也會因此減負(fù)。另外，守法企業(yè)也能更加精細(xì)化地實施管理，降低環(huán)境風(fēng)險，減少事故率，增強(qiáng)競爭力。

這就意味著兩方面的改變：

自行監(jiān)測（而不僅僅是在線監(jiān)測）、臺賬記錄、合規(guī)報告等排污許可的管理要求得到法律的保障。盡管目前的《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等明確了國家依法實行排污許可制度，應(yīng)持證排污的企業(yè)不得無證排污。但是，對違反許可證的要求，尤其是違反申請材料真實性完整性承諾、違反自行監(jiān)測、記錄、報告等載明事項要求的情形，并未做出任何罰則的規(guī)定。如果這些過程管理不能得到貫徹落實，那許可證依舊只能實現(xiàn)末端管理，無法構(gòu)筑有效的“證據(jù)鏈”，排污許可證也無法實現(xiàn)其真正的價值。因此，需要在立法上有所突破，賦予許可證本身（而不是它所統(tǒng)一記載的達(dá)標(biāo)排放、總量控制、在線監(jiān)測等內(nèi)容）以法律地位，許可證上載明的要求即是法律的要求。目前的《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》等法律都存在這樣的遺漏，所以，《排污許可條例》必須取得突破，明確相關(guān)規(guī)定。

執(zhí)法檢查的制度需要改革。無論是企業(yè)還是政府，都要轉(zhuǎn)變思維，建立互信前提，將企業(yè)的自行監(jiān)測和臺賬記錄、定期報告作為企業(yè)守法的主要依據(jù)，對排污企業(yè)實現(xiàn)全覆蓋的執(zhí)法檢查的主要方式應(yīng)該轉(zhuǎn)向臺賬的審計，輔以有的放矢的監(jiān)督性抽查，徹底改變過去重復(fù)低效的“貓捉老鼠”執(zhí)法套路。而監(jiān)督性的檢查則需要以排污許可證為依據(jù)，建立技術(shù)規(guī)范和操作手冊，將許可證上對企業(yè)的要求簡明扼要地轉(zhuǎn)換為檢查的列表，不僅僅是對污染物排放濃度的抽查檢測，包括管理措施是否執(zhí)行到位，監(jiān)測和臺賬記錄的頻次是否符合規(guī)范，儲存方式是否符合要求等等，都需要通過監(jiān)督性的抽查來督促企業(yè)執(zhí)行到位。

（作者單位：中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院）