農(nóng)房建設(shè)管理和拆遷安置的問題與對(duì)策思考

王羅笛娜+王宗舟

【摘 要】 本文通過對(duì)川陜一線城市、鄉(xiāng)村農(nóng)房建設(shè)管理和拆遷安置兩個(gè)方面問題的調(diào)查，淺析了問題形成的原因，提出了解決問題的建議方案，即：切實(shí)抓好農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃；研究完善土地和農(nóng)房建設(shè)管理的法律法規(guī)及其配套政策；研究出臺(tái)農(nóng)房拆遷安置的法律法規(guī)和配套政策；強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)、政策、資金支持，努力促進(jìn)中西部地區(qū)走向城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)房；建設(shè)；管理；拆遷；問題

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年末我國(guó)大陸總?cè)丝?3.8271億人；其中，城鎮(zhèn)常住人口7.9298億人、占57.35%，鄉(xiāng)村常住人口5.8973億人、占42.65%。全國(guó)居戶分離（即居住地和戶口登記地不在同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）的人口2.92億人，流動(dòng)人口2.45億人。全國(guó)農(nóng)民工總量2.8171億人，其中外出農(nóng)民工1.6934億人。全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率雖比上年末提高1.3個(gè)百分點(diǎn)，但只有41.2%，即5.6968億人。換個(gè)角度說，我國(guó)大陸現(xiàn)在還有8.1303億（約2.6億戶）農(nóng)村戶籍的人。他們中有2.23億人常年在城鎮(zhèn)工作，其中有約1.45億人常年居住在城鎮(zhèn)（據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》），但他們的戶籍都還在農(nóng)村，有的與父母兄弟分戶單列了戶頭，有的還掛靠在父母戶頭上。他們?cè)谵r(nóng)村還有承包地和宅基地，絕大部分還有修好了但閑置著的農(nóng)房。此外，還有部分在城鎮(zhèn)居住、生活的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口，他們?cè)谵r(nóng)村也還保留著農(nóng)房，甚至還有承包土地。

改革開放以后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，一方面，農(nóng)房改建新建的浪潮從沿海到內(nèi)地、從發(fā)達(dá)地區(qū)到發(fā)展中地區(qū)已席卷多年，目前只有部分貧困山區(qū)和牧區(qū)還未大面積完成農(nóng)房改建新建工作；另一方面，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)郊區(qū)的農(nóng)房又被不斷拆遷，農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，住進(jìn)居民小區(qū)。據(jù)初步估計(jì)，我國(guó)約2.6億農(nóng)戶每年按4%進(jìn)行農(nóng)房建設(shè)、裝修或改建，每戶投入按10萬(wàn)元計(jì)算，每年我國(guó)用于農(nóng)房建設(shè)的資金就超過1萬(wàn)億元；近幾年我國(guó)每年征收供應(yīng)土地約50萬(wàn)公頃（2016年為52萬(wàn)公頃），基礎(chǔ)設(shè)施投資約10萬(wàn)億元（2016年為118878億元），涉及的農(nóng)房拆遷安置資金至少也有幾萬(wàn)億元。這一建一拆的過程中，存在著很多問題，已經(jīng)造成了資金和資源的巨大浪費(fèi)，并對(duì)未來現(xiàn)代化進(jìn)程形成巨大阻礙。筆者根據(jù)近兩年對(duì)川陜一線城市和農(nóng)村的考察，結(jié)合日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，現(xiàn)對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行淺析，提出對(duì)策建議。

一、主要問題

1、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、特別是農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃嚴(yán)重滯后

黨的十一屆三中全會(huì)之后，在農(nóng)村實(shí)施的土地承包經(jīng)營(yíng)制度，使我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，若干億農(nóng)村人走出了貧困。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地機(jī)械化耕種、集約化經(jīng)營(yíng)又成為新的大趨勢(shì)，這就要求農(nóng)房相對(duì)集中建設(shè)，農(nóng)村水、電、氣、路、灌溉、排污、垃圾回收和處理等基礎(chǔ)設(shè)施，以及學(xué)校、醫(yī)院（醫(yī)療點(diǎn)）、養(yǎng)老院、市場(chǎng)等公用設(shè)施相對(duì)集中建設(shè)；一些不適宜耕種和居住的區(qū)域要逐步實(shí)施退耕還林、還茶、還草、還水，甚至移民，以最大限度地恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展觀光旅游等新興產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)農(nóng)村建設(shè)嚴(yán)重缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，農(nóng)房選址隨意性很大，修建零散，占用了很多優(yōu)質(zhì)田地，造成了優(yōu)質(zhì)土地資源的浪費(fèi)，阻礙了集約化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率逐年提高，已達(dá)30%左右，但其中絕大部分都是在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)水平和生產(chǎn)效率都較低，遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)代化、集約化經(jīng)營(yíng)的要求。

2、土地管理和農(nóng)房建設(shè)的法律法規(guī)和政策體系不完善

我國(guó)現(xiàn)有的《土地管理法》很落后，已經(jīng)很不適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展。農(nóng)房建設(shè)、管理的法律法規(guī)和政策更是零星不成體系，可操作性差，難以分類指導(dǎo)全國(guó)各地的農(nóng)房建設(shè)和管理工作。各地農(nóng)房建設(shè)管理政出多門、多頭管理、互不配合，造成管理缺位或不到位，形成管理漏洞，致使農(nóng)房建設(shè)不審批、隨意選址、少批多建、亂搭亂建、建新房不拆舊房、到城鎮(zhèn)安家后農(nóng)房空置等等問題。部分城市郊區(qū)亂搭亂建蔓延成風(fēng)，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了農(nóng)戶將承包土地全部修為農(nóng)房的現(xiàn)象，形成拆遷安置、城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大障礙，造成了資金和資源的巨大浪費(fèi)。據(jù)估計(jì)，我國(guó)每年因?yàn)閬y搭亂建損失的拆遷安置資金，至少有上千億元。當(dāng)然，也有管理得比較好的地方，比如成都市，上世紀(jì)末成都市政府就發(fā)布政府令，規(guī)定五城區(qū)內(nèi)農(nóng)房建設(shè)要認(rèn)真規(guī)劃和管理，每個(gè)農(nóng)民享有17㎡的宅基地，并最多允許修建兩層樓房，多建即為亂搭亂建；對(duì)農(nóng)房建設(shè)實(shí)行多部門聯(lián)合審批，聯(lián)合管理，聯(lián)合執(zhí)法；在拆遷安置時(shí)，用人均35㎡統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的城市商品房，置換人均34㎡的農(nóng)房。這樣，既節(jié)約了資源，避免了社會(huì)不公和國(guó)有資產(chǎn)的巨大流失，又減小了拆遷安置的難度。

3、農(nóng)房拆遷安置的法律法規(guī)和政策不完善，不能依法拆遷安置

我國(guó)現(xiàn)有涉及農(nóng)房拆遷安置的法律法規(guī)很少，只有《土地管理法》《物權(quán)法》等少量法律法規(guī)中的幾段話，不像城市房屋征收補(bǔ)償那樣有完整的標(biāo)準(zhǔn)體系和程序體系。為此，各地只有“摸著石頭過河”，以放平為原則，制定一些農(nóng)房拆遷安置政策，其標(biāo)準(zhǔn)和程序的差距都很大。出現(xiàn)了廣元、遂寧、綿陽(yáng)等相對(duì)落后地區(qū)的農(nóng)房拆遷安置成本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成都市五城區(qū)的怪現(xiàn)象；個(gè)別農(nóng)房拆遷安置成本，甚至達(dá)到成都市五城區(qū)的5倍以上。此外，由于在農(nóng)房拆遷安置問題上一味強(qiáng)調(diào)和諧社會(huì)建設(shè)，不依法辦事，致使“釘子戶”受益，老實(shí)人吃虧，助長(zhǎng)了歪風(fēng)邪氣，造成巨大的社會(huì)不公。某地城市新區(qū)一緊鄰主干道的規(guī)劃商住街坊，五年前就基本完成了征地拆遷，并完成了周邊道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只因緊鄰主干道的一戶“釘子戶”以死要挾漫天要價(jià)不拆遷，這個(gè)街坊土地前期開發(fā)整理的財(cái)務(wù)成本就增加了2000多萬(wàn)元；且主干道鄰“釘子戶”一方的雨污水干管無(wú)法建設(shè)貫通，致使上游建成區(qū)的雨污水無(wú)法正常排放。沒辦法，當(dāng)?shù)卣缓梅磸?fù)做工作和談判，最終以高于政策補(bǔ)償價(jià)300多萬(wàn)元的價(jià)格完成了該戶的拆遷。媒體經(jīng)常報(bào)道的北上廣深等東部城市郊區(qū)的千萬(wàn)拆遷戶，大概也是這樣形成的吧。

4、土地前期開發(fā)整理收益和財(cái)稅實(shí)力的巨大差距，使發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大

東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)稅實(shí)力強(qiáng)，商住等經(jīng)營(yíng)性用地供地價(jià)格高、收益高，只要能夠“平安、和諧”地完成土地征收和拆遷安置工作，政府愿意多出點(diǎn)錢用于解決土地征收、農(nóng)房拆遷安置、工業(yè)用地成本倒掛等問題，使其產(chǎn)業(yè)、城市發(fā)展和財(cái)稅收入相得益彰，形成良性循環(huán)。而在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，一方面，被征收土地和拆遷房屋比東部地區(qū)更多的農(nóng)戶，得到的補(bǔ)償要比東部地區(qū)農(nóng)戶少得多，拆遷戶怨氣很大，致使拆遷安置、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度加大；另一方面，由于中西部地方政府財(cái)稅匱乏，無(wú)力提供工業(yè)用地成本補(bǔ)貼，其區(qū)位和地價(jià)都毫無(wú)吸引力，自然會(huì)影響招商引資，制約工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，形成惡性循環(huán)。中西部的政府和農(nóng)戶都要問：難道東部地區(qū)的拆遷戶不是農(nóng)戶嗎？難道東部地區(qū)所享有的資源不是國(guó)家的嗎？

二、對(duì)策思考

1、切實(shí)抓好農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、特別是農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)化龍頭引領(lǐng)作用

一是做好農(nóng)村片區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)其它規(guī)劃。二是做好農(nóng)村水、電、氣、路、灌溉、排污、垃圾回收和處理等基礎(chǔ)設(shè)施，以及學(xué)校、醫(yī)院（醫(yī)療點(diǎn)）、養(yǎng)老院、市場(chǎng)等公用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，分期分批逐步實(shí)施到位，避免重復(fù)建設(shè)和不必要的浪費(fèi)。三是做好土地經(jīng)營(yíng)方式的規(guī)劃，逐步引導(dǎo)農(nóng)民走向集約化、現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，努力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革的又一次飛躍。目前實(shí)施大面積土地流轉(zhuǎn)后，公司返聘農(nóng)戶、公司+農(nóng)戶、公司帶動(dòng)農(nóng)戶，都是一些好的做法。四是做好人口流向預(yù)測(cè)和規(guī)劃，引導(dǎo)擬進(jìn)城鎮(zhèn)安家落戶的農(nóng)戶不再在農(nóng)村新建和改建農(nóng)房。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施規(guī)劃，做好農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃，通過政策導(dǎo)向和資金扶持的辦法，引導(dǎo)農(nóng)戶集中成片建設(shè)新農(nóng)村居民小區(qū)。

2、盡快研究完善土地和農(nóng)房建設(shè)管理的法律法規(guī)及其配套政策

一是盡快修訂《土地管理法》等法律法規(guī)，明確承包地、宅基地的不同性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)屬性，明確農(nóng)房建設(shè)管理的原則。二是各地方政府要依法制定土地和農(nóng)房建設(shè)管理的政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村土地大面積流轉(zhuǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)；允許已進(jìn)城鎮(zhèn)安家的農(nóng)戶原審批合法的宅基地和閑置的農(nóng)房進(jìn)入市場(chǎng)交易，鼓勵(lì)有償轉(zhuǎn)讓給組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的企業(yè)或村社集體經(jīng)濟(jì)組織，避免資源閑置和浪費(fèi)。三是鼓勵(lì)和引導(dǎo)在城鎮(zhèn)有固定工作和經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)戶到城鎮(zhèn)安家落戶，不再在農(nóng)村新建和改建農(nóng)房。要通過合同的形式，確保他們?cè)谠幼〉睾痛迳缂w經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)得的其它利益，解決好他們的后顧之憂。四是推廣成都市五城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，一方面，明確規(guī)定農(nóng)房占用土地的數(shù)量、允許修建的建筑面積，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶到規(guī)劃區(qū)建設(shè)農(nóng)房，鼓勵(lì)使用非耕地和坡地建設(shè)農(nóng)房；另一方面，整合各有關(guān)部門的職能，嚴(yán)格農(nóng)房規(guī)劃選址、審批、管理和執(zhí)法，禁止隨意選址、未批先建、亂搭亂建、一戶多房等現(xiàn)象的發(fā)生。

3、盡快研究出臺(tái)農(nóng)房拆遷安置的法律法規(guī)和配套政策

一是修訂《土地管理法》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，要像城市房屋征收補(bǔ)償那樣，制定專門的農(nóng)房拆遷安置法律法規(guī)，明確農(nóng)房拆遷安置的標(biāo)準(zhǔn)體系和程序體系；各地再依法制定具體的實(shí)施辦法，真正做到有法可依。二是加大有關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳力度，對(duì)亂占土地和亂搭亂建等違法違規(guī)行為要嚴(yán)格執(zhí)法，拆遷時(shí)堅(jiān)決不予補(bǔ)償。三是進(jìn)一步明確土地資源的國(guó)有和集體性質(zhì)，將發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)營(yíng)性土地純收益的較大部分收歸國(guó)有，在確保國(guó)有資產(chǎn)和資源不流失的同時(shí)，平衡地區(qū)差距，支持中西部地區(qū)發(fā)展。四是依法拆遷安置，對(duì)漫天要價(jià)的“釘子戶”不能一味遷就，在反復(fù)做宣傳教育工作的基礎(chǔ)上實(shí)施依法強(qiáng)拆。當(dāng)然，對(duì)生活、居住卻有困難的拆遷戶，政府應(yīng)通過民政等渠道予以幫扶，以確保公平、公正和社會(huì)穩(wěn)定。

4、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)、政策、資金支持，努力促進(jìn)中西部地區(qū)走向城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化

一是加大全國(guó)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，重點(diǎn)研究和引導(dǎo)布局我國(guó)中西部的主要產(chǎn)業(yè)。二是鼓勵(lì)國(guó)企和社會(huì)資金投資農(nóng)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，積極收購(gòu)農(nóng)戶的土地承包權(quán)，組織機(jī)械化耕種，集約化經(jīng)營(yíng)，并返聘農(nóng)戶回來務(wù)工。三是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)搞好項(xiàng)目選擇，科學(xué)布局種養(yǎng)殖業(yè)和觀光旅游業(yè)，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、土壤改造、品種和技術(shù)科研等的投入。四是在國(guó)家和省級(jí)政府建立集體土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)（收購(gòu)）基金和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基金，對(duì)收購(gòu)?fù)恋爻邪鼨?quán)、加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投入的企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)貼，國(guó)家重點(diǎn)補(bǔ)貼中西部地區(qū)。五是在國(guó)家、省、市（地）、縣政府層層建立農(nóng)房規(guī)劃建設(shè)基金，制定工作規(guī)劃和計(jì)劃，層層納入目標(biāo)管理考核，以促進(jìn)農(nóng)房集中連片規(guī)劃建設(shè)，使其配套建設(shè)、管理和社區(qū)服務(wù)逐步向城鎮(zhèn)看齊，共同邁進(jìn)小康社會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興！

【參考文獻(xiàn)】

[1] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).

[2] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告.

【作者簡(jiǎn)介】

王羅笛娜（1999.5-）女，四川綿陽(yáng)人，任職于綿陽(yáng)南山中學(xué)，主要研究方向：社會(huì)實(shí)踐。

王宗舟（1965.3-）男，四川綿陽(yáng)人，任職于綿陽(yáng)市投資控股（集團(tuán)）有限公司，總經(jīng)理助理，經(jīng)濟(jì)師，主要研究方向：土地和拆遷安置.