基于委托代理理論看媒體在食品安全監(jiān)管中的作用

王翠玲+陳永法+伍琳

摘要：基于我國食品安全監(jiān)管模式，利用委托代理理論，提出媒體在食品安全監(jiān)管中的地位及尚存在的問題。為加強媒體監(jiān)督，塑造更好的食品安全監(jiān)管環(huán)境，建議從規(guī)范媒體行為和確定媒體主體作用兩方面加強媒體監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：食品安全；媒體；委托代理理論

近年來，我國食品安全事件頻頻發(fā)生，導(dǎo)致消費者對食品安全質(zhì)量信任度大大下跌。這不僅來自于生產(chǎn)企業(yè)的“無良”，更是源于監(jiān)管者的“失信”。作為信任品，食品在消費過程中乃至消費過后，消費者都很難對其質(zhì)量及安全性作出合理的評判，因此各國政府普遍將食品安全監(jiān)管納入政府職能之中。在我國，中央政府授權(quán)地方政府監(jiān)管當?shù)厥称钒踩?，獲取生產(chǎn)者的食品安全信息并向其匯報，并根據(jù)匯報信息對其做出績效考核。政府部門雖然代表的是廣大消費者的利益，但是也具有“理性經(jīng)濟人”的特性，為了追求自身利益最大化，政企合謀的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于信息不對稱，中央政府很難監(jiān)測到地方的食品監(jiān)管水平，亦很難得知地方政府的監(jiān)管成本。這種模式不利于激勵地方政府積極監(jiān)管，不利于構(gòu)建良好的食品安全秩序。

委托代理理論主要就是研究在委托者和代理者信息不對稱和目標效能不一致的情況下，需設(shè)計怎樣的激勵約束機制以達到委托者和代理者效用最大化。媒體作為信息的載體，信息傳播具有覆蓋面廣、傳播速度快的特點。近年來的食品安全事件也多由媒體曝出，媒體信息披露者的角色可以使中央政府進一步獲知政府監(jiān)管行為，減少兩者的信息不對稱，激勵地方政府對食品安全事件做出更快的反應(yīng)?；诖耍疚臄M根據(jù)委托代理理論系統(tǒng)探討媒體在食品安全中發(fā)揮的作用。

一、我國食品安全監(jiān)管模式概述

我國食品安全工作脫胎于計劃經(jīng)濟體制，政府在監(jiān)管體系中占據(jù)著重要位置，幾乎以“壟斷”方式包攬了整個監(jiān)管過程。在現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管機制中，中央和地方在監(jiān)管分工上合作。中央層面，主要是食品藥品監(jiān)督管理總局（CFDA）負責主要的監(jiān)管工作，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全的有效性、安全性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等并制定監(jiān)管政策。而地方政府主要負責執(zhí)行中央的政策，并對食品安全進行具體監(jiān)管?！妒称钒踩ā芬?guī)定，縣級以上人民政府統(tǒng)一負責、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，明確了食品安全責任體系中地方政府的角色。為了使地方政府更好的發(fā)揮“監(jiān)管者”的角色，2012年《國務(wù)院關(guān)于加強食品安全工作的決定》首次明確將食品安全納入地方政府年度績效考核內(nèi)容。《決定》指出對于發(fā)生重大食品安全事故的地方，在文明城市、衛(wèi)生城市等評優(yōu)創(chuàng)建活動中實行一票否決。在這種食品安全監(jiān)管機制中，地方政府和中央政府則構(gòu)成了名義上的委托代理關(guān)系。這一監(jiān)管制度的實施旨在進一步明確食品安全責任主體，形成有效的激勵約束，督促地方政府更好的履行社會管理和服務(wù)的職能。

但由于行政資源的有限性，僅憑政府部門一己之力并不能有效保障食品安全。為了更好地對食品安全進行監(jiān)管，我國提出了食品安全“社會共治”理念?！吧鐣仓巍睆娬{(diào)的是發(fā)揮社會各主體的責任意識，共同監(jiān)管食品安全。社會共治的主體可以分為企業(yè)、政府、第三方監(jiān)管力量（獨立于食品安全保證主體的監(jiān)管力量，主要包括媒體、消費者、非政府組織等）。但是，我國媒體、消費者協(xié)會等第三方監(jiān)管力量還比較薄弱，在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮的作用還較小，需要進一步強化其主體地位，完善其作用機制。

二、委托代理視角下媒體在食品安全監(jiān)管中的地位

根據(jù)食品安全監(jiān)管模式，中央政府與地方政府的關(guān)系可以被定義為經(jīng)濟學意義上的委托代理關(guān)系：中央政府扮演的是委托人的角色，而地方政府扮演的是代理人的角色。但是由于兩者的目標效能不一致及信息不對稱，地方政府為追求自己目標效能最大化，極易產(chǎn)生不利于中央政府目標效能的行為，本文擬引入媒體作為激勵約束機制，約束地方政府行為，實現(xiàn)兩者的監(jiān)管效能均達到最大。

（一）委托代理理論概述及應(yīng)用

在現(xiàn)代經(jīng)濟學中，委托代理關(guān)系被視為一種契約關(guān)系。具體而言，委托代理是指一個或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根據(jù)委托人的利益從事某些活動，并相應(yīng)授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。由于委托代理關(guān)系中存在兩個不可克服的自然性缺陷：委托人和代理人的效用函數(shù)不一致、委托和代理人之間的信息不對稱，在代理過程中，代理人為了追求自身的效用最大化，會出現(xiàn)逆向選擇和道德風險等委托代理問題。但委托人卻無法知曉代理人在代理過程中付出的成本，亦無法獲知監(jiān)管的實際績效，這就是委托代理的風險。

委托代理理論主要用于研究在信息不對稱條件下市場參與者的委托代理關(guān)系以及由此產(chǎn)生的激勵約束機制問題。該理論認為可以通過激勵約束機制的設(shè)計來解決委托代理風險問題。一方面，通過設(shè)計激勵機制來同時實現(xiàn)委托人和代理人的效用最大化，實現(xiàn)兩者的激勵相容。另一方面，委托人需要通過嚴密的合同關(guān)系對代理人的行為進行約束，有效地限制代理人的道德?lián)p害行為。

在食品安全監(jiān)管中，中央政府（委托人）授權(quán)地方政府（代理人）對當?shù)氐氖称钒踩M行監(jiān)管。作為委托方的中央政府，由于信息不對稱，很難監(jiān)測到地方的食品監(jiān)管水平，亦很難得知地方政府為監(jiān)管食品安全而付出的成本。作為代理人的地方政府，在現(xiàn)有的績效考核機制下，極易“縱假護假、政企合謀”，對地方食品安全事件大事化小小事化了，以追求自身利益的最大化。此外，在追求GDP增長為發(fā)展導(dǎo)向的思路引領(lǐng)下，地方政府也存在地方保護主義的傾向。據(jù)統(tǒng)計，食品行業(yè)是地方保護程度最嚴重的三個產(chǎn)業(yè)之一，這也是導(dǎo)致地方政府對食品安全事件隱瞞的重要因素。近年來曝光的食品安全事件中，大量存在著監(jiān)管者瞞報信息并與生產(chǎn)者進行合謀的現(xiàn)象，說明我國食品安全監(jiān)管在機制設(shè)計中存在嚴重的激勵不相容的問題。為了減少由于信息不對稱造成的監(jiān)管不力，應(yīng)該設(shè)計合理的激勵相容機制來約束地方政府的行為。endprint

（二）媒體監(jiān)管：激勵約束機制的設(shè)計

在委托代理框架下，激勵是指在委托人和代理人目標、利益不一致的前提下，委托人為了讓代理人的行為有利于委托人的目標最大限度達成、利益最大限度實現(xiàn)，而采取一定的手段或措施調(diào)動代理人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，保障代理人的行為有利于委托人的目標達成、利益實現(xiàn)的過程。通過獲得代理人的行為信息而控制其對自身利益追求是激勵機制有效實現(xiàn)途徑之一。委托人若獲得更多關(guān)于委托人如果掌握了代理人實際行為的信息，會促使代理人按照委托人的利益行事，并減少代理人的機會主義。據(jù)此，委托人可通過對信息系統(tǒng)投資，使之能夠有效地為其提供關(guān)于代理人實際行為的信息，并在代理人行為測評的基礎(chǔ)上給予相應(yīng)的報酬計劃，以此抑制代理人的機會主義。

在我國的食品安全監(jiān)管中，尤其是隨著新媒體的快速發(fā)展，媒體在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮著越來越重要的輿論監(jiān)督作用。近年來，許多惡性食品安全事件，如2008年三聚氰胺事件、2011年瘦肉精事件以及2012年速成雞、白酒塑化劑事件等，均由媒體率先揭露，地方政府才做出進一步反應(yīng)。通過媒體的信息揭露，可使中央政府進一步了解地方政府監(jiān)管行為，減少兩者間的信息不對稱，從而起到約束地方政府行為的作用。由此，可以設(shè)計把媒體監(jiān)管作為食品安全監(jiān)管中的激勵約束機制。在媒體社會監(jiān)督作用下，中央政府和地方政府的委托代理關(guān)系也變成中央政府、地方政府、媒體三者間的委托代理關(guān)系（如圖1所示）。在這種新的委托代理關(guān)系中，中央政府還是作為委托者，地方政府作為代理者，媒體作為激勵約束機制，不僅可以向中央政府傳播地方食品安全信息，減緩兩者的信息不對稱，也可以約束地方政府的行為，倒逼其自律，從而實現(xiàn)兩者的目標效能都可達到最大化。

三、媒體在食品監(jiān)管委托代理關(guān)系中的作用及問題

（一）媒體在委托代理關(guān)系中的作用

1. 減少信息不對稱，完善對地方政府的績效評價

我國食品安全監(jiān)管機制是“地方政府負總責”。即中央政府委托地方政府來監(jiān)管當?shù)厥称钒踩５捎谑称返男湃纹诽匦?，地方政府即使付出很大的監(jiān)管成本也難以被察覺。相反即使地方政府沒有按照中央政府的要求進行當?shù)氐氖称繁O(jiān)管，由于信息不對稱，只要不發(fā)生嚴重的食品安全事件，中央政府也并無法得知當?shù)貙嶋H食品安全狀況。地方政府的監(jiān)管行為也難以被考核是造成地方政府監(jiān)管不力的重要原因。地方政府往往抱著“不求有功但求無過”的心態(tài)進行監(jiān)管。但是在加入媒體曝光這一激勵政策后，媒體通過對問題食品生產(chǎn)企業(yè)進行報道，不僅可以通過獨立的信息披露機制向公眾曝光食品安全問題，而且便于中央政府獲知地方政府的監(jiān)管行為，更好地了解其監(jiān)管成效，并做出完善的績效考核。

2. 增加信息透明度，約束地方保護主義

市場經(jīng)濟是以價值規(guī)律為主導(dǎo)，但也離不開政府的干預(yù)，可政府干預(yù)同樣有缺陷。食品監(jiān)管中的地方保護主義就是監(jiān)管失靈的表現(xiàn)之一。政府肩負著保證社會公眾健康的重任，同時也要發(fā)展經(jīng)濟，因此，政府責任常常在食品安全問題領(lǐng)域產(chǎn)生沖突，常常會面對是保障民眾健康還是堅持GDP至上的選擇。此外由于財政收入、政績等因素的影響，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管部門的內(nèi)在動力不足，進一步造成了地方保護主義的盛行。

媒體監(jiān)督參與到食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)中來，可倒逼政府部門的調(diào)整及自律，進而有效地制約地方保護主義現(xiàn)象。若食品安全信息經(jīng)媒體快速、大范圍的傳播，作為委托方的中央政府會知曉地方政府的不作為，進而影響到其績效評價。作為終端使用者的消費者亦會形成鼎沸之勢，影響地方政府的聲譽和企業(yè)的形象。地方政府為了防止媒體曝出食品安全信息，在一定程度上會使政府把保障健康還是發(fā)展經(jīng)濟的天平向保障健康傾斜。

（二）媒體在委托代理關(guān)系中的問題

1. 主體地位不突出，增大曝光難度

在我國，政府在食品安全監(jiān)管中占據(jù)重要地位，幾乎以“壟斷”的方式包攬了整個監(jiān)管過程。近年來，雖然提出構(gòu)建食品安全社會共治的局面，但是因社會監(jiān)督相關(guān)法律制度尚不健全，媒體等社會主體參與食品監(jiān)管時力量薄弱、途徑不暢、層次偏低。因為主體地位不突出，面對媒體的輿論監(jiān)督，不僅企業(yè)會想盡辦法阻撓，增加媒體曝光難度，監(jiān)管者也因忌憚媒體曝光會影響上級部門對其工作業(yè)績的評價，甚至誘發(fā)深層瀆職問責，也會利用自身的資源增加媒體曝光難度甚至阻礙媒體曝光，以降低食品安全被媒體曝光的概率。在這種情況下，媒體的輿論監(jiān)督作用不能得到有效發(fā)揮，對食品安全的監(jiān)管作用也會大打折扣。

2. 報道存在偏頗，造成公眾恐慌

媒體的信息傳播具有傳遞快、覆蓋范圍廣的特點，因此其報道的事件更易引起人們的關(guān)注。故其輿論監(jiān)督作用可以有效的激勵政府的監(jiān)管，更好的保證地方的食品安全。但是基于以下原因，媒體報道的真實性尚需估量。其一，媒體專業(yè)性不足，無法判斷食品安全事件真實性、嚴重性。媒體信息渠道廣，可以靈敏的監(jiān)測到食品安全危機事件，但是由于專業(yè)性不足，往往會造成報道偏頗的局面；其二，為了吸引眼球，賺取利益，媒體會刻意夸大事件的嚴重程度。媒體作為獨立的經(jīng)濟個體，也是有其利益訴求的，為了賺取利益，會存在刻意夸大危機事件的可能性，而不實的報道會造成公眾的恐慌甚至社會的不穩(wěn)定。

四、委托代理理論視角下加強媒體作用的建議

（一）規(guī)范媒體行為，配合政府引導(dǎo)

媒體往往具有更靈敏的信息嗅覺，先于政府部門偵查到食品安全事件。但是媒體信息在博取人們眼球、獲取人們關(guān)注的的同時，通常會充斥著真假信息。在缺少官方信息的時候，媒體信息的出現(xiàn)可以填補民眾缺少信息時的焦慮，加上媒體傳播廣泛性、快速性的特性，真假信息得以快速的蔓延，造成公眾的恐慌。在這種真假信息傳播的過程中，絕大部分民眾并不能判斷媒體信息的真?zhèn)?，?jīng)常以訛傳訛，會造成社會的不安定。這種輿論危機的出現(xiàn)需要政府部門發(fā)布權(quán)威信息來解除，媒體信息傳播和政府官方信息傳播間存在著一種耦合機制，如圖2所示。真假信息的傳播，可促進政府部門更快的回應(yīng)和解決問題，但是也需要政府部門需要去偽存真，加強對其甄別，在一定程度上亦增加了其監(jiān)管成本。endprint

因此，政府要加強對媒體的引導(dǎo)，完善對其專業(yè)性和職業(yè)道德的規(guī)定，規(guī)范媒體行為，使其本著客觀、科學、準確、真實的原則報道食品安全事件，以更好的發(fā)揮其“信息披露者”的作用。

（二）確定媒體主體作用，加強媒體監(jiān)督

在食品安全監(jiān)管中，單一的政府監(jiān)管模式是產(chǎn)生食品安全風險的體制障礙，從單一的政府監(jiān)管模式走向社會共治模式，是我國食品安全監(jiān)管模式改革的必然選擇。作為信息的傳播者的社會組織，媒體在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮著重要的輿論監(jiān)督的作用。通過曝光食品安全信息，不僅能提高消費者的信息透明度，還能夠倒逼政府自律。但在我國食品監(jiān)管體制中，媒體在食品安全監(jiān)管中的主體地位并不突出，曝光往往會受到層層干擾，在一定程度上影響了媒體的作用發(fā)揮。

基于此，本文建議在構(gòu)建食品安全社會共治良好局面的大背景下，應(yīng)相應(yīng)提供配套的支持，在法律層面完善媒體的主體作用，規(guī)定其在食品安全報道中的作用，鼓勵其發(fā)揮監(jiān)督作用，為媒體監(jiān)督提供充足的法律保護，以減少其曝光成本，使其可以充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。同時為了更好的約束地方政府行為，建議把媒體監(jiān)督列為一項對地方政府績效考核的指標，以便于中央政府和地方政府間建立良好的激勵相容機制。

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（作者單位：中國藥科大學國際醫(yī)藥商學院。陳永法為通訊作者）endprint