小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)的問(wèn)題及對(duì)策建議

張魯婧

（濟(jì)南市邢家渡引黃灌溉管理處，山東濟(jì)南250100）

小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)的問(wèn)題及對(duì)策建議

張魯婧

（濟(jì)南市邢家渡引黃灌溉管理處，山東濟(jì)南250100）

小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，文章介紹了濟(jì)南市小型農(nóng)田水利工程基本情況，總結(jié)了農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的主要做法，指出了小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)存在的主要問(wèn)題，并提出了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、改革項(xiàng)目實(shí)施方式、落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、提高基層水利服務(wù)能力等方面的對(duì)策建議，為加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)提供參考。

小型農(nóng)田水利 運(yùn)行管護(hù) 機(jī)制

小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)村重要的基礎(chǔ)設(shè)施，2011年中央一號(hào)文件提出要加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各級(jí)加大了對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入，但是小型農(nóng)田水利工程數(shù)量多、分布廣，長(zhǎng)期以來(lái)重建輕管，工程運(yùn)行管護(hù)相對(duì)滯后，部分工程效益得不到很好的發(fā)揮。為了提高小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)水平，2014年水利部、財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》，提出要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際因地制宜，探索不同類型的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的有效途徑，開(kāi)展試點(diǎn)工作。濟(jì)南市章丘區(qū)、濟(jì)陽(yáng)縣列入山東省農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，同時(shí)濟(jì)南市選擇了商河縣作為市級(jí)試點(diǎn)縣，探索小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)新機(jī)制。

1 濟(jì)南市小型農(nóng)田水利工程基本情況

濟(jì)南市屬于資源型缺水城市，水資源總量不足，農(nóng)業(yè)用水占比較大，農(nóng)田水利工程對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重要意義，經(jīng)過(guò)多年的努力，全市小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，農(nóng)田灌溉面積不斷增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善。濟(jì)南市先后開(kāi)展了灌區(qū)節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、塘壩維修整治、五小水利等農(nóng)田水利工程建設(shè)，全市有耕地面積36萬(wàn)hm2，有效灌溉面積25.6萬(wàn)hm2，節(jié)水灌溉面積16.1萬(wàn)hm2，大型灌區(qū)4個(gè)、中型灌區(qū)28個(gè)，小型灌溉泵站491座，灌溉機(jī)井4.498 3萬(wàn)眼，小水池、小水窖7 816座。

2 產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)的主要做法

試點(diǎn)縣在建立項(xiàng)目建設(shè)管理公開(kāi)制度、明確和移交工程產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)模式、加強(qiáng)基層服務(wù)體系建設(shè)、建立考核獎(jiǎng)懲制度等方面進(jìn)行了改革探索。

2.1 實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)管理公開(kāi)公示制度

小型農(nóng)田水利工程與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活緊密相關(guān)，工程建設(shè)管理離不開(kāi)農(nóng)民群眾的支持與參與，試點(diǎn)縣項(xiàng)目區(qū)群眾從立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)行管理等方面全過(guò)程參與。在工程規(guī)劃時(shí)建設(shè)管理單位和設(shè)計(jì)單位深入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，廣泛征求當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?jiàn)，注重與項(xiàng)目區(qū)內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的銜接，獲得群眾的支持，建群眾滿意的工程，工程建設(shè)過(guò)程中通過(guò)發(fā)放宣傳冊(cè)、設(shè)立公示牌、召開(kāi)村民會(huì)議等多種方式公開(kāi)項(xiàng)目基本情況、工程進(jìn)展、費(fèi)用支出、監(jiān)督電話等，接受群眾監(jiān)督。章丘、商河在項(xiàng)目村選擇了責(zé)任心強(qiáng)的群眾作為群眾質(zhì)量監(jiān)督員，參與工程建設(shè)管理，對(duì)監(jiān)督員的選拔條件、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序等做了明確規(guī)定。

2.2 明確管護(hù)主體，落實(shí)管理責(zé)任

試點(diǎn)縣組織人員對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施基本情況進(jìn)行了全面的摸底調(diào)查，分門(mén)別類進(jìn)行匯總，建立了小型農(nóng)田水利工程臺(tái)賬，試點(diǎn)縣人民政府向小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)所有者、使用者分別頒發(fā)《小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證書(shū)》和《小型農(nóng)田水利工程使用權(quán)證書(shū)》，工程產(chǎn)權(quán)所有者與工程使用者簽訂《小型農(nóng)田水利工程管護(hù)協(xié)議書(shū)》，并制定了統(tǒng)一的證書(shū)格式，在試點(diǎn)地區(qū)全部發(fā)證，建立了“兩證一書(shū)一臺(tái)賬”管理制度，落實(shí)了小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)，明確了工程管護(hù)主體和各個(gè)方面的管理責(zé)任。

2.3 創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)模式

試點(diǎn)縣積極探索適合當(dāng)?shù)貙?shí)際、科學(xué)合理的管理模式。在機(jī)井灌區(qū)實(shí)施“井長(zhǎng)制”，以井為單元，成立灌溉小組，由受益群眾選出小組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)農(nóng)田灌溉，機(jī)井、管道的維修養(yǎng)護(hù)等工作。商河縣在泵站灌區(qū)成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，在每個(gè)泵站成立了分協(xié)會(huì)，每個(gè)村成立灌溉小組，建立了“協(xié)會(huì)、分協(xié)會(huì)、灌溉小組”三級(jí)管理服務(wù)模式。章丘區(qū)探索了財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇了專業(yè)的維修養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，對(duì)小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行定期檢查和維修養(yǎng)護(hù)。

2.4 加強(qiáng)基層服務(wù)體系建設(shè)

開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站能力建設(shè)，推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等農(nóng)民合作組織。各縣區(qū)結(jié)合實(shí)際，分別采取了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立設(shè)置水利站和按流域設(shè)置區(qū)域水利站并在區(qū)域范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)水利辦公室兩種模式，完善了水利站基礎(chǔ)設(shè)施、配備了辦公用品和工程技術(shù)裝備、建立了水利站管理制度，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村注冊(cè)成立了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。章丘區(qū)在所有行政村選配了村水務(wù)員，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)合格后統(tǒng)一發(fā)放了村水務(wù)員上崗證，2015年章丘沿黃流域水利站被評(píng)為山東省規(guī)范化水利站。

2.5 建立考核獎(jiǎng)懲制度

試點(diǎn)縣政府制定了績(jī)效考核辦法，根據(jù)工程運(yùn)行管理情況對(duì)小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理工作進(jìn)行年終考核，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。濟(jì)南市出臺(tái)了《濟(jì)南市小型農(nóng)田水利工程管理考核辦法》，每年對(duì)縣區(qū)小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理進(jìn)行整體考核，通過(guò)抽查鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目區(qū)、檢查運(yùn)行管理資料等方式，對(duì)縣區(qū)小型農(nóng)田水利工程管理工作進(jìn)行考核。商河縣出臺(tái)了《商河縣小型農(nóng)田水利工程設(shè)施維護(hù)管理辦法》、《商河縣小型農(nóng)田水利工程設(shè)施維護(hù)管理考核細(xì)則》，縣政府對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型農(nóng)田水利工程維護(hù)管理工作實(shí)行目標(biāo)管理，年終進(jìn)行考核，并安排小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)補(bǔ)助資金，積極推動(dòng)小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)工作。

3 工程運(yùn)行管護(hù)存在的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)幾年的探索創(chuàng)新，試點(diǎn)縣在小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)方面取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成效，但是受客觀條件制約，還存在一些問(wèn)題。

3.1 工程建設(shè)管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)

目前開(kāi)展小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的部門(mén)較多，涉及水利、發(fā)改、國(guó)土、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦等，多頭管理，部門(mén)之間溝通協(xié)調(diào)不夠，工程建設(shè)管理缺少系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，資金投入比較分散、資金使用效益較低。

3.2 水價(jià)偏低，水費(fèi)征收困難

目前農(nóng)業(yè)灌溉用水不收水資源費(fèi)，農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低，尚未達(dá)到供水成本，同時(shí)，隨著一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程增加了多種補(bǔ)貼，但是灌溉用水仍需要收費(fèi)，一些群眾對(duì)收取水費(fèi)有抵觸心理，造成水費(fèi)征收困難，無(wú)法從水費(fèi)中提取工程維修管護(hù)資金，不利于工程的長(zhǎng)期運(yùn)行。

3.3 工程管護(hù)水平不高

長(zhǎng)期以來(lái)小型農(nóng)田水利工程存在重建輕管的現(xiàn)象，基層對(duì)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的積極性較高，對(duì)工程運(yùn)行管護(hù)沒(méi)有足夠的重視，工程管理方式粗放。試點(diǎn)縣由于有財(cái)政資金補(bǔ)助，落實(shí)了維護(hù)經(jīng)費(fèi)，但是沒(méi)有建立維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金，沒(méi)有建立工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)效投入機(jī)制?；鶎铀?wù)機(jī)構(gòu)技術(shù)人員比較少，現(xiàn)有技術(shù)人員年齡普遍較大，專業(yè)水平不高，缺少工程運(yùn)行維護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，滿足不了水利建設(shè)和工程管護(hù)的要求。

4 加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)的對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，廣泛宣傳

小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理涉及部門(mén)較多，加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)，需要各級(jí)政府的有力推動(dòng)、相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合和項(xiàng)目區(qū)群眾的廣泛參與。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，整合利用好各類資金。要加大宣傳力度，通過(guò)電視、報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)等媒體以及張貼公示牌、發(fā)放宣傳資料等方式，推廣先進(jìn)典型和經(jīng)驗(yàn)，宣傳小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理的意義，統(tǒng)一群眾思想認(rèn)識(shí)，營(yíng)造良好的輿論氛圍。

4.2 改革項(xiàng)目實(shí)施方式

改進(jìn)項(xiàng)目管理方式，鼓勵(lì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體作為項(xiàng)目法人進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理，項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)由項(xiàng)目法人自下而上進(jìn)行申報(bào)，工程由項(xiàng)目法人實(shí)施，竣工后由其管理使用，推進(jìn)工程建設(shè)管理一體化。推行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等建設(shè)模式，鼓勵(lì)民間資本建設(shè)管理小型農(nóng)田水利工程。政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)政策制定、項(xiàng)目規(guī)劃、技術(shù)服務(wù)、監(jiān)督考核等，規(guī)避建設(shè)管理中的大包大攬。

4.3 落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)

通過(guò)工程受益者籌集、水費(fèi)計(jì)提、財(cái)政補(bǔ)助等多種方式籌集小型農(nóng)田水利工程管護(hù)資金。由于農(nóng)業(yè)比較效益較低，群眾投資農(nóng)田水利建設(shè)管理的積極性不高，應(yīng)加大財(cái)政資金補(bǔ)助，設(shè)立小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金，建立考核獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，出臺(tái)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)管理，推行政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，拓寬管護(hù)經(jīng)費(fèi)籌集渠道，逐步建立由工程受益者投入為主，公共財(cái)政給予補(bǔ)助的管護(hù)資金籌集方式，保證工程得到及時(shí)有效的維修和管護(hù)，長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

4.4 推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

完善水價(jià)形成機(jī)制，合理確定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，農(nóng)業(yè)水價(jià)要達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本，保障工程運(yùn)行維護(hù)的要求，探索實(shí)行分類水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水實(shí)行總量控制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)取水許可管理。建立農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，對(duì)積極調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、采用節(jié)水灌溉技術(shù)的用水主體給予獎(jiǎng)勵(lì)。

4.5 提高基層水利服務(wù)能力

加強(qiáng)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理體制，將人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)和公益性業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算。推進(jìn)農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民用水合作組織的扶持，探索農(nóng)民用水合作組織向?qū)I(yè)化合作社、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織等多元方向發(fā)展，培育社會(huì)化管理隊(duì)伍，探索委托管理、物業(yè)化管理等管理方式。加強(qiáng)基層水利人員的技術(shù)培訓(xùn)，提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)水平，提升管理服務(wù)能力。

5 結(jié)語(yǔ)

小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障，通過(guò)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、明確工程產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新管護(hù)模式、落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)、建立考核機(jī)制、提高管理服務(wù)能力等措施，推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新，使工程更好地發(fā)揮效益，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收提供保障。

[1] 李亞平.江蘇省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)實(shí)踐與探索.水利發(fā)展研究，2016，16（7）：1～6

[2] 柳長(zhǎng)順.關(guān)于新時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思考.水利發(fā)展研究，2010，10（12）：16～20

[3] 曹金萍，宮永波，黃乾.山東省基于財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)階梯水價(jià)改革探討.中國(guó)水利，2014，（14）：54～58