全球化視角下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架研究

黃乙恩

隨著科技水平不斷提高、經(jīng)濟(jì)全球化的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)的重要性體現(xiàn)為其已經(jīng)從一種直接的謀生方式演變?yōu)橐环N戰(zhàn)略性經(jīng)營活動(dòng)，并與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成相互依賴關(guān)系。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持與保護(hù)成為世界各國現(xiàn)代化進(jìn)程中的普遍選擇。進(jìn)入21世紀(jì)后，中央提出把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨全國全部工作的“重中之重”，并做出“兩個(gè)趨向”的重要論斷以及“我國總體上已經(jīng)達(dá)到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段”的重大判斷等都是對(duì)上述規(guī)律的深刻把握。在這一系列戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，我國實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)支持政策的全面轉(zhuǎn)型，初步形成了包括價(jià)格支持、政府服務(wù)，并以直接補(bǔ)貼為主體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。2014年中央一號(hào)文件提出進(jìn)行“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)”，以實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)政府支持保護(hù)與發(fā)揮市場配置資源決定性作用功能互補(bǔ)”。因此，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍處于發(fā)展與完善過程中。發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：獨(dú)立的政策調(diào)整雖然可以在一定程度上提高政策實(shí)施效果，但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效果的充分發(fā)揮需要借助完善的制度框架體系引領(lǐng)，并在實(shí)施過程中給予保證。因此，在深入分析我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度基礎(chǔ)上，優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架是解決上述政策實(shí)施過程中存在問題的根本途徑。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架存在問題

一般而言，制度設(shè)計(jì)的目的是引領(lǐng)政策制定，并保證政策實(shí)施的有效性。完整的制度框架，不同機(jī)制之間的有機(jī)組合與銜接則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提與保證。但我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度實(shí)踐時(shí)間短，政策操作經(jīng)驗(yàn)少，同時(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)理論研究也存在一定滯后性，因此我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架還不成熟。第一，制度框架內(nèi)政策目標(biāo)缺乏系統(tǒng)性分解與支撐。我國早期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食供應(yīng)為目標(biāo)，客觀上忽視了農(nóng)民利益；當(dāng)前階段，城鄉(xiāng)差距成為我國和諧社會(huì)創(chuàng)建過程中面臨的主要矛盾，這又導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度出現(xiàn)了重農(nóng)民而輕農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象。這在理論上導(dǎo)致將農(nóng)民增收與糧食安全兼做農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度目標(biāo)的“合”與“分”的爭論；在實(shí)踐中則出現(xiàn)了“雙弱”的執(zhí)行效果。第二，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架體系不完備。具體表現(xiàn)為：補(bǔ)貼政策制定以政府為主導(dǎo)，作為受益主體的農(nóng)民在這一過程中嚴(yán)重缺失；補(bǔ)貼對(duì)象日益復(fù)雜化，但識(shí)別機(jī)制缺失；補(bǔ)貼政策依據(jù)充分但法律基礎(chǔ)不堅(jiān)實(shí)。由此造成了我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度重政策落實(shí)，而輕實(shí)施效果；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼配給特征明顯而契約弱的弊端。第三，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架內(nèi)政策工具匱乏且不同類型工具間缺乏有效銜接。產(chǎn)生上述問題原因是我國直接補(bǔ)貼的實(shí)施基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)二元體制下超小農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，受補(bǔ)農(nóng)民有好感但不敏感。

補(bǔ)貼框架目標(biāo)及重點(diǎn)

我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架構(gòu)建過程中，應(yīng)以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其實(shí)施過程中充分發(fā)揮政府作用，尊重市場規(guī)律提供保障為目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架構(gòu)建中應(yīng)堅(jiān)持政策法制化，調(diào)整機(jī)制化原則，將重點(diǎn)放在：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律法規(guī)的構(gòu)建與優(yōu)化；多樣化政策工具設(shè)計(jì)及其組合機(jī)制構(gòu)建。

補(bǔ)貼制度框架與政策工具選擇

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架構(gòu)建的目標(biāo)是為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其實(shí)施過程中充分發(fā)揮政府作用，尊重市場規(guī)律提供保障。因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架應(yīng)包括：①農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度法律基礎(chǔ)，包括補(bǔ)貼理念、項(xiàng)目設(shè)定與調(diào)整有關(guān)法規(guī)、相關(guān)市場主體法規(guī)、宏觀調(diào)控及可持續(xù)發(fā)展法規(guī)等內(nèi)容；②利益相關(guān)主體及準(zhǔn)入退出機(jī)制；③政策工具及其組合；④補(bǔ)貼政策效果評(píng)價(jià)、反饋機(jī)制；⑤政策評(píng)價(jià)結(jié)果利用制度。

補(bǔ)貼政策工具是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架的核心，是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)手段。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)以實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)從生計(jì)型為主體向商業(yè)型農(nóng)業(yè)為主體轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，并以此統(tǒng)領(lǐng)糧食安全與農(nóng)民增收，為農(nóng)業(yè)國際競爭力的提高奠定基礎(chǔ)。因此，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策工具的選擇應(yīng)遵守WTO規(guī)則基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，將價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼、收入補(bǔ)貼進(jìn)行綜合運(yùn)用，特別是要針對(duì)我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施中存在的問題政策設(shè)計(jì)，開發(fā)新的政策工具，強(qiáng)調(diào)不同政策工具之間的有效銜接與組合運(yùn)用：總結(jié)目標(biāo)價(jià)格政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，針對(duì)目標(biāo)價(jià)格在自然風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)民銷售能力保障不足的問題，開發(fā)與目標(biāo)價(jià)格能夠組合運(yùn)用的保險(xiǎn)品種，使兩者形成相互配合的有機(jī)整體；針對(duì)我國農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼實(shí)施中的問題及原因，設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)退休（出）補(bǔ)貼項(xiàng)目，充分發(fā)揮對(duì)補(bǔ)貼受益主體識(shí)別機(jī)制與補(bǔ)貼項(xiàng)目選擇替代機(jī)制的作用，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)退出（休）項(xiàng)目與掛鉤直接補(bǔ)貼建立替代機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)與土地流轉(zhuǎn)政策相配合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模提升，真正發(fā)揮其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持作用的目的。

完善補(bǔ)貼制度框架的政策建議

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架的有效性取決于兩個(gè)方面：制度框架體系的完備性與多樣化、結(jié)構(gòu)完善互補(bǔ)性強(qiáng)的政策工具組合。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，首先，應(yīng)完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律，為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼框架內(nèi)各類機(jī)制高效運(yùn)行奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)；其次，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策工具，優(yōu)化不同類型政策工具間銜接與組合；再次，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)及有效實(shí)施提供依據(jù)。最后，建立完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制，為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整與改進(jìn)提供思路。

（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院）