企業(yè)減稅與中性財政政策能否兼容？

西梅翁·詹科夫

摘 要：在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，目前美國企業(yè)所得稅稅率最高，并且與諸多稅收優(yōu)惠和稅收豁免并存，而企業(yè)減稅有助于一國經(jīng)濟(jì)增長。維持中性財政政策是政府提出企業(yè)減稅方案的重要前提。為此，在降低企業(yè)所得稅的同時，可以取消稅收減免和稅收優(yōu)惠、建立新稅種或者提高其他稅率。在實行企業(yè)減稅的大多數(shù)國家中，由于“企業(yè)減稅效應(yīng)”的正向激勵，再加上政府對于整個財稅體制的改革和調(diào)整，預(yù)算赤字沒有出現(xiàn)明顯擴(kuò)大。

關(guān)鍵詞：所得稅減免；中性財政政策；赤字；財稅體制

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2017）06-0035-06

一、關(guān)于企業(yè)減稅與中性財政政策的歷史回顧

一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，為了使企業(yè)在國際市場更具競爭力，美國需要進(jìn)行稅制改革，尤其是降低企業(yè)所得稅稅率。雖然特朗普政府還沒有披露其稅制改革方案的詳細(xì)內(nèi)容，但他已明確表示，希望將美國企業(yè)所得稅稅率從35%降低到15%。有人擔(dān)心，特朗普政府的稅制改革方案是否會增加美國財政赤字？換言之，如果企業(yè)減稅，美國政府是否能夠維持中性財政政策？畢竟這是自20世紀(jì)80年代里根政府稅制改革以來，美國政府將第一次推出較大規(guī)模的企業(yè)減稅方案。

在本文分析中所涉及的1986年以來實施企業(yè)減稅政策的39個經(jīng)濟(jì)體中，大幅降低企業(yè)所得稅稅率15個百分點(diǎn)及其以上的情況較為少見。在經(jīng)濟(jì)正常增長的情況下，從維護(hù)中性財政政策角度出發(fā)，降低企業(yè)所得稅稅率10個百分點(diǎn)較為合適。

美國最近一次重大的稅制改革發(fā)生在1986年。當(dāng)時里根政府將企業(yè)所得稅稅率從48%大幅降低到34%，與此同時，通過取消稅收優(yōu)惠等措施，保持了中性財政政策。在此后的30多年時間里，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體——主要是歐洲國家——都不同程度地降低了企業(yè)所得稅稅率。比如，奧地利（1989年）、瑞典（1991年）、挪威（1992年）、芬蘭（1993年）、匈牙利（1995年）和愛爾蘭（2003年）分別實施了超過20個百分點(diǎn)的企業(yè)減稅政策。在奧地利、瑞典、挪威、芬蘭和匈牙利，稅制改革發(fā)生在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，當(dāng)時預(yù)算赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過10%。在此情況下，為了在企業(yè)減稅的同時，實現(xiàn)中性財政政策，各國政府在降低企業(yè)稅率的同時，較為普遍地廢除稅收優(yōu)惠和稅收豁免等措施。

在本文分析中，還有六個國家分別實施了15到20個百分點(diǎn)的企業(yè)稅收削減，包括保加利亞（1997年）、克羅地亞（2001年）、塞浦路斯（1990年）、丹麥（1989年）、意大利（1997年）和新西蘭（1987年）。除了保加利亞外，這些國家的稅制改革都是在財政危機(jī)或者銀行危機(jī)中啟動的。當(dāng)時其財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為3%—5%，為此，在進(jìn)行企業(yè)減稅的同時，這些經(jīng)濟(jì)體也相繼取消了稅收優(yōu)惠和稅收豁免。

不過，還有一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)增長情況較好的情況下，實施過企業(yè)減稅政策。比如，2007—2012年加拿大政府降低企業(yè)所得稅稅率7.9個百分點(diǎn)至26%。近日英國政府宣布，將逐漸降低企業(yè)所得稅稅率，從 2007年的30%降至2020年的17%，同時英國政府還表示，降低企業(yè)所得稅的主要目的是支持中小企業(yè)發(fā)展以增加就業(yè)。

1984—1985年，美國財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過5%，為第二次世界大戰(zhàn)之后的最高水平。相比之下，2016年美國預(yù)算赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為3.2%，在美國歷史上屬于中游水平。但是，目前美聯(lián)儲正處在持續(xù)加息的通道上，如果財政赤字不斷擴(kuò)大，有可能進(jìn)一步推高美國的通貨膨脹水平。

二、關(guān)于美國企業(yè)所得稅的國際比較

在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，目前美國企業(yè)所得稅稅率最高，并且與諸多稅收優(yōu)惠和稅收豁免并存。2016年美國企業(yè)所得稅為美國政府帶來了4730億美元的收入。與此同時，美國審計總署估計，同時稅法允許的稅收抵扣、稅收減免和稅收遞延的總額達(dá)到1800億美元，約為實際企業(yè)所得稅收入的20%（GAO， 2013）。

在討論美國企業(yè)所得稅稅率時，我們可以與歐盟最初15個成員國（EU-15）的情況進(jìn)行比較，因為它們都是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國。1986年以來，EU-15平均企業(yè)所得稅稅率從48%大幅降至2016年的26%（?slund和Djankov，2017）。其中，法國企業(yè)所得稅稅率為34.4%，名列EU-15榜首，愛爾蘭企業(yè)所得稅稅率為12.5%，低于EU-15平均水平（見表1）。德國企業(yè)所得稅稅率為30.2%，意大利為31.4%，比利時為34.0%。

在柏林墻倒塌之后，原東歐計劃經(jīng)濟(jì)國家推動了歐洲的企業(yè)所得稅率競爭。東歐“各國政府一再降低企業(yè)所得稅稅率……以吸引國外投資 （?slund和Djankov，2017）。從愛沙尼亞（1994年）和匈牙利（1995年）開始，東歐國家相繼大幅降低企業(yè)所得稅稅率。2004年波蘭政府將企業(yè)所得稅稅率從28%降至19%；2004年斯洛伐克將企業(yè)所得稅稅率降低到 19%；2006年捷克政府將企業(yè)所得稅稅率從31%降低到24%，2010年又進(jìn)一步降低到19%；2007年保加利亞政府實行了10%的企業(yè)所得稅率，為歐洲各國之最低。目前東歐國家的企業(yè)所得稅稅率為10%—22%。

起初，一些EU-15國家（比如奧地利、法國和德國）曾經(jīng)以“稅收傾銷”（Tax Dumping） 的名義，激烈抨擊東歐國家的稅收政策。但后來奧地利和德國也相繼降低了企業(yè)所得稅稅率。在非歐洲主要經(jīng)濟(jì)體中，澳大利亞、日本和墨西哥的企業(yè)所得稅率為30%；土耳其的企業(yè)所得稅率為20%，是非經(jīng)合組織國家中最低的。

表 1表明，在相關(guān)經(jīng)濟(jì)體中，2016年平均企業(yè)所得稅稅率為23%。如果美國政府從中性財政政策出發(fā)，來制定企業(yè)減稅方案，那么，每年需要增加 1600億美元的財政收入。

在企業(yè)減稅的情況下，要維持中性財政政策，還需要從另外一些渠道增加財政收入，包括由眾議院議長保羅·瑞安和其他眾議院共和黨人所提議的“邊境調(diào)整稅”。瑞安-布雷迪認(rèn)為，開征“邊境調(diào)整稅”每年可以增加稅收1000 億美元。但是，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家反對“邊境調(diào)整稅”，他們認(rèn)為，“邊境調(diào)整稅”將損害美國凈進(jìn)口（進(jìn)口商品被征稅而出口商品不征稅），損害資本成本比重高的行業(yè)，比如美國的汽車制造業(yè)。endprint

一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，降低企業(yè)所得稅將鼓勵美國企業(yè)將他們留在海外的利潤匯回國內(nèi)。到2016年，美國《財富》500強(qiáng)企業(yè)通過離岸市場持有2.6萬億美元“長久再投資”的利潤，以逃避多達(dá)0.5萬億美元的企業(yè)所得稅。但問題在于，即使特朗普政府降低企業(yè)所得稅稅率10個百分點(diǎn)，美國國內(nèi)企業(yè)所得稅稅率仍然高于美國企業(yè)在愛爾蘭、盧森堡、荷蘭以及一些避稅港的企業(yè)所得稅稅率。這樣企業(yè)將其利潤匯回國內(nèi)的動機(jī)仍然不足。

三、企業(yè)減稅政策會在什么情況下出臺？

一些政治家喜歡企業(yè)減稅，因為“過高的企業(yè)所得稅稅率對公司投資和企業(yè)家精神會產(chǎn)生不利影響，即使在其他變量保持不變的情況下”（Djankov等，2010）。

在過去30年里，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體關(guān)于降低企業(yè)所得稅稅率的理論和實踐始于美國。1974 年，南加利福尼亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞瑟·拉弗（Arthur Laffer）在與福特政府官員迪克·切尼和唐納德·拉姆斯菲爾德的會談中，提出了拉弗曲線概念（Fullerton，2008）。拉弗曲線的主要含義是，如果政府將企業(yè)稅率提高到一定程度之后，政府的財政收入反而會減少。雖然拉弗教授從未說明“臨界點(diǎn)”在什么地方，但是，拉弗曲線已經(jīng)成為各國減稅的理論基礎(chǔ)。

1981年，為了降低美國企業(yè)所得稅和個人所得稅，斯坦福大學(xué)教授羅伯特·霍爾（Robert Hall）和阿爾文·拉布什卡（Alvin Rabushka）提出了一份稅制改革方案?；魻柡屠际部ū硎荆瑧?yīng)當(dāng)盡量簡化納稅方案，“以便使每個納稅人都能夠在一張明信片大小的紙張上申報其所得稅。包括個人所得稅減免在內(nèi)，19%的單一稅率會使政府征收到與現(xiàn)行所得稅稅率基本相同的稅收收入”。隨后，美國財政部發(fā)表了《為公平、簡單和經(jīng)濟(jì)增長而改革稅制》報告，也建議采用單一稅率（Regan，1984）。

圍繞著拉弗曲線和霍爾-拉布什卡建議所進(jìn)行的學(xué)術(shù)討論，為美國企業(yè)所得稅稅率在1986年從48%下降到34%提供了理論準(zhǔn)備。美國財稅改革取得成效的做法很快影響了整個世界。1987年新西蘭財政部長羅杰·道格拉斯（Roger Douglas）將企業(yè)所得稅稅率從48%降低到33%。1989年柏林墻倒塌之后，東歐國家的改革者大都通過減稅和國有企業(yè)私有化等途徑，表明了他們走向自由市場的堅定決心。當(dāng)然，他們降低企業(yè)稅率的另外一個理由是打擊非正規(guī)經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)90年代初期，在一些東歐原計劃經(jīng)濟(jì)國家，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)占比高達(dá)70%（Johnson、Kaufmann和Shleifer，1997）。1993年愛沙尼亞政府決定，降低企業(yè)所得稅稅率從35%至26%。2007年保加利亞政府將企業(yè)所得稅稅率降低到10%。當(dāng)時，東歐國家的平均企業(yè)所得稅稅率從42%大幅降至16%。

歐盟從未進(jìn)行統(tǒng)一的企業(yè)稅收改革規(guī)劃，因為調(diào)整企業(yè)稅法并不是歐盟委員會的職責(zé)。相反，歐盟15國的稅制改革，要么由銀行業(yè)危機(jī)引起；要么由來自東歐國家的減稅競爭促成。在北歐，20世紀(jì)90年代初的銀行危機(jī)打開了許多國家的減稅窗口（Auerbach、Hassett和S?dersten，1995）。1991年，瑞典政府將企業(yè)所得稅稅率從57%下調(diào)到30%。1989—1993 年，芬蘭政府逐步將企業(yè)所得稅稅率從52%下調(diào)到25%。1994年和1995年，愛沙尼亞和保加利亞大幅減稅之后，引發(fā)了多米諾骨牌效應(yīng)。波蘭和斯洛文尼亞緊隨其后，于2004年實行19%的單一稅率。2005年奧地利政府宣布，降低企業(yè)所得稅稅率至25%（Golia?，2004），三年后，德國政府將企業(yè)所得稅稅率從38.9%下調(diào)到30.2%。2010年捷克政府降低企業(yè)所得稅稅率至19%。

1986年以來，共計有39個國家進(jìn)行了94次企業(yè)減稅改革，平均每個國家減稅兩次以上（見表2），并且大都具有以下三個方面的重要特征：

第一，實行一次性大幅減稅的國家較少，稅制改革平均使用 6 年左右時間，分階段實施。例如，愛爾蘭政府通過兩次稅法改革，用了10年時間（從1994年到2003年），將企業(yè)所得稅稅率從40%大幅降低到12.5%；近日英國政府宣布，計劃使用14年時間（從2007年到2020年），將企業(yè)所得稅稅率從30%降低到17%；以色列政府用了9年時間（從2003年到2011年），將企業(yè)所得稅稅率從36%降低到24%；法國政府用了5 年時間（從1998年到2002 年），將企業(yè)所得稅稅率從41.7%降低到35.4%。

第二，企業(yè)減稅的平均降幅為8.75個百分點(diǎn)，盡管有13個國家在單一稅率改革中減稅15個百分點(diǎn)或者更多。但是，這種大幅減稅的概率約為1∶7（94次減稅中的14次）；還有16 次企業(yè)所得稅稅率下調(diào)為10到15個百分點(diǎn)，約為1∶6。

第三，在本文分析中，12次大幅降低企業(yè)所得稅率（15個百分點(diǎn)或者更多）的10次發(fā)生在財政收支嚴(yán)重失衡時期。相比之下，10到15個百分點(diǎn)稅收削減的證據(jù)較為復(fù)雜，其中，8 次發(fā)生在財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過3%的時期；4次發(fā)生在財政盈余增加時期，3次發(fā)生在財政赤字比較適度時期。這些證據(jù)表明，重大的稅制改革可能與財政危機(jī)有關(guān)，但是，高達(dá)兩位數(shù)的減稅事件也很有可能在正常的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中發(fā)生。

四、企業(yè)減稅：對財政收入的影響

幾乎每一次政府提出企業(yè)減稅方案的重要前提，都是維持中性財政政策。例如，2016年6月，由瑞安和眾議院籌款委員會主席凱文·布雷迪在《更好的道路：對美國經(jīng)濟(jì)的愿景》報告中提出，為了維持中性財政政策，在企業(yè)減稅的同時，要取消幾十種稅收減免，“它們阻礙國家經(jīng)濟(jì)潛力的發(fā)揮，并且人為地保持高稅率”。美國關(guān)于中性財政政策的另外一些案例包括布什政府的稅制改革委員會（總統(tǒng)顧問小組，2005年）以及《1986年稅制改革法案》（Hufbauer和Vieiro，2012）。

（一）如何在企業(yè)減稅中實現(xiàn)中性財政政策？endprint

也許，實現(xiàn)中性財政政策并不困難，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中，由企業(yè)所得稅所產(chǎn)生的稅收比重并不大。歐洲國家的企業(yè)所得稅收入在 2006—2007 年平均僅為國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.4%，在2008—2009年全球金融危機(jī)期間有所減少，2016年又恢復(fù)到2.5%（?slund和Djankov， 2017）。同樣，日本政府征收的企業(yè)所得稅收入相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.5%。美國政府征收的企業(yè)所得稅收入相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%（OECD， 2016）。

在企業(yè)減稅改革中，要實現(xiàn)中性財政政策，既可以通過取消稅收減免和稅收優(yōu)惠實現(xiàn)，也可以通過建立新稅種，以及提高其他稅率實現(xiàn)。例如，里根政府的減稅方案就是通過取消600億美元的稅收減免、減慢資產(chǎn)折舊、對企業(yè)征收的替代性最低稅 （Alternative Minimum Tax）等，從而抵消從48%到34%的企業(yè)稅率降低，實現(xiàn)了中性財政政策 （Steuerle， 1992）。

在減稅后的頭5年里，政府從企業(yè)所得稅中獲得的實際收入都有可能低于預(yù)測值，但是，這種情況會隨著時間的推移而發(fā)生變化。1986年，里根政府關(guān)于企業(yè)減稅的稅制改革就曾有效地增加了財政收入（Poterba，1992），使美國財政赤字從1986年占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.9%下降到1987年的3.1%，1989 年進(jìn)一步下降到2.7%。

1987年，新西蘭政府在大幅降低企業(yè)稅率的同時，也取消了多種稅收優(yōu)惠，實施了新的服務(wù)稅政策（類似于增值稅改革），也取得了較好的財政效果。即在5年時間內(nèi)，新西蘭企業(yè)所得稅收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，從2.1%上升到2.6%；在10年時間內(nèi)，企業(yè)所得稅收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重進(jìn)一步上升至4.1%（Groenewegen， 1988）。

根據(jù)瑞典財政部測算，企業(yè)減稅將減少政府稅收收入大約900億克朗，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%，預(yù)期稅收損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值的6%—7%。為了應(yīng)對可能大幅攀升的預(yù)算赤字和政府債務(wù)，瑞典政府采取的主要措施是擴(kuò)大附加稅范圍，包括取消免稅或者以低稅率征收的商品和服務(wù)稅，后者會增收大約280億克朗。廢除稅收優(yōu)惠和稅收豁免會增收大約130億克朗，而剩余收入預(yù)期則會隨著“企業(yè)減稅效應(yīng)”而逐步顯現(xiàn)（Kristoffersson， 1995）。此次稅制改革后，瑞典企業(yè)所得稅收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1991年的1.7%上升到1995年的2.6%。

斯洛伐克政府通過稅制改革，取消了對新創(chuàng)設(shè)企業(yè)長達(dá)10年的免稅期，取消了對農(nóng)業(yè)和林業(yè)等部門的稅收減免，還有對出售持有超過3年或者3年以上證券所得到的收入免稅（Moore， 2005）。此次稅制改革之后，斯洛伐克政府的企業(yè)所得稅收入從2004年占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%，上升到2008 年占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.1%。

本文的分析表明，在企業(yè)減稅中，中性財政政策的45%—90%主要靠“企業(yè)減稅效應(yīng)”來彌補(bǔ)，包括取消稅收優(yōu)惠、稅收豁免以及進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革以擴(kuò)大稅基。

也就是說，企業(yè)減稅有助于一國經(jīng)濟(jì)增長。經(jīng)濟(jì)學(xué)家克里斯蒂娜·羅默和戴維·羅默（Christina Romer和David Romer，2010）研究了第二次世界大戰(zhàn)以來，美國政府所有稅收政策的主要內(nèi)容及其效果，著重分析了為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期增長進(jìn)行的稅制改革。他們發(fā)現(xiàn)，以企業(yè)減稅為主的稅制改革對于一國經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的影響，比如，為降低企業(yè)稅率而使企業(yè)稅收收入的減少占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%，幾年之后，可能增加國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%—3%。

卡雷爾·默滕斯和莫滕·拉文（Karel Mertens 和Morten Ravn，2013）也發(fā)現(xiàn)，“無論如何，減稅對于擴(kuò)大產(chǎn)出具有積極影響……對美國經(jīng)濟(jì)增長來說，企業(yè)減稅是增長的重要推動力。”許多案例表明，“企業(yè)減稅效應(yīng)”可能推動國內(nèi)生產(chǎn)總值在第一年增長0.44%，第三年增長0.78%。詹姆斯·克洛因（James Cloyne， 2013）也使用類似的方法對英國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了分析，其結(jié)果與美國基本相同。

（二）如何彌補(bǔ)企業(yè)減稅所帶來的稅收收入下降？

企業(yè)所得稅收入的跨國數(shù)據(jù)表明，稅收收入在（總共94次中的）48次企業(yè)減稅改革之后的3年時間內(nèi)開始增加；在10次減稅中沒有變化；在36次中有所減少。企業(yè)稅收收入的平均變化為國內(nèi)生產(chǎn)總值的-0.05%，表明中性財政政策是可以實現(xiàn)的。

在本文分析中，只有7個國家，由于降低企業(yè)所得稅稅率，而使企業(yè)稅收收入的減少超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%。在4個原計劃經(jīng)濟(jì)國家——匈牙利（1994年）、波蘭（1996年）、保加利亞（1997年）、斯洛伐克（1999 年），政府因企業(yè)減稅而減少的稅收收入，主要是依靠增加來自個人所得稅和增值稅的收入來彌補(bǔ)。在西班牙（2006 年）和新西蘭（2007年），當(dāng)企業(yè)減稅時，政府提高了其他稅種的稅率，但當(dāng)時恰逢全球金融危機(jī)，稅收收入有所下降。2001年盧森堡降低企業(yè)所得稅稅率時，政府沒有采取相應(yīng)的增加稅收收入的措施。

總之，在實行企業(yè)減稅的大多數(shù)國家中，由于“企業(yè)減稅效應(yīng)”的正向激勵，再加上政府對于整個財稅體制的改革和調(diào)整，從整體上看，預(yù)算赤字沒有出現(xiàn)明顯擴(kuò)大。

五、結(jié)論

降低企業(yè)所得稅稅率10到15個百分點(diǎn)——將企業(yè)所得稅稅率從35%下調(diào)至20%—25%——在其他發(fā)達(dá)國家是有先例可循的。并且，從其他國家的經(jīng)驗中可以推導(dǎo)出這樣的結(jié)論：如果特朗普政府的稅制改革方案得以實施，美國企業(yè)所得稅稅率將會從目前世界最高水平下降至發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的平均水平。

Abstract：Among the developed economies，the income tax rate of enterprises in the US is currently the highest，which co-exist with many tax preference and remission. And tax reduction is helpful to the economic growth of a nation. Maintaining neutral fiscal policies is an important precondition for the government to put forward tax reduction proposals. Therefore，it can cancel tax remission and preference，set up new types of tax or raise other tax rates while reducing the income tax rate of enterprises. In most of the countries implementing tax reduction，due to the positive incentive brought by the "tax reduction effect" and in addition to the reform and adjustment of the overall fiscal and taxation system by the government，the fiscal budget hasn't obviously expanded.

Key Words：income tax reduction，neutral fiscal policy，deficit，fiscal and taxation systemendprint