淺析我國行政立法聽證制度

摘 要：行政立法聽證制度已經(jīng)成為世界各國現(xiàn)代行政程序法的極為重要的程序制度它旨在通過這一制度，擴大民主參與，廣泛聽取各方面的意見，尤其是利害關系人的意見，以提高立法質量，平衡各方面的利益關系，增強行政立法的民主性和科學性。本文從行政立法聽證的基本理論入手，闡述我國行政立法聽證制度的現(xiàn)狀，找出存在的問題，并對行政立法聽證制度進行構建過程中的問題提出對策建議，使之更加完善，對實踐具有一定指導性。

關鍵詞：行政立法；聽證制度；行政立法聽證

0 前言

隨著我國經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展水平的提高，政治民主化程度也相應提高，聽證制度也逐步在我國行政立法過程中建立，但在制度構建和聽證制度執(zhí)行的探索過程中不可避免地出現(xiàn)一些問題。雖然我國行政立法聽證制度已經(jīng)取得了一些成就，但是在實踐中仍然存在以下問題：行政立法聽證方式比較單一，非正式聽證規(guī)則過于弱化；行政立法聽證范圍不明確，對參與聽證人選定沒有具體統(tǒng)一的標準；行政立法聽證中，筆錄效力低，且缺乏相應的意見回應機制；行政聽證程序缺乏有效監(jiān)督機制，缺乏對于聽證的評估機制。

1 我國行政立法制度的現(xiàn)狀

“我國開始將聽證制度引入行政決策及立法領域始于20世紀90年代中期，對于決策多元化及政治參與均有所影響，被認為是中國政治改革的最新進展?！苯?jīng)過進二十年的發(fā)展，行政決策聽證制度已經(jīng)逐漸融入中國的政治生態(tài)當中，并成為不可或缺的重要組成部分。

由于我國長期的權力集中體制以及法律體系長期以來受到大陸法系影響的原因，“在立法中，往往實體規(guī)定多，程序規(guī)定少或根本沒有；在執(zhí)法中，往往為追求行政權的實現(xiàn)，而忽視行政權行使過程中程序的合法性；在觀念上，往往認為程序繁瑣，影響效率，甚至多余，不能理解程序對實現(xiàn)實體正義的深刻影響和重要意義。雖然聽證制度在我國已經(jīng)引入多年，但并沒有形成關于聽證制度的系統(tǒng)法律規(guī)定，只能散見于如《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》等法律法規(guī)文件中。如2000年3月15日頒布的《立法法》明確將聽證制度擴展到行政立法領域。該法第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！钡?4條規(guī)定：“國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定程序，參照本法第三章的規(guī)定，由國務院規(guī)定?！?/p>

2 我國行政立法制度問題分析

行政立法制度在我國形成和建立健全過程中，在探索前進的過程中，不可避免的出現(xiàn)一些問題與缺陷。

（一）行政立法聽證方式比較單一，非正式聽證規(guī)則過于弱化

行政立法聽證傳統(tǒng)上主要以聽證會的方式進行，非正式聽證只作為輔助方式存在，對非正式聽證沒有引起足夠的重視，而且關于非正式聽證的規(guī)則過于原則化，并沒有形成具體的制度，缺乏制度保障。對于利害關系人而言，他們所提出的意見沒有相應的回應機制，這同樣使得公眾對于非正式的聽證的參與度不高，是非正式聽證流于形式。

（二）行政立法聽證范圍不明確，對參與聽證人選定沒有具體統(tǒng)一的標準

我國的法律法規(guī)體系對于聽證制度并沒有作出明確的規(guī)定，只是散見于如《立法法》等一些法律法規(guī)中，未形成明確的法律規(guī)范，聽證范圍不明確。

聽證會參加人是聽證主體，開聽證會的目的就是聽取這些民意人的意見，由此而論，對于聽證會人的選擇需要有包括聽證人范圍、人數(shù)等方面一定的標準。而在我國行政立法聽證的實踐中，普遍存在著聽證會人遴選標準的缺失，各地各部門的標準五花八門，有的是政府內部制定，有的是公眾自愿參與，還有的是前兩種方式的結合。

（三）行政立法聽證中，筆錄效力低，且缺乏相應的意見回應機制

雖然聽證制度在我國實行已有近二十年，但對聽證筆錄的效力規(guī)定很少有涉及。目前為止，沒有統(tǒng)一的對聽證筆錄效力的規(guī)定，只是要求行政機關在作出決定時，將聽證筆錄作為參考。但是在實際的行政部門實踐中，對于筆錄的實際應用不為公眾所知，這也一定程度上挫傷了公眾對于聽證參與的積極性。

（四）行政聽證程序缺乏有效監(jiān)督機制，缺乏對于聽證會的評估機制

由于行政立法聽證制度在我國發(fā)展尚不成熟，因而行政機關和社會公眾對其都沒有充分的認識，在立法上仍然不很完備，在實際實踐中也缺乏外國可借鑒經(jīng)驗，操作中難免會出現(xiàn)違反聽證程序的行為。故在聽證制度的實踐過程中，有必要建立于行政立法相適應的聽政監(jiān)督機制。

自從聽證會引入我國以來，聽證會制度已經(jīng)取得了一些發(fā)展成果，但由于聽證會的濫用，在實際應用中卻為取得良好的效果。究其原因，除了在聽證會舉行過程中存在的上述問題外，還缺乏對于聽證會的事后評估機制，這直接導致了很多聽證會成為一種形式，在實際的行政活動中卻沒有取得實際效果。

4 對于當前我國行政立法制度問題的對策建議

行政立法聽證的價值在于聽證程序對公眾合法權益的尊重以及對行政立法機關裁量權的規(guī)制。聽證程序的適用為公眾參與行政立法提供了機會，公眾可以通過聽證程序使自己的利益得到行政立法者的重視。本文將針對我國在行政立法聽證制度中存在的以上問題，在借鑒外國先進經(jīng)驗的基礎上，提出有針對性的對策與建議。

（一）采用正式聽證形式進行行政立法聽證

行政立法聽證形式是指行政立法機關依照什么樣的方式來進行聽證。根據(jù)美國《行政程序法》和其他與規(guī)章制定有關的程序規(guī)范的規(guī)定，美國的規(guī)章制定程序有所謂正式程序與非正式程序之分。相應地，行政立法聽證也可以分為正式聽證與非正式聽證兩種形式。我國有關的法律法規(guī)和地方政府規(guī)章既未對行政法規(guī)和規(guī)章的正式與非正式制定程序作出區(qū)分，也未對行政立法的正式聽證與非正式聽證作出區(qū)分。

正式聽證應依照以下程序舉行：（1）在聽證會舉行之前3個月在全國范圍內的報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒介公布法規(guī)規(guī)章草案，說明立法根據(jù)、立法目的、立法要解決的問題、立法確立的主要制度、受立法影響的相對人的權利與利益或者授益性規(guī)定，申請參加聽證會的辦法和立法聽證代表人的產(chǎn)生辦法，并規(guī)定在立法聽證會舉行之前兩個月內把參加聽證的申請報組織和主持聽證的行政立法聽證專員秘書處。（2）立法聽證專員秘書處確定并在立法聽證會舉行前巧天把聽證的具體時間、地點、聽證規(guī)則、聽證程序等內容通知聽證參加人，同時予以公告。（3）聽證會由與行政立法沒有利害關系的行政立法聽證專員組織和主持，并面向社會公開舉行，允許公眾旁聽和新聞媒體采訪報道。（4）聽證會按照以下先后程序進行：聽證主持人宣讀聽證規(guī)則和聽證流程；行政立法機關的聽證代表就法規(guī)規(guī)章草案中涉及公民、法人和其他組織切身利益的有關內容的立法必要性、可行性和有關背景資料予以說明并提供有關依據(jù)；專家代表發(fā)言；其他聽證參加人進行質證并提出自己的意見、建議及依據(jù)；聽證參加人交叉辯論及質證；聽證主持人整理、確定聽證爭議的焦點；聽證參加人圍繞爭議焦點進一步進行質證、辯論與磋商；聽證主持人整理聽證記錄并經(jīng)聽證參加人審核無誤后簽名。（5）聽證記錄結果的處理，是行政立法聽證正式程序的最后部分，也是行政立法聽證制度能否發(fā)揮應有作用的關鍵環(huán)節(jié)。聽證主持人應在聽證會結束后15天內將聽證記錄的案卷與聽證專員的意見通報行政立法機關，行政立法機關按照聽證記錄案卷選擇適用性與聽證專員意見相結合的原則，在聽證會結束后1個月內公告決定后的法規(guī)規(guī)章正式文本，并說明聽證記錄案卷和聽證專員意見取舍的理由和依據(jù)。endprint

（二）明確行政立法聽證的聽證范圍，確立聽證人選取統(tǒng)一標準

《行政法規(guī)制定程序條例》第12條規(guī)定：“起草行政法規(guī)，應當深入調查研究，總結實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式?！薄兑?guī)章制定程序條例》第14條規(guī)定：“起草規(guī)章，應當深入調查研究，總結實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式。”很顯然，《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都沒有規(guī)定行政法規(guī)和規(guī)章草案的聽證范圍。但二者又分別規(guī)定“行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或其他組織的切身利益的，國務院法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見”，“規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機構經(jīng)本部門或本級人民政府批準，可向社會公布，也可以舉行聽證會?！?/p>

從上述兩個條例的規(guī)定我們可以作出這樣的推斷：在行政法規(guī)和規(guī)章的制定過程中，聽證范圍要分兩個階段來考察，一個是行政法規(guī)和規(guī)章起草階段；另一個就是行政法規(guī)和規(guī)章草案審查階段。從法條的規(guī)定看，在前一階段，所有的行政法規(guī)和規(guī)章草案都可以聽取有關組織和公民的意見；在后一階段，對于直接涉及公民、法人或其他組織的切身利益的行政法規(guī)和規(guī)章草案，行政機關可以舉行聽證會，但行政機關不負有必須舉行聽證會的責任和義務。

對于行政立法聽證范圍的界定，有兩種可選擇的途徑：其一，選擇排除式的規(guī)定方式，比如規(guī)定“除了法律法規(guī)有特別規(guī)定之外，行政法規(guī)和規(guī)章在制定過程中都應該舉行聽證”，擴大聽證在行政立法領域的適用范圍。其二，我們也可以在現(xiàn)有的基礎上賦予行政相對人申請舉行行政立法聽證的機會和權利，相對方如果認為該行政法規(guī)或規(guī)章有需要聽證的其他事項，也可以申請行政聽證組織機關將該事項納入聽證范圍，安排聽證。

行政立法聽證代表人的選定，必須綜合考慮利益代表性、均衡性、磋商性、公益性、效率性，確定立法聽證參加人的基礎數(shù)量，由行政立法聽證專員秘書處按照以下規(guī)則進行遴選：確定受行政立法影響的利害關系人的范圍；通過報紙、電臺、電視臺、互聯(lián)網(wǎng)等渠道公布法規(guī)規(guī)章草案，公告利害關系人，確定在利益關聯(lián)的社會團體內部磋商產(chǎn)生立法聽證代表人的規(guī)則并提供指導；利害關系人可以直接向立法聽證專員秘書處申請參加立法聽證；如果申請參加立法聽證的利害關系人眾多，聽證專員秘書處可以從中指定聽證參加人并說明理由；如果申請參加立法聽證的利害關系人太少，聽證專員秘書處可以與利害關系人協(xié)商確定或直接指定聽證參加人。

（三）完善行政立法聽證的程序

在聽證程序中，代表的選擇本身就是個復雜而又重要的問題，整個聽證會的效果和質量與此直接相關，因此，在聽證程序的運行中，代表遴選的程序、遴選代表的代表性和能力以及代表結構的合理性等都要規(guī)范。首先，要確定各方代表所占的比例，從制度上保證參與人的廣泛性，以便立法機構能聽到不同的聲音。如可以選擇人大代表或政協(xié)委員作為參加聽證會的常任代表等。其次，為保證代表具有充分代表性的基礎上，聽證代表應具有一定的參政議政能力，以真正代表相關利益群體的意見。再次，推薦與選拔相結合，由組織者從各地推薦的報名者中，通過隨機抽取產(chǎn)生代表，為了防止聽話代表，還可以設置一些機制讓立法機關無法“圈定”它所喜歡的代表。最后，應從法律上明確規(guī)定參與人是由政府選定還是由真正的利益相關人以及組織主動申請參加。

為了便于聽證代表更好的申辯和陳述，應在聽證前向代表提供真實、全面、通俗易懂的背景資料，同時要嚴格按照程序規(guī)定的時間內把資料提供給代表，至少應當在聽證會舉行前60天發(fā)出通知。名單應當在聽證會舉行前30天前公布，讓被確定為代表的公民就立法草案的內容進行表要的調查、咨詢，寫出發(fā)言報告，準備好相關材料。聽證會除法律禁止公開的情形外一律公開進行，這樣可以保證在群眾監(jiān)督下公正進行。聽證程序只有在制度上形成其嚴密性、公開性、公正性，才能使政府沿著既定的規(guī)則充分履行其職能。

（四）賦予行政立法聽證筆錄絕對的法律效力

聽證筆錄是對聽證過程所進行的書面記錄?！耙话銇碚f，聽證記錄應包括出席聽證人的基本情況，聽證時間和地點，當事人的陳述，提出的文書證據(jù)等。”美國法典第五編第五章行政程序第557條規(guī)定：“案卷應注明當事人提出的每個事實認定、結論或異議的裁定，包括初步性、建議性和臨時性決定在內的所有決定，都應屬于案卷的組成部分，而且它還應包括下列說明-------1.就案卷中記載的所有實質性事實問題、法律問題或自由裁量權問題所做出的認定、結論及其理由或根據(jù)；2.有關的規(guī)章、裁決令、制裁、救濟或者其否決?！?/p>

中國對于行政立法聽證筆錄的效力沒有作出直接規(guī)定，但是，中國《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定“起草單位應當認真研究聽證會反映的各種意見，起草的規(guī)章在報送審查時，應當說明對聽證會意見的處理情況及理由”。可以看出，中國對于行政立法聽證筆錄的效力采用了上述第二種情況，即聽證筆錄對于行政機關具有一定的約束力。但這只是行政機關對草案起草階段所進行的聽證會聽證筆錄的處理，行政法規(guī)和規(guī)章草案還須進行審查。在審查階段，由于審查機關有權決定是否通過行政法規(guī)和規(guī)章草案，因此在草案起草階段，即使是進行過聽證，行政立法機關也按照聽證筆錄起草了行政立法，如果不能通過審查機關的審查的話，聽證筆錄也依然毫無任何價值可言。

（五）建立有效的成本分析效益制度

《全面推進依法行政實施綱要》第17條款指出，“積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度?！蔽覀兣e行聽證的目的是提高立法質量、進行科學有效的立法決策。為此，該投入的要投入，但不能做無謂的浪費，能節(jié)約等一定要節(jié)約，場面可以簡單一點，但不一定要豪華，信息披露要及時準確，但不一定要搞新聞直播。此外，聽證的形式可以適當靈活一點，探索多種形式，但一定要有利益相關主體和持不同意見的人員，在規(guī)則、人員數(shù)量、時間相對于正式聽證來說可適當簡化。從另一方面看，立法是一項制度建設，它是對社會關系的普遍規(guī)范，在一定程度上會長期的、高頻率的適用，一項良好的法律規(guī)范給社會所帶來的收益，在理論上來說應遠大于立法成本的投入。所以從聽證對行政立法的作用來看，積極探索成本效益分析制度是必要的。

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作者簡介：

阿拉坦蘇毅樂 （1990.09-） 性別：男 ，天津市，碩士，專業(yè)：行政管理。endprint