從美國(guó)DARPA看我國(guó)軍民融合科技創(chuàng)新體系建設(shè)

蔡軍霞　王靜遠(yuǎn)　馬子健　楊威　譚茂鑫

科技創(chuàng)新作為供給側(cè)改革“勞動(dòng)力、土地、資本、制度、創(chuàng)新”五大要素之一，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，也是現(xiàn)代化國(guó)防體系建設(shè)的命脈。放眼全球，作為綜合國(guó)力和軍事技術(shù)首屈一指的美國(guó)，在科技創(chuàng)新的軍民融合方面具有很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)國(guó)防科技創(chuàng)新的核心機(jī)構(gòu)DARPA（“美國(guó)國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局”，以下簡(jiǎn)稱DARPA）自1958年成立以來，一直處于美國(guó)乃至世界技術(shù)史上重大突破技術(shù)的核心，本文通過分析DARPA的定位、運(yùn)作、成果轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)，總結(jié)DARPA在軍民融合領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)軍民融合的科技創(chuàng)新的問題，提出DARPA對(duì)我國(guó)科技創(chuàng)新軍民融合的啟示。

一、美國(guó)DARPA的主要做法

DARPA是美國(guó)國(guó)防部屬下的一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研發(fā)軍事領(lǐng)域的高新科技。互聯(lián)網(wǎng)、隱形戰(zhàn)機(jī)、衛(wèi)星定位等多個(gè)領(lǐng)域處于最前沿水平革命性的成果都由DARPA資助引領(lǐng)。DARPA不但滿足美國(guó)國(guó)防工業(yè)的高技術(shù)需求，還能夠在民用和商業(yè)領(lǐng)域取得巨大的成功。其戰(zhàn)略定位、運(yùn)作模式、成果應(yīng)用等方面，對(duì)于幫助破解我國(guó)軍民融合存在的供給側(cè)結(jié)構(gòu)失調(diào)問題，具有借鑒意義。

（一）確保美國(guó)科技領(lǐng)先地位的戰(zhàn)略定位與規(guī)劃

DARPA，美國(guó)高新科技領(lǐng)域的“軍民融合”戰(zhàn)略制定與組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)國(guó)防高新技術(shù)的研究、開發(fā)和應(yīng)用。DARPA產(chǎn)生的背景是1957年10月蘇聯(lián)“斯普特尼克1號(hào)”人造衛(wèi)星的發(fā)射。該事件標(biāo)志著在綜合國(guó)力上占有優(yōu)勢(shì)的美國(guó)在高科技領(lǐng)域被其對(duì)手蘇聯(lián)超越。美國(guó)國(guó)防部成立DARPA的目的就是為了防止類似情況的再次發(fā)生。其定位遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)防科技研發(fā)本身，DARPA的使命是從戰(zhàn)略上確保美國(guó)在高科技領(lǐng)域中的全球領(lǐng)先地位。換言之，DARPA的任務(wù)與使命是有針對(duì)性的推動(dòng)美國(guó)高新技術(shù)的突破和發(fā)展，即通過軍事科技的需求引領(lǐng)通用科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，同時(shí)通過通用科學(xué)技術(shù)的發(fā)展來確保美國(guó)在全球科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。

（二）進(jìn)行國(guó)防高新科技風(fēng)險(xiǎn)投資的專業(yè)機(jī)構(gòu)

DARPA每年政府預(yù)算經(jīng)費(fèi)在30億美元左右，約占美國(guó)國(guó)防總經(jīng)費(fèi)的0.5%。這些經(jīng)費(fèi)會(huì)被劃撥到各個(gè)大學(xué)的實(shí)驗(yàn)室、大型公司的研發(fā)中心，每個(gè)研究項(xiàng)目預(yù)算大約在1000萬—4000萬美元。DARPA按照技術(shù)的成熟度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分階段管理。第一階段，尋找和資助具有明確軍事應(yīng)用目標(biāo)的基礎(chǔ)性研究工作。第二階段，與高技術(shù)公司或者初創(chuàng)企業(yè)簽署技術(shù)開發(fā)合同，對(duì)第一階段成熟的基礎(chǔ)研究成果進(jìn)行技術(shù)研發(fā)。技術(shù)研發(fā)成熟后，就進(jìn)入“第三階段”。在該階段，DARPA把成熟的技術(shù)轉(zhuǎn)移給相關(guān)軍種，由這些軍種通過招標(biāo)方式進(jìn)行原型機(jī)的試制生產(chǎn)。待原型機(jī)成熟之后，提供給軍方使用乃至推向民用市場(chǎng)，研發(fā)單位和生產(chǎn)企業(yè)可以通過軍方和市場(chǎng)訂單來維持自身的運(yùn)營(yíng)，DARPA也就完成了一項(xiàng)高新技術(shù)的應(yīng)用培育。

DARPA經(jīng)費(fèi)在科研項(xiàng)目中所扮演的角色非常類似民用科技研發(fā)項(xiàng)目中“風(fēng)險(xiǎn)投資”的作用。一項(xiàng)高新技術(shù)從開始研發(fā)到實(shí)際的應(yīng)用，之間存在著一個(gè)被稱為“死亡之谷”的巨大鴻溝。在民用技術(shù)市場(chǎng)當(dāng)中，跨越“死亡之谷”的工作主要由天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資等創(chuàng)投資本來完成，但是在軍事科技創(chuàng)新領(lǐng)域，這樣的工作則很難完全依靠市場(chǎng)資本完成。因此，DARPA從政府的角度，以外部力量幫助高新科技成果完成轉(zhuǎn)化過程，取得了非常好的效果。與“風(fēng)險(xiǎn)投資”相似，DARPA只關(guān)心項(xiàng)目的選擇和階段控制，項(xiàng)目的研發(fā)工作通常會(huì)交給民用科研機(jī)構(gòu)、初創(chuàng)公司、大型企業(yè)來完成。這種在市場(chǎng)環(huán)境下充分競(jìng)爭(zhēng)的外包和采購(gòu)模式充分調(diào)動(dòng)了民用市場(chǎng)中科技創(chuàng)新要素的治理與研發(fā)管理資源。

（三）通過體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)的軍民融合應(yīng)用

近60年來，DARPA為美國(guó)軍方培育了大量高新技術(shù)成果，其中更是包括Internet、GPS等一批影響巨大的軍民兩用技術(shù)。DARPA之所以能夠?yàn)槊绹?guó)軍事科技和民用科技同時(shí)提供如此有效的高新技術(shù)供給，主要得益于其在項(xiàng)目培育過程中所采用的軍民融合策略。

在DARPA的科技項(xiàng)目過程中，軍事技術(shù)創(chuàng)新主體和民用技術(shù)創(chuàng)新主體則交替扮演著“創(chuàng)新供方”與“創(chuàng)新需方”的角色。在項(xiàng)目研發(fā)階段，DARPA以本國(guó)軍事戰(zhàn)略為導(dǎo)向，制訂出軍事技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目要求，然后吸引民用技術(shù)創(chuàng)新主體參與實(shí)現(xiàn)軍事技術(shù)創(chuàng)新。在項(xiàng)目應(yīng)用階段，培育技術(shù)在達(dá)到軍事應(yīng)用目的后，部分技術(shù)對(duì)民口開放轉(zhuǎn)為民用技術(shù)，供需主體發(fā)生轉(zhuǎn)換，由軍事高新技術(shù)向民用市場(chǎng)需求提供創(chuàng)新供給，實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。DARPA組織在民用技術(shù)創(chuàng)新與軍事技術(shù)創(chuàng)新的互動(dòng)中真正成為創(chuàng)新供需雙方有機(jī)聯(lián)系的紐帶。

二、我國(guó)軍民融合科技創(chuàng)新存在的問題

我國(guó)現(xiàn)行國(guó)防科技創(chuàng)新體系存在著“軍民分離”、“重復(fù)建設(shè)”等結(jié)構(gòu)性失調(diào)問題。一方面，強(qiáng)大的民用科技創(chuàng)新能力并未有效地轉(zhuǎn)化為國(guó)防科技創(chuàng)新能力；另一方面，軍用科技成果民用轉(zhuǎn)化程度不足，導(dǎo)致國(guó)防科技研發(fā)資金利用效率較低，軍民分離的重復(fù)創(chuàng)新給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來不必要的負(fù)擔(dān)。國(guó)防科技創(chuàng)新領(lǐng)域存在的上述難題迫切需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行破解。

（一）軍民融合的國(guó)防科技創(chuàng)新規(guī)劃缺乏總體合力

科技創(chuàng)新的階段性規(guī)劃和中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃是指導(dǎo)我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展的重要基礎(chǔ)。目前，我國(guó)通常會(huì)將國(guó)防科技創(chuàng)新作為科技創(chuàng)新總體規(guī)劃一個(gè)獨(dú)立的專項(xiàng)，同能源、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等專項(xiàng)領(lǐng)域技術(shù)相并列。然而，國(guó)防科技并不是一個(gè)獨(dú)立的發(fā)展領(lǐng)域，其對(duì)高新技術(shù)的需求是體系化和全方位的。此外，在我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)防科技創(chuàng)新體系當(dāng)中，民用高新技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展主要由發(fā)改委、科技部等部門負(fù)責(zé)，軍事科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展由原總裝備部、國(guó)防科工局負(fù)責(zé)。形成了“軍民兩條線”的管理與發(fā)展體制，這就使得我國(guó)的國(guó)防科技創(chuàng)新在總體規(guī)劃層面開始，就存在有“軍民分離”、“重復(fù)建設(shè)”的問題。

（二）國(guó)防科技創(chuàng)新過程管理的軍民融合程度較低

我國(guó)國(guó)防科技創(chuàng)新機(jī)制在高新技術(shù)研發(fā)的過程管理上，也存在“軍民分離”和“重復(fù)建設(shè)”的問題。首先，我國(guó)目前的軍用技術(shù)研發(fā)通常以型號(hào)研發(fā)為核心，原總裝備部等軍口部門制定型號(hào)研制規(guī)劃，根據(jù)型號(hào)研發(fā)中的具體需求，國(guó)防科研院所對(duì)各種技術(shù)進(jìn)行專項(xiàng)攻關(guān)。國(guó)防科技的型號(hào)需求并沒有有效地傳達(dá)到民口的技術(shù)研發(fā)單位，非國(guó)防類科研院所的強(qiáng)大科研能力很難轉(zhuǎn)化為國(guó)防技術(shù)發(fā)展的推動(dòng)力。其次，從民口的角度看，民用高新技術(shù)的研發(fā)從目標(biāo)制定到整個(gè)研發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)，都很少考慮通用技術(shù)的國(guó)防用途。對(duì)于具有軍事應(yīng)用潛力的成熟民用技術(shù)，缺乏專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行國(guó)防應(yīng)用引導(dǎo)。這也導(dǎo)致國(guó)防型號(hào)項(xiàng)目在攻關(guān)的過程中很難找到合適成熟的民用技術(shù)單位進(jìn)行支撐。此外，由于軍民研發(fā)體系之間的長(zhǎng)期分離，導(dǎo)致國(guó)防科技工業(yè)封閉壟斷情況嚴(yán)重、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不公平。國(guó)防經(jīng)費(fèi)僅能投入到軍工企業(yè)和軍工高校。國(guó)防項(xiàng)目管理程序僵化，手續(xù)繁瑣，打擊民用研究人員申請(qǐng)積極性。信息渠道不通暢，阻礙民口科研資源參與國(guó)防科技創(chuàng)新。此外一些人為的準(zhǔn)入壁壘依然在限制民用技術(shù)和研發(fā)力量進(jìn)入國(guó)防技術(shù)的研發(fā)過程。

（三）國(guó)防科技成果民用化與市場(chǎng)化程度不足

在國(guó)防科技成果的民用化方面，我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)防科技研發(fā)體系也存在這較為嚴(yán)重的“軍民分離”問題。一是成果轉(zhuǎn)化的支撐環(huán)境方面不完善。軍方科技“孤島化”發(fā)展，國(guó)家對(duì)科技轉(zhuǎn)化與經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控和組織力度不夠，缺乏促進(jìn)國(guó)防科技成果轉(zhuǎn)化的整體政策。二是投資體制不完善，投資力度不夠，缺乏國(guó)防科技風(fēng)險(xiǎn)投資、基礎(chǔ)創(chuàng)新科研與市場(chǎng)應(yīng)用之間存在難以跨越的鴻溝。三是成果的市場(chǎng)適應(yīng)性差，實(shí)用價(jià)值不大。由于軍品的獨(dú)特性無法有效進(jìn)行民用生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推廣應(yīng)用，無法有效轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)收益。四是缺乏成果推廣轉(zhuǎn)化的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。亟需專業(yè)的進(jìn)行國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分析以及提出行業(yè)發(fā)展規(guī)劃建議的服務(wù)機(jī)構(gòu)來促進(jìn)國(guó)防科技成果推廣轉(zhuǎn)化。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視國(guó)防科技成果民用化和商品化。如美國(guó)在國(guó)防科技成果尚處在方案論證階段時(shí)，就開始研究它的民用可能性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)對(duì)軍民兩用技術(shù)研發(fā)的投入占軍事技術(shù)研發(fā)投入的比重高達(dá)80%。這樣的投入比例也給美國(guó)軍事科技的研發(fā)投入帶來了可觀的回報(bào)，有統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)在軍用空間計(jì)劃中每花費(fèi)1美元，就可以在民用領(lǐng)域中收回14美元的效益。而我國(guó)由于軍民兩用技術(shù)占軍工技術(shù)中比重較低，軍事技術(shù)研發(fā)資金的投入產(chǎn)出比很低。一方面，巨額的軍事科技研發(fā)投入給國(guó)家的財(cái)政預(yù)算帶來了不小的負(fù)擔(dān)。另一方面，一些國(guó)防科研機(jī)構(gòu)嚴(yán)重依賴國(guó)家的財(cái)政投入，無法在民用市場(chǎng)中形成自我的造血功能，一旦脫離國(guó)家財(cái)政的“保護(hù)”，幾乎無法在市場(chǎng)中存活。

三、DARPA對(duì)我國(guó)科技創(chuàng)新軍民融合的啟示

堅(jiān)定不移的走軍民融合發(fā)展的改革之路，是我國(guó)國(guó)防科技創(chuàng)新供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然選擇。借鑒DARPA的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)科技創(chuàng)新軍民融合工作得到以下幾點(diǎn)啟示。

（一）制定軍民融合科技創(chuàng)新中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃

盡早制定符合我國(guó)國(guó)情的軍民融合的科技創(chuàng)新中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。規(guī)劃的制定應(yīng)當(dāng)充分考慮軍民兩個(gè)方面的科技創(chuàng)新需求，關(guān)注影響未來軍事技術(shù)發(fā)展的前瞻性、戰(zhàn)略性、顛覆性變革方向，統(tǒng)籌謀劃國(guó)防科技創(chuàng)新和民用科技創(chuàng)新總體戰(zhàn)略。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)打破國(guó)防科技創(chuàng)新和民用科技創(chuàng)新之間的屏障，明確我國(guó)在全球科技發(fā)展上的定位，布局我國(guó)未來十到二十年內(nèi)軍民融合技術(shù)的發(fā)展方向、實(shí)現(xiàn)路徑和總體目標(biāo)。

（二）設(shè)立軍民科技創(chuàng)新發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

一是在中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立協(xié)調(diào)科技創(chuàng)新領(lǐng)域軍民融合發(fā)展的專門機(jī)構(gòu)。借鑒DARPA的項(xiàng)目管理方式，通過適量的國(guó)家資金投入，支持具有軍事應(yīng)用潛力的基礎(chǔ)科學(xué)研究，幫助軍民融合高新技術(shù)完成從技術(shù)研發(fā)到實(shí)際應(yīng)用的過渡，協(xié)調(diào)國(guó)防科學(xué)技術(shù)和通用科學(xué)技術(shù)的深度融合發(fā)展。二是建立國(guó)防需求去背景化、模塊化、指標(biāo)化的描述發(fā)布機(jī)制，通過打破軍民科技創(chuàng)新之間的人為壁壘，引導(dǎo)民用智力資源服務(wù)國(guó)防科技創(chuàng)新。通過引入充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化機(jī)制，提高國(guó)防科技創(chuàng)新的技術(shù)水平。三是設(shè)立國(guó)防高新技術(shù)項(xiàng)目創(chuàng)新發(fā)展基金，推動(dòng)軍民研發(fā)資本深度融合。四是積極促進(jìn)軍地創(chuàng)新形成互動(dòng)“回路”機(jī)制，吸引民用技術(shù)創(chuàng)新主體參與實(shí)現(xiàn)軍事技術(shù)創(chuàng)新，軍事技術(shù)創(chuàng)新主體和民用技術(shù)創(chuàng)新主體形成良性互動(dòng)。

（三）完善軍民融合科技創(chuàng)新成果應(yīng)用體制機(jī)制

建立有效的信息溝通渠道，為軍地提供信息服務(wù)，為工業(yè)界和學(xué)術(shù)界尋找研究和開發(fā)機(jī)遇、許可專利以及有關(guān)信息提供一個(gè)溝通平臺(tái)，鼓勵(lì)全社會(huì)潛在的科技創(chuàng)新體系參與國(guó)防科技創(chuàng)新基礎(chǔ)研究，促進(jìn)軍地交流科技創(chuàng)新成果。在現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)科研專項(xiàng)中系統(tǒng)性地設(shè)置與特殊軍用需求相關(guān)的基礎(chǔ)性、前沿性的科研項(xiàng)目，其產(chǎn)生的成果能夠?yàn)檐娍诳萍紕?chuàng)新產(chǎn)品化奠定基礎(chǔ)。在重大專項(xiàng)中以某個(gè)國(guó)防項(xiàng)目為框架，涵蓋多個(gè)子項(xiàng)目，涉及跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨業(yè)界的合作，以實(shí)現(xiàn)可能的科技突破。提高軍民兩用技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)創(chuàng)新能力，促進(jìn)軍品和民品資源的優(yōu)化配置，帶動(dòng)國(guó)防工業(yè)的改革和發(fā)展。堅(jiān)持適度競(jìng)爭(zhēng)的原則，打破軍工部門界限、行業(yè)界限、所有制界限，培育競(jìng)爭(zhēng)主體，營(yíng)造公開公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)，擴(kuò)展軍品市場(chǎng)的準(zhǔn)備范圍。

（蔡軍霞、馬子健、譚茂鑫，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)與國(guó)防協(xié)調(diào)發(fā)展司。王靜遠(yuǎn)，北京航空航天大學(xué)。楊威，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)所）