淺談國有土地資源管理體制改革策略

李克冰

摘 要：土地資源社會(huì)發(fā)展和人類生存必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于國有土地資源管理模式的研究，有助于解決土地資源管理存在的問題，對我國土地資源合理利用意義重大。本文首先介紹了土地資源管理概念、作用及內(nèi)容，其次闡述了國有土地資源管理體制現(xiàn)狀，然后分析了我國現(xiàn)行土地管理制度的存在問題，最后提出我國土地管理體制改革的建議，推動(dòng)我國土地資源管理體制改革。

關(guān)鍵詞：土地資源 管理體制 國有土地 改革

人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)就是土地資源，國民經(jīng)濟(jì)及各行各業(yè)的發(fā)展都離不開土地資源。我國國有土地資源管理體制近年來經(jīng)歷了多次改革，改革取得了不少的成績，但同時(shí)在土地資源利用和管理上也存在一定的問題。主要表現(xiàn)下，保護(hù)耕地和建設(shè)用地間的矛盾，地方政府和中央間的矛盾，國有土地資源所有者和公共管理者間的矛盾。需要解決以上出現(xiàn)的矛盾，需要進(jìn)一步完善我國土地資源管理體制改革和制度建立。

1 土地資源管理概述

1.1 土地資源管理的概念

土地資源管理是國家為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的總體目標(biāo)，對土地資源進(jìn)行合理的開發(fā)利用，制定相應(yīng)的保護(hù)及治理措施，對土地資源進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)督、計(jì)劃和組織等工作的統(tǒng)稱。土地管理的主要內(nèi)容是監(jiān)督和組織土地資源合理使用，土地管理的重要職能是調(diào)整土地關(guān)系。土地管理就是通過采取相應(yīng)的措施對土地資源管理。

1.2 土地資源管理的作用及內(nèi)容

土地管理具有較大的功能和作用，是國家管理土地的措施。國家通過落實(shí)土地相關(guān)的法律法規(guī)、國家的政策，對土地進(jìn)行管理，國家對各類用地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，保護(hù)耕地資源，還可以充分發(fā)揮土地資產(chǎn)效益等。土地管理的主要作用包括：一是組織協(xié)調(diào)，通過采取有效的措施將有限的土地資源進(jìn)行合理的開發(fā)利用，優(yōu)化土地資源；二是通過加大土地管理相應(yīng)的宣傳，使社會(huì)和全體公民都參與到該項(xiàng)工作中來，推動(dòng)和促進(jìn)土地資源管理工作；三是對土地資源進(jìn)行監(jiān)督，有效監(jiān)督各地的土地資源使用情況，對于違反規(guī)定和法律法規(guī)的現(xiàn)象進(jìn)行處罰。土地資源管理的主要內(nèi)容主要是：土地利用管理、地籍管理、建設(shè)用地管理、土地法制管理和土地市場管理。

2 國有土地資源管理體制現(xiàn)狀

國家的主要收入來源之一就是土地資源收益，國家通過完善土地資源管理體系和改革，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。我國土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置從分管模式到統(tǒng)管的演變；世界各國的土地資源都是有效的，目前國際上對土地管理的體制主要有：分權(quán)管理、半集權(quán)管理和集權(quán)管理，綜合管理、專項(xiàng)管理和分散管理，橫向管理和縱向管理體制。

未來我國國有土地資源管理體制的發(fā)展，主要是加強(qiáng)宏觀調(diào)控和提升社會(huì)公共服務(wù)水平，合理優(yōu)化國有土地資源配置，提高土地使用效率并做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。自然資源間是互相聯(lián)系的，需要將自然資源和土地資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，根據(jù)實(shí)際需要科學(xué)的對土地資源進(jìn)行開發(fā)管理，使管理更加專業(yè)化，同時(shí)制定相應(yīng)的政策法規(guī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和資源的共同和諧發(fā)展，構(gòu)建資源管理現(xiàn)代化；目前我國的土地資源管理手段不斷隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，采取相應(yīng)的措施防止土壤侵蝕；我國土地資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置需要符合我國的國情，在借鑒國外土地資源管理體制的同時(shí)，創(chuàng)新和發(fā)展我國土地資源管理體制，各級土地資源管理機(jī)構(gòu)的職能不同，需要保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源的和諧發(fā)展，完善我國土地資源管理相關(guān)法律法規(guī)，宏觀調(diào)控和微觀調(diào)控同時(shí)進(jìn)行，以形成從上到下的管理體系。

3 我國現(xiàn)行土地管理制度的存在問題

3.1 農(nóng)村土地在所有權(quán)和使用權(quán)不明確

法律規(guī)定農(nóng)村集體土地歸農(nóng)村集體組織所有，但對于農(nóng)村集體組織的定義不明確，土地的集體所有權(quán)可以是：歸集體組織所有，也可以是歸農(nóng)民集體所有。主體類型可以是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、組農(nóng)民集體。自改革開放后，我國的沒有改變土地公有制。但隨著土地開發(fā)利用的增多，土地流轉(zhuǎn)市場增大，但交易需要明確產(chǎn)權(quán)問題，否則難以進(jìn)行，目前還沒有形成完善的地產(chǎn)市場。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)不明確，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)歸屬不明，土地的使用者利益無法保障。由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，可能影響耕地保護(hù)并給農(nóng)民造成較大損失。

3.2 土地承包經(jīng)營者缺乏法律保護(hù)

農(nóng)民被征收土地時(shí)缺少法律常識(shí)，缺乏法律保護(hù)，因此農(nóng)民在征地過程中處理不力位置。法律規(guī)定要進(jìn)行征地公告，但公告中的征地方案已經(jīng)批準(zhǔn)，并且制定了相關(guān)的征地范圍、征地補(bǔ)償辦法。這種公告沒有體現(xiàn)出公民的知情權(quán)，只是作為通知。目前的征地體制，政府通常與征地區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)商，土地的承包經(jīng)營者參與較少?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定，如果征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，需要政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)解決不了則需當(dāng)?shù)厝嗣裾脹Q。由于征地是政府行為，政府作為主體，而卻將裁決交由政府處理是不公平的，農(nóng)民在爭議中利益無法得到保護(hù)。同時(shí)規(guī)定中對征用土地具有強(qiáng)制性，征地方案的執(zhí)行不受農(nóng)民意見的影響。

4 我國土地管理體制改革的建議

4.1 明確農(nóng)村土地所有權(quán)，改革土地管理制度

由于我國具有土地資源緊缺、人口數(shù)量大的特點(diǎn)，因此我國將糧食安全問題作為發(fā)展的重點(diǎn)。我國的土地制度改革原則是加強(qiáng)土地資源管理的宏觀調(diào)控，逐步放開對土地資源管理的微觀調(diào)控；提高土地資源的有效利用率，減少土地資源浪費(fèi)；維護(hù)農(nóng)民的合法利益和社會(huì)公平；推動(dòng)國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定。土地制度的改革中首先應(yīng)明確農(nóng)村土地所有權(quán)，限制鄉(xiāng)村一級的土地所有權(quán)，明晰村民小組一級的土地所有權(quán)。并適當(dāng)?shù)难娱L農(nóng)村集體土地使用權(quán)的使用年限。

4.2 明確土地權(quán)屬，合理運(yùn)用公權(quán)

目前我國土地管理過程中濫用征地權(quán)問題較為嚴(yán)重，應(yīng)明確公共利益的含義，避免強(qiáng)制性征地。對于經(jīng)營性的土地開發(fā)，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓是不強(qiáng)制的，應(yīng)該在市場經(jīng)濟(jì)體制下，通過談判和協(xié)商處理，并通過相關(guān)土地資源管理部門進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)手續(xù)的辦理?？梢酝ㄟ^提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式來減少土地資源浪費(fèi)，并保護(hù)好轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)民的利益不受侵害，保證農(nóng)民的生活。對于利國利民的大型工程項(xiàng)目征地，政府應(yīng)充分的參考市場價(jià)格制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過這種方式反應(yīng)出工程項(xiàng)目的投入產(chǎn)出關(guān)系，進(jìn)行科學(xué)的可行性論證。

4.3 嚴(yán)格土地執(zhí)法，建立土地法庭

目前我國土地執(zhí)法時(shí)還有部分違法未究情況出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國一年應(yīng)違法占地引發(fā)的上訪和案件就高達(dá)10萬起以上，涉及土地權(quán)益糾紛和征地爭議，不乏政府及相關(guān)行政部門違法的現(xiàn)象。對于現(xiàn)代化社會(huì)來說，土地管理上應(yīng)該重視依法管理，建立土地法庭，對土地相關(guān)的案件進(jìn)行審理。這種方式可以極大的減少違反土地法律法規(guī)的現(xiàn)象，遏制違法占地問題。土地案件的審理工作會(huì)較大，同時(shí)增加了行政的成本，但對于土地資源保護(hù)的意義重大，同時(shí)還可以維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)穩(wěn)定，因此建立土地法庭是十分必要的。

4.4 遵循市場規(guī)律，規(guī)范土地市場

土地資源的價(jià)值需要市場進(jìn)行衡量。由于行政干預(yù)過多和缺乏完善的土地管理法律法規(guī)，土地的價(jià)值不符合市場而被任意認(rèn)定。為了保障土地資源的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)將土地資源作為商品，將土地資源開發(fā)放在市場中運(yùn)作，明確所有權(quán)和使用權(quán)，明晰土地和農(nóng)民的關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村土地所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)民的在征地中的地位。對于農(nóng)民承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)放開，并合理控制和適當(dāng)引導(dǎo)。我國的土地管理制度繼續(xù)改革。為了保證國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)定發(fā)展，糧食安全和土地合理利用，需要建完善、科學(xué)的土地使用制度。

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