關(guān)于建立國家公園體系的體會和建議（三）

陳建偉

北京林業(yè)大學教授、博士生導師，北京林業(yè)大學自然保護區(qū)學院的創(chuàng)始人之一， 為該學科的首位博士生導師。

曾任林業(yè)部野生動植物保護司副司長、中華人民共和國瀕危物種進出口辦公室常務(wù)副主任（法人代表）、國家林業(yè)局野生動植物與自然保護區(qū)管理司巡視員，曾任國家科技進步獎評審專家、國家級自然保護區(qū)評審委員會副主任委員等。

特點：基層技術(shù)業(yè)務(wù)部門的出身，結(jié)合行政管理高層的視野，親身經(jīng)歷了改革開放以來中國自然保護事業(yè)由小到大、從弱到強的發(fā)展過程。

分級分類分區(qū)管理勢在必行

四川臥龍自然保護區(qū)

在自然保護區(qū)發(fā)展停滯的同時， 各類公園、保護地建設(shè)風起云涌，加上建立國家公園體制的提出，這就是對中國自然保護區(qū)沒有實行分級分類分區(qū)管理的反正！

其實，上世紀90 年代興起的自然保護區(qū)發(fā)展的黃金時期，是一個調(diào)整、提高、練內(nèi)功的天賜良機。自上而下對于建設(shè)自然保護區(qū)的積極性都非常高，如果順勢而為，當時就抓這個問題， 肯定不會發(fā)展到今天這種尷尬的局面， 這是中國自然保護區(qū)發(fā)展60 年過程中一個非常慘痛的教訓。

不要忘了，我們是在搶救性保護思路上高速度建立起的龐大自然保護區(qū)體系;不要忘了，我們的自然保護區(qū)與社區(qū)關(guān)系是非常密切、不可分開的;不要忘了，很多自然保護區(qū)里面還有不少居民世代生活的事實;更不能忘了，中國人口多資源少的基本國情。其實早在20 多年前，正值自然保護區(qū)數(shù)量、規(guī)模已經(jīng)到了相當程度， 各種被掩蓋的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來的時候，積極對中國自然保護區(qū)建設(shè)的指導思想進行調(diào)整，保護區(qū)發(fā)展及時從重視外延向內(nèi)涵方面轉(zhuǎn)化，全國實行分級分類分區(qū)管理的思路就已經(jīng)提到了議事日程，如果當時堅定不移地推進，情況可能會完全不同。

我們提倡的所謂分級，就是中央的事情中央管，地方的事情地方管（地方包括省、地、縣）。要分清事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)和地權(quán)（自然資源權(quán)）4 種權(quán)利， 中國的事情如此復雜，社會經(jīng)濟狀況地域差別那么大，財力又有限，既不能全靠發(fā)揮地方的積極性，也不能全由中央包下來，適當合理分權(quán)是符合中國國情的。哪些中央管？哪些地方管？哪些中央委托地方管？怎么管？ 中央管的地方和地方管的地方，四權(quán)分別怎么落實？條塊關(guān)系怎么處理？ 這都是應(yīng)該解決的問題。這里面還有一個自然資源所有制問題，全民所有制的和集體所有制分開帶來什么問題， 不同層級政府可以行使公有資源不同的所有權(quán)，不同集體所有者也可以行使集體資源不同的所有權(quán)，現(xiàn)有的國家級保護區(qū)里又有全民又有集體的怎么辦等等，在《物權(quán)法》實施的今天， 這些都是我們必須要采取真正可行的辦法來認真解決的重大問題。

所謂分類管理就是根據(jù)不同的保護管理目標和不同的保護對象，把保護區(qū)分成不同的、差別化的管理類型（比如IUCN 的分類方法，國家公園只是其一類型）。如以物種為主要保護對象的保護區(qū)和以生態(tài)系統(tǒng)為主要保護對象的保護區(qū)就不一樣，并且要用不同的管理方式來解決。最典型的例子是陜西漢中朱鹮國家級自然保護區(qū)。朱鹮自1981 年在洋縣發(fā)現(xiàn)以來， 通過就地保護、易地保護、野化放飛等措施，種群逐漸繁衍壯大，已由原來的7 只發(fā)展到現(xiàn)在的2000 余只，這是一個非常成功的案例。但是若按照《自然保護區(qū)條例》來管理，肯定會把朱鹮“管死”。因為這個物種和當?shù)厝藗兊纳钕⑾⑾嚓P(guān)，朱鹮喜歡在溝溪里面尤其在冷水田里覓食，在村莊后面的大樹上棲息，這是它的生活習性。按照條例，如果在朱鹮分布最多的地方劃個核心區(qū)，不準人類活動， 把人都搬出去，那朱鹮也就失去了生活條件。又如有些鳥類濕地自然保護區(qū)，候鳥遷徙停歇就幾十天，其余時間沒水了或者水大了，這些分布在人口稠密區(qū)的保護區(qū)，允不允許老百姓放牧、行船？如何執(zhí)法？強行劃3個圈， 符不符合濕地保護區(qū)的特點？這些都是對“一刀切”的《自然保護區(qū)條例》的莫大諷刺。還有，國家有限的資金應(yīng)該集中投在需要國家嚴格保護的物種和生態(tài)系統(tǒng)上，地方需要保護的由地方來投入，而有些不太要求嚴格的保護區(qū)則可以放開一些，允許當?shù)鼐用耖_展生產(chǎn)生活等活動，甚至開展有限的經(jīng)營活動，允許開展生態(tài)旅游（其實現(xiàn)在很多保護區(qū)都在搞，也不僅僅是在試驗區(qū)）。這樣，國家對這樣的自然保護地可以少投入或者不投入， 通過不同的管理力度、投入程度，該管的管住、管好，該放的放下、放開。

所謂分區(qū)管理是在保護區(qū)內(nèi)部再進行多種分區(qū)。目前，中國自然保護區(qū)按功能劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)3 個，3 個區(qū)在管理上其實僅僅只是兩個區(qū)（核心區(qū)和緩沖區(qū)是一種管理辦法）。筆者認為應(yīng)該劃有更多的功能區(qū)，有些區(qū)域嚴格保護不準人進， 有些區(qū)域不僅可以進人也可以住人， 有的則可以進行有限的生產(chǎn)經(jīng)營活動， 有的區(qū)可以積極開展生態(tài)旅游，有的區(qū)可以進行有控制的科學考察活動等等。除了要保護的核心區(qū)、緩沖區(qū)以外， 可以建立譬如生態(tài)恢復區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、當?shù)鼐用裆盍曀渍故緟^(qū)、不同要求的生態(tài)旅游區(qū)、宣傳教育區(qū)等因地制宜的區(qū)劃方法，不同要求的保護區(qū)采用不同的管理方式，然后用“一區(qū)一法”的辦法固定下來。通過這種辦法可以把不同管理力度的保護區(qū)該管住的管住，該放活的放活。

有一段時期，有很大一部分的自然保護區(qū)就是強行“畫地為牢”，把一些區(qū)域甚至是當?shù)鼗鶎诱?、老百姓不知道、不愿意的區(qū)域都圈進來， 劃成保護區(qū)了，包括很多集體所有的土地，保護區(qū)成為“獨立王國”，跟周邊村民社區(qū)甚至區(qū)內(nèi)老百姓一點關(guān)系也沒有，和地方社會經(jīng)濟發(fā)展、老百姓脫貧致富沖突很大，矛盾必然要爆發(fā)，以至于出現(xiàn)有的自然保護區(qū)管理大省的管理者提起保護區(qū)就難受、就談“虎”色變的情況。一些自然保護區(qū)發(fā)展不下去了，不少地方甚至出現(xiàn)倒退的情況，全國自然保護區(qū)的數(shù)量、面積實際都在減少。

如果我們在20 年前就把自然保護區(qū)分級分類分區(qū)工作積極推進并做好， 順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，適應(yīng)保護與管理的需要，適應(yīng)社會和老百姓對自然生態(tài)系統(tǒng)的不同要求，是應(yīng)該不會出現(xiàn)上述這種局面的。

中國的自然保護地體系建設(shè)對于國家有兩個主要責任：一、有責任為國家、為民族、為后代保護好全民的寶貴自然遺產(chǎn);二、有責任為國家、為人民提供科研、教育、游憩、親近自然、享受自然的場所。

頂層設(shè)計好中國國家公園體系

既然國家公園體系的建立是頂層設(shè)計，中央層面就必須提出一套對現(xiàn)有自然保護地，包括自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)和國家公園等在內(nèi)的各種保護地的總體統(tǒng)籌規(guī)劃，核心是保護地的分級分類分區(qū)管理。

現(xiàn)在有一種不好的傾向，就是一窩蜂只顧著做國家公園這種類型，而對中國自然保護區(qū)發(fā)展60 年的經(jīng)驗教訓不進行認真回顧和總結(jié)。為什么自然保護區(qū)建設(shè)曾經(jīng)有高潮，現(xiàn)在又進入低谷？為什么自然保護區(qū)建設(shè)發(fā)展停滯的同時，各種公園建設(shè)風起云涌？ 造成這些問題的原因是什么？建立國家公園體制時要不要解決？能不能解決？保護地建設(shè)的歷史是傳承的，不可能閹割的。如果僅僅只搞一個國家公園類型，現(xiàn)有的各類自然保護地怎么辦？這些問題都是需要回答的，我們是避不開的。

關(guān)于建立國家公園體系，有廣義和狹義兩種認識。狹義的國家公園體系，僅是指保護地體系下若干類型中的一種類型，由于在中國保護地建設(shè)中一直缺失，所以要補上這一課。

筆者理解或者希望的“建立國家公園體制”的含義，是對包括所有自然保護地在內(nèi)的國家公園體系而建立的管理機制，是一個廣義的國家公園體制的概念。這實際上就是要對現(xiàn)有保護地體系進行一次重新梳理和設(shè)計。國家公園體制的建立不由地方政府說了算，也不由某個部門說了算，而是國家意志說了算，這是國家公園體制產(chǎn)生的必然性所決定的。

早先成立的云南普達措國家公園， 是在國家級自然保護區(qū)基礎(chǔ)上擴大面積而建的。中國的第一個國家公園產(chǎn)生在云南省有它的必然性。云南不僅是生物多樣性的大省，也是旅游大省， 所以它迫切希望用國家公園來實現(xiàn)資源保護與發(fā)展的價值。2008 年，云南被國家林業(yè)局確定為國家公園試點省， 現(xiàn)在省里的國家公園試點已經(jīng)有13個。

云南省的方案和經(jīng)驗是否能夠在全國進行推廣？現(xiàn)在看來還不是這樣。中央認為還不完善，還需要進行頂層設(shè)計，所以由國家發(fā)改委牽頭再進行國家公園試點，2015 年6 月，國家發(fā)改委又確定9 個省（市）開展國家公園體制試點，試點時間為3 年。2016 年， 青海三江源國家公園試點啟動，邁出了建立國家公園體制的關(guān)鍵一步。同年12 月5 日中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十次會議審議通過了《大熊貓國家公園體制試點方案》《東北虎豹國家公園體制試點方案》。相比其他國家公園試點，大熊貓和東北虎豹國家公園體制試點，是按照物種所需生態(tài)系統(tǒng)劃定的，是跨省跨流域的，有利于增強大熊貓、東北虎豹棲息地的聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性、完整性，對現(xiàn)行體制更有突破性、挑戰(zhàn)性。更能夠在統(tǒng)籌生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展、國家公園建設(shè)和保護地體系完善，在統(tǒng)一規(guī)范管理、建立財政保障、明確產(chǎn)權(quán)歸屬、完善法律制度等方面取得實質(zhì)性突破。

現(xiàn)在國家公園試點也還不成熟， 專家們也還沒有統(tǒng)一意見。為什么進展緩慢？主要是試點各方對國家公園體制的建立認識不夠深刻，更是對于現(xiàn)在自然保護區(qū)體系的經(jīng)驗和教訓沒能很好總結(jié)，所以，做出來是否符合國情、是否符合當?shù)貙嶋H保護情況還有待觀察。

建立并完善中國國家公園體制需要做好頂層設(shè)計。全國的保護地在頂層設(shè)計的統(tǒng)一安排下立法、規(guī)劃，繼而從上而下的重新就保護地排隊分類， 中央管理的先確定、先領(lǐng)走，再到省級、地方級逐級展開。

我建議，中央應(yīng)該設(shè)立一個國家公園局，可以是直屬局，也可以是部管局。國家公園管理局擁有事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)和地權(quán)，其責任是通過管理這些區(qū)域，保護國家自然資源，為公眾提供欣賞機會，并且保證以“不損害下一代人利益”的方式對資源進行利用。所有保護地均實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，財務(wù)上收支兩條線。鑒于中國公有制的具體國情和建設(shè)的需要，不同層級政府可以行使公有制自然資源的不同所有權(quán)，國家公園除了中央政府設(shè)立的專門機構(gòu)來管理以外，省級的也可以委托省級政府設(shè)立的專門機構(gòu)管理。涉及不同集體所有制自然資源的，可以采取贖買、置換、租賃等辦法來解決。

今天，在回顧、總結(jié)、展望中國自然保護區(qū)風雨兼程60 年的時候，我們欣喜地看到，新時期生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”的思想為自然保護工作提出了新的更高要求。中國自然保護事業(yè)下一個光輝的60 年已經(jīng)開局，并且已經(jīng)站在上一個60 年的雄厚基礎(chǔ)上，我們有理由相信，國家公園體制的建立將帶領(lǐng)中國自然保護事業(yè)迎來第4 個發(fā)展新高潮！