PPP模式下婁底市"兩型"工業(yè)園區(qū)建設(shè)探討

危英+盧雅瑜

摘要：探索"資源節(jié)約型、環(huán)境友好型"的兩型工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)，成為婁底市工業(yè)園區(qū)發(fā)展的新方向。目前，政府主導(dǎo)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的模式已不能充分適應(yīng)園區(qū)的發(fā)展需要，先行先試建立PPP模式下婁底市兩型工業(yè)園區(qū)，有助于率先在湖南省實(shí)現(xiàn)管理體制創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式；"兩型"園區(qū)；政策建議

世界各國(guó)都在重新反思政府和市場(chǎng)的角色問(wèn)題，政府可采用PPP模式來(lái)建立適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理框架，促進(jìn)公共部門與私營(yíng)部門的合作和知識(shí)共享。土耳其8個(gè)自由區(qū)的公私合營(yíng)模式表現(xiàn)為政府采用與私營(yíng)企業(yè)合作的建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（BOT）模式，由政府提供土地支持與3個(gè)自由區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，私營(yíng)企業(yè)提供剩余5個(gè)自由區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金與全部自由區(qū)的區(qū)域設(shè)計(jì)的上層建設(shè)資金。全球范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給采用PPP模式是主流機(jī)制，但PPP模式運(yùn)用于園區(qū)建設(shè)卻不顯見(jiàn)?，F(xiàn)行園區(qū)根據(jù)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和戰(zhàn)略升級(jí)的要求，如果不采用PPP模式構(gòu)建"兩型"工業(yè)園區(qū)，就不能借助市場(chǎng)的力量促進(jìn)園區(qū)的發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集群。婁底市政府可挖掘市場(chǎng)企業(yè)積極參與"兩型"工業(yè)園區(qū)建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力，使社會(huì)資本成為婁底市"兩型"工業(yè)園區(qū)建設(shè)的主力軍，使市場(chǎng)企業(yè)成為婁底市"兩型"工業(yè)園區(qū)建設(shè)的主攻手，讓政府從主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助地位。

一、用PPP模式構(gòu)建婁底市"兩型"工業(yè)園區(qū)的必要性

婁底市擁有省級(jí)工業(yè)園區(qū)達(dá)5家，但大多存在高能耗、高污染、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)等問(wèn)題，推動(dòng)建設(shè)"資源節(jié)約型、環(huán)境友好型"的"兩型"工業(yè)園區(qū)成為婁底市適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的必由之路。在資源瓶頸制約和環(huán)境容量匱乏的時(shí)代背景下，"兩型"工業(yè)園區(qū)必然面臨著如何進(jìn)一步提升內(nèi)涵的問(wèn)題，而園區(qū)如何建設(shè)發(fā)展的問(wèn)題就成為亟待解決的首要問(wèn)題。

湖南省"兩型"工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)未來(lái)要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集、布局集中、土地集約和綠色環(huán)保，其中國(guó)家級(jí)寧鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)已響應(yīng)號(hào)召建立特殊廠房突破"地荒"問(wèn)題；長(zhǎng)沙大河西先導(dǎo)區(qū)在園區(qū)管理制度層面實(shí)現(xiàn)"反規(guī)劃"來(lái)發(fā)揮生態(tài)功能，可見(jiàn)湖南省工業(yè)園區(qū)"兩型"試點(diǎn)已取得一定成果，婁底市可在其他工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)上積極創(chuàng)新，變"有限"為"無(wú)限"。婁底是老工業(yè)基地和資源型城市，形成了以鋼鐵、能源、電力、化工等重化工業(yè)為主的工業(yè)結(jié)構(gòu)，為湖南及婁底的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大貢獻(xiàn)，但婁底工業(yè)處于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，新興工業(yè)規(guī)模過(guò)小，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，在此基礎(chǔ)上試圖建設(shè)婁底"兩型"工業(yè)園區(qū)將有助于解決現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)現(xiàn)用能企業(yè)節(jié)能管理，提高資源綜合利用效率。目前，我國(guó)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)以政府為主導(dǎo)地位，實(shí)施政府補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等政策來(lái)吸引企業(yè)入園，但進(jìn)入園區(qū)的企業(yè)質(zhì)量良莠不齊，存在高污染、科研效果不佳、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)差等問(wèn)題，不能達(dá)到園區(qū)可持續(xù)性發(fā)展、以集群經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的目的。要想建設(shè)產(chǎn)業(yè)間聯(lián)系密切、經(jīng)濟(jì)上資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境上和諧發(fā)展的"兩型"園區(qū)，政府需退出園區(qū)建設(shè)的主攻手地位，發(fā)揮企業(yè)的主導(dǎo)地位，先行先試，建立一套PPP模式下婁底市"兩型"工業(yè)園區(qū)的高效開(kāi)放建設(shè)機(jī)制。PPP模式下"兩型"工業(yè)園區(qū)有助于推動(dòng)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)高級(jí)化、高新化和高端化發(fā)展，提高入園企業(yè)的質(zhì)量，保護(hù)資源環(huán)境，提高生態(tài)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。

二、用PPP模式構(gòu)建婁底市"兩型"工業(yè)園區(qū)的對(duì)策

婁底市要推廣運(yùn)用PPP模式構(gòu)建"兩型"工業(yè)園區(qū)，就需要解放思想，大刀闊爺?shù)剡M(jìn)行政府服務(wù)制度創(chuàng)新，尋找占據(jù)新興產(chǎn)業(yè)的航空母艦型企業(yè)入駐園區(qū)，借助市場(chǎng)企業(yè)的力量，共同制定出更嚴(yán)密更有魄力的園區(qū)建設(shè)計(jì)劃。

1.統(tǒng)籌園區(qū)制度頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建PPP模式下的"兩型"工業(yè)園區(qū)

"兩型"工業(yè)園區(qū)的PPP模式頂層設(shè)計(jì)下，政府要走向幕后，將市場(chǎng)企業(yè)推向建設(shè)兩型園區(qū)戰(zhàn)略升級(jí)的風(fēng)口浪尖。園區(qū)制度創(chuàng)新的內(nèi)涵就在于不能完全由政府負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)"兩型"園區(qū)的建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃，不能完全負(fù)責(zé)籌集建設(shè)資金、監(jiān)管投資、風(fēng)險(xiǎn)把控。構(gòu)建PPP模式下的"兩型"工業(yè)園區(qū)，需要建立職責(zé)明確、自主包容、管理協(xié)調(diào)和資源配置的制度框架，其中職責(zé)明確中分別定位了政府、開(kāi)發(fā)者、運(yùn)營(yíng)者和監(jiān)管者的職責(zé)，婁底市政府負(fù)責(zé)區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)位選擇、可行性研究、簽訂與開(kāi)發(fā)者的開(kāi)發(fā)協(xié)議、建立基礎(chǔ)設(shè)施、培訓(xùn)園區(qū)員工、管理預(yù)期怒；開(kāi)發(fā)者負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；運(yùn)營(yíng)者負(fù)責(zé)設(shè)備租賃等其他增值服務(wù)以及區(qū)域推廣，監(jiān)管者負(fù)責(zé)指定園區(qū)的開(kāi)發(fā)者和運(yùn)營(yíng)者、監(jiān)督政府的登記、注冊(cè)、調(diào)節(jié)服務(wù)，監(jiān)控自貿(mào)區(qū)法律的合規(guī)性，同時(shí)建立基于設(shè)區(qū)目標(biāo)的監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)促進(jìn)政府與私營(yíng)部門主體就區(qū)域項(xiàng)目戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)行政策對(duì)話。

2.完善PPP模式"兩型"工業(yè)園區(qū)制度，突破并完善風(fēng)險(xiǎn)管理制度

如何將市場(chǎng)企業(yè)引導(dǎo)到"兩型"工業(yè)園區(qū)PPP建設(shè)中來(lái)，既存在PPP模式的制度缺位，也存在"兩型"園區(qū)的制度缺位，當(dāng)然也就存在著PPP"兩型"園區(qū)模式的制度缺失。責(zé)任與權(quán)力、風(fēng)險(xiǎn)與收益是市場(chǎng)企業(yè)永恒的主題。婁底市位于湖南中部，市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度相對(duì)較弱，但某些領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度又走在市場(chǎng)前列。為能讓產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)加入"兩型"工業(yè)園區(qū)的建設(shè)中，除了要讓參與企業(yè)有一定的利益，還要減少參與企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，這需要政府測(cè)算并設(shè)計(jì)出進(jìn)入企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)的退出機(jī)制。完善PPP模式下合作企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理，維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。

3.PPP模式引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，有力"兩型"工業(yè)園區(qū)

"兩型"工業(yè)園區(qū)的重點(diǎn)在于"環(huán)境友好型、資源節(jié)約型"，以重化工業(yè)為主的婁底市園區(qū)發(fā)展亟需改變。首先，政府需設(shè)定重污染企業(yè)入園的"門檻"，建立相關(guān)的篩選機(jī)制，積極打造"低能耗、無(wú)污染、高效率"的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)企業(yè)的發(fā)展前景、經(jīng)濟(jì)效益和科技項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，注意戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的引入，注重新材料產(chǎn)業(yè)等企業(yè)龍頭帶動(dòng)作用。其次，政府應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)的招商主體作用，建立市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，園區(qū)可由企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)招商引資，政府只需要引進(jìn)專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)來(lái)為企業(yè)提供服務(wù)，從而形成企業(yè)主體招商，政府主導(dǎo)服務(wù)的"兩型"工業(yè)園區(qū)建設(shè)局面。最后，隨著越來(lái)越多的園區(qū)實(shí)行"騰籠換鳥(niǎo)"政策來(lái)解決土地制約的現(xiàn)實(shí)矛盾，婁底市"兩型"工業(yè)園區(qū)的建設(shè)必須注重集約利用土地，理性規(guī)劃園區(qū)發(fā)展規(guī)模，提高土地集約化程度，在嚴(yán)格的土地宏觀調(diào)控機(jī)制下提高園區(qū)的招商引資效率，吸引高效率、高環(huán)保的企業(yè)入園來(lái)做到"節(jié)約集約、盡善其用"。

三、結(jié)論

文章先分析PPP模式下構(gòu)建婁底市"兩型"工業(yè)園區(qū)的必要性，再?gòu)闹贫仍O(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向三方面提出構(gòu)建PPP模式兩型工業(yè)園區(qū)的具體舉措，以期為提高婁底市園區(qū)經(jīng)營(yíng)效益、實(shí)現(xiàn)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

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