物有所值視角下PPP項(xiàng)目招投標(biāo)機(jī)制分析

張強(qiáng)

【摘 要】PPP指代的是政府和私人組織間的一種合作關(guān)系，它是一種融資模式和項(xiàng)目管理的方式，是由私人企業(yè)和組織參與到公共設(shè)施建設(shè)中來的一種方式。而通過物有所值評(píng)價(jià)理論為原則分析PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的現(xiàn)行機(jī)制，根據(jù)國(guó)內(nèi)外對(duì)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)方式的比較，確認(rèn)我國(guó)構(gòu)建完善的PPP招投標(biāo)機(jī)制所需要的要素，進(jìn)而為加強(qiáng)我國(guó)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)機(jī)制提供理論支持，以此來推動(dòng)我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促使PPP項(xiàng)目能夠平穩(wěn)實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】物有所值；PPP；招投標(biāo)

一、前言

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的飛躍式發(fā)展，我國(guó)的城市化進(jìn)程逐漸加快，隨之而來的，是我國(guó)的城市化建設(shè)所需求的各種公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)缺口，城市化的推進(jìn)令公交、道路、醫(yī)療、教育、垃圾處理等大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)了巨大的缺口，僅憑借政府的力量難以，甚至是完全無法承擔(dān)全部責(zé)任，迫切需要民間力量的參與。為此，我國(guó)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，為民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提供助力，并且確立物有所值的標(biāo)準(zhǔn)，以保證PPP招投標(biāo)順利實(shí)施。

二、PPP項(xiàng)目招投標(biāo)機(jī)制

1.PPP項(xiàng)目招投標(biāo)概念

PPP（Public-Private Partnership）指的是政府和社會(huì)在資本上的合作，合作范圍基本上鎖定了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。進(jìn)行這一合作的主要目的是為了降低公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，通過市場(chǎng)這一經(jīng)濟(jì)環(huán)境，將政府和企業(yè)之間相互聯(lián)系起來，將成本、風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)等進(jìn)行共同分擔(dān)，以此為社會(huì)提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，以保證比傳統(tǒng)方式更加物有所值。

而PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)機(jī)制即是為了達(dá)成上述效果，通過招標(biāo)和投標(biāo)這一規(guī)則，將政府和企業(yè)相聯(lián)系，令政府能夠選擇出費(fèi)用更加低廉、質(zhì)量更好的企業(yè)，以達(dá)到資源配置優(yōu)化，進(jìn)而保證物有所值。

2.PPP項(xiàng)目物有所值理論分析

政府采取PPP模式對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行招標(biāo)，通過社會(huì)資本的流入，能夠有效地達(dá)成公共設(shè)施建設(shè)的物有所值。這是由于“公共基礎(chǔ)設(shè)施”這一產(chǎn)品本身不具備競(jìng)爭(zhēng)性，并且提供的是公共福利，難以直接得到盈利，因此不能由企業(yè)直接提供；但全部由政府承擔(dān)，一方面有可能為了滿足公共利益而無節(jié)制地增加成本，也有可能導(dǎo)致公共設(shè)施的收益被貪污。而采用PPP模式，則能夠在保證利益的前提下最大限度地節(jié)省成本，從而實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)物有所值。

三、國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目招投標(biāo)比較

1.國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)

國(guó)內(nèi)進(jìn)行PPP項(xiàng)目招標(biāo)的時(shí)間比較短，成功的案例也比較少，所有大型的PPP項(xiàng)目中，第一個(gè)進(jìn)行了公開招標(biāo)的只有奧運(yùn)體育場(chǎng)館“鳥巢”，而進(jìn)行PPP招投標(biāo)的各類文件、政策和法規(guī)等全部參考了國(guó)外已經(jīng)成型的法規(guī)和文件，直到“鳥巢”建成后PPP招投標(biāo)整體流程才逐漸建立起來。因此，國(guó)內(nèi)面臨的PPP項(xiàng)目招投標(biāo)最主要的問題就在于政策法規(guī)不健全，監(jiān)督機(jī)構(gòu)確實(shí)，并且評(píng)價(jià)的指標(biāo)和方式不夠科學(xué)合理，程序的規(guī)范性不足，導(dǎo)致很容易受到私人欲望影響，被“內(nèi)定”下來。

2.外國(guó)的PPP項(xiàng)目招投標(biāo)

在國(guó)外，最早采用PPP項(xiàng)目的國(guó)家是英國(guó)，已經(jīng)具有了近百年的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)而言具有比較高的借鑒意義。英國(guó)將PPP設(shè)定在政府采購(gòu)的范圍之內(nèi)，并且通過《公共事業(yè)合同法》等法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范，并且設(shè)立了專門的政府機(jī)構(gòu)對(duì)此進(jìn)行統(tǒng)一的管理，整體而言效率比較高。

新加坡也具有PPP招投標(biāo)的完善法規(guī)，對(duì)政府工作部門的能力非常重視，在專業(yè)的PPP招標(biāo)部門中設(shè)立了專門的金融、法律和技術(shù)小組，對(duì)投標(biāo)企業(yè)的各方面進(jìn)行檢查。招標(biāo)方式主要通過網(wǎng)站注冊(cè)，通過社會(huì)監(jiān)督保證全程的公正性。

四、PPP項(xiàng)目招投標(biāo)機(jī)制要素分析

1.政策制度

我國(guó)完善PPP制度，首先需要在政策方面進(jìn)行完善。政府需要支持各方面政策的穩(wěn)定性，包括財(cái)政方面的支持和在風(fēng)險(xiǎn)分配方面需要作出的規(guī)劃。同時(shí)也需要完善監(jiān)管措施，具體而言，首先需要規(guī)范PPP招投標(biāo)的制度，同時(shí)也需要建立相應(yīng)的監(jiān)督和管理機(jī)制，規(guī)范政府方面和私人企業(yè)方面需要遵守的準(zhǔn)則，從而保證PPP招投標(biāo)能夠合理有效地長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.政府主體

在政府方面，需要強(qiáng)化政府的契約履行能力和執(zhí)行能力。由于政府在商業(yè)市場(chǎng)上的特殊性，很容易導(dǎo)致主管人員產(chǎn)生高高在上的態(tài)度，為與企業(yè)之間的合作造成阻礙。政府在推行PPP模式的同時(shí)，需要加強(qiáng)政府內(nèi)部的監(jiān)管，強(qiáng)化項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人的契約履行能力；同時(shí)提高政府的工作效率，強(qiáng)化政府的執(zhí)行能力。同時(shí)可以參考英國(guó)的做法，設(shè)立專門負(fù)責(zé)PPP招標(biāo)的部門，強(qiáng)化與企業(yè)之間的合作，提高工作的效率。

3.企業(yè)部門

企業(yè)部分想要投標(biāo)成功，首先需要加強(qiáng)企業(yè)的投資能力。這種能力可以代表企業(yè)本身的資金力量雄厚，也可以代表著企業(yè)的融資能力強(qiáng)大，但必然是能夠承接基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一高投入低回報(bào)工程的資金能力。其次需要工程的管理能力強(qiáng)大。PPP的工程量一般來說都比較大，為了盡可能延長(zhǎng)使用壽命，對(duì)技術(shù)方面的要求也會(huì)比較高，因此需要承辦的企業(yè)具有較高的技術(shù)水準(zhǔn)。最后還需要企業(yè)具有高度的運(yùn)營(yíng)方面的能力。運(yùn)營(yíng)能力代表著企業(yè)的成本控制能力、提供的服務(wù)質(zhì)量和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力，公共設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)都是以十年為單位計(jì)算的，企業(yè)必須具有能經(jīng)營(yíng)某一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)十年的強(qiáng)大運(yùn)營(yíng)能力，才能夠勝任投標(biāo)資格，保障PPP招投標(biāo)的物有所值。

4.運(yùn)行程序

在運(yùn)行程序方面，主要包括的是公眾的參與度和信息的公開程度，這兩個(gè)方面統(tǒng)一體現(xiàn)的是，招投標(biāo)全部流程的公開性，以及公眾監(jiān)督能否達(dá)到效果。PPP的整體流程需要全程加以公開，確保普羅大眾能夠?qū)PP招投標(biāo)整體環(huán)節(jié)具有高度的參與性；企業(yè)和政府的信息公開也能夠促使雙方能夠加強(qiáng)對(duì)對(duì)方的了解，從而進(jìn)一步保證PPP招投標(biāo)能夠達(dá)成物有所值。

5.經(jīng)濟(jì)環(huán)境endprint

PPP項(xiàng)目主要針對(duì)的是公共設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)往往耗時(shí)長(zhǎng)久，而經(jīng)濟(jì)的變化是每一天、甚至每時(shí)每刻都會(huì)發(fā)生的，銀行的利率時(shí)常會(huì)發(fā)生微調(diào)，匯率也會(huì)時(shí)常發(fā)生變化，國(guó)內(nèi)的物價(jià)更是每天都會(huì)有所變動(dòng)，因此PPP項(xiàng)目所需物品的價(jià)格也會(huì)時(shí)常發(fā)生變動(dòng)，從而對(duì)雙方產(chǎn)生一定的影響。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的日常變化會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)環(huán)節(jié)隨之發(fā)生變化，而PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性也導(dǎo)致，經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)過于劇烈，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)失去維護(hù)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的能力，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目發(fā)展受阻。

五、PPP項(xiàng)目招投標(biāo)機(jī)制設(shè)計(jì)分析

1.管理機(jī)構(gòu)明確

招投標(biāo)這一方式本身具有公平公正的特性，是一種符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平性原則的合作對(duì)象選擇手段，在世界各國(guó)都得到了有效的驗(yàn)證。我國(guó)在進(jìn)行PPP招投標(biāo)時(shí)存在問題，基本上都是由于我國(guó)進(jìn)行招投標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)的法律規(guī)范不夠完善，從而導(dǎo)致了影響PPP招投標(biāo)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。在我國(guó)發(fā)展PPP項(xiàng)目首先要做的是建立起一個(gè)專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的管理部門，通過專業(yè)部門和專業(yè)人員進(jìn)行統(tǒng)一的管理、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督，并且令企業(yè)有明確的交流目標(biāo)，進(jìn)而規(guī)范整個(gè)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的運(yùn)行。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)完善

PPP項(xiàng)目主要針對(duì)的是公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從工期到要求的各個(gè)方面都與一般項(xiàng)目有極大的不同，因此能夠與政府合作的私人企業(yè)要求非常高。我國(guó)現(xiàn)階段采取的是最低價(jià)中標(biāo)法其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)只有單一的經(jīng)濟(jì)能力，顯然與項(xiàng)目要求不符，無法分析企業(yè)的全面能力。因此更需要建立起一個(gè)完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)企業(yè)進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)分析，以此確定合適的政府合作對(duì)象。

3.投標(biāo)程序公開

在進(jìn)行PPP項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)時(shí)，其具體的流程應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)絡(luò)等渠道向全社會(huì)公開，接受廣大人民的監(jiān)督，令普通民眾能夠了解招投標(biāo)過程中的詳細(xì)信息，增強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目能夠平穩(wěn)運(yùn)行的信心，保證整體的合理有效。與此同時(shí)，將招投標(biāo)程序和內(nèi)容公開也有利于增進(jìn)政府部門和私人企業(yè)雙方之間的了解，提高信息的準(zhǔn)確性，進(jìn)一步保證PPP項(xiàng)目招投標(biāo)能夠達(dá)到物有所值的效果。

六、結(jié)論

綜上所述，以物有所值作為核心的PPP項(xiàng)目招投標(biāo)工作，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。通過物有所值評(píng)價(jià)理論為原則分析PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的現(xiàn)行機(jī)制，確認(rèn)我國(guó)構(gòu)建完善的PPP招投標(biāo)機(jī)制所需要的要素，保證管理機(jī)構(gòu)明確、評(píng)價(jià)指標(biāo)完善、投標(biāo)程序公開，進(jìn)而為加強(qiáng)我國(guó)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)機(jī)制提供理論支持，以此不斷推動(dòng)我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

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