以訴訟保險(xiǎn)制度突破法律援助瓶頸

摘 要 法律援助制度是促進(jìn)社會(huì)公平正義，保障和改善民生的國(guó)家救濟(jì)制度。雖然法律援助制度在我國(guó)建立已有30年時(shí)間，但是依然存在“維權(quán)難”問(wèn)題。而訴訟保險(xiǎn)制度作為從西方引進(jìn)的保險(xiǎn)概念，可以幫助社會(huì)中經(jīng)濟(jì)能力處于中下等階層的民眾最大限度的“接近司法”、“接近正義”。

關(guān)鍵詞 訴訟保險(xiǎn)制度 法律援助 瓶頸

作者簡(jiǎn)介：阿地拉·阿不都力米提，新疆克拉瑪依市委黨校法學(xué)碩士專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.302

一、訴訟保險(xiǎn)制度的發(fā)展

意大利法學(xué)家莫諾·卡佩萊蒂曾說(shuō)道：“一種真正的現(xiàn)代司法制度的一種基本——也許是唯一的基本特征，必須是司法有效地而不僅僅是在理論上對(duì)所有人的可接近性?！雹?這句話的意思是，司法實(shí)踐活動(dòng)對(duì)社會(huì)上的每一個(gè)公民而言都應(yīng)該是“觸手可及”的，每一個(gè)人都應(yīng)該具有用法律來(lái)維護(hù)自身權(quán)利的條件。

法治國(guó)家中，人民之間的各類關(guān)系都需要用法律來(lái)調(diào)整與支配，各類糾紛需要用法律來(lái)解決。因此，要保證所有民眾有條件用法律來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)利，既請(qǐng)求法院裁判的權(quán)利是享受憲法中所確定的基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一個(gè)必要條件。換句話說(shuō)，能接近司法才能接近正義。

訴訟保險(xiǎn)（legal expense insurance）是指投保人通過(guò)購(gòu)買一個(gè)險(xiǎn)種（訴訟險(xiǎn)），在自己與他人發(fā)生民事訴訟時(shí)由保險(xiǎn)公司通過(guò)理賠方式向投保人支付費(fèi)用的一項(xiàng)制度。②訴訟保險(xiǎn)制度1887年最先在法國(guó)建立，由當(dāng)時(shí)的“醫(yī)療糾紛基金”轉(zhuǎn)變成型。當(dāng)時(shí)，有組織召集一天愿意出一個(gè)“蘇”的法國(guó)公民建立醫(yī)療救助基金，如果組織里的某成員發(fā)生醫(yī)療糾紛，會(huì)從“公共基金”撥出一定費(fèi)用向該成員提供法律幫助。其后，訴訟保險(xiǎn)制度的真正發(fā)展期是從它成為機(jī)動(dòng)車附加險(xiǎn)開(kāi)始。賽車比賽一直是歐洲一項(xiàng)很受歡迎的體育競(jìng)賽，也是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)動(dòng)，往往會(huì)導(dǎo)致賽車選手與保險(xiǎn)公司之間出現(xiàn)復(fù)雜的法律糾紛。1917年，為了解決這一問(wèn)題一家保險(xiǎn)的公司僅限于機(jī)動(dòng)車制定出了訴訟保險(xiǎn)，其后這一保險(xiǎn)業(yè)務(wù)擴(kuò)展到了商務(wù)、海事、家庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)關(guān)系等多個(gè)領(lǐng)域。最終，訴訟保險(xiǎn)制度獲得了西方其他國(guó)家普遍歡迎，并迅猛地在歐洲各國(guó)普遍建立，包括德國(guó)、瑞典、丹麥、比利時(shí)、荷蘭、瑞士、奧地利等。

二、我國(guó)法律援助工作中的實(shí)際困難

法律援助制度是國(guó)家司法制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)層次上，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難或者其他因素而難以通過(guò)一般意義上的法律救濟(jì)手段保障自身權(quán)利的社會(huì)弱者，減免收費(fèi)，提供法律幫助的一項(xiàng)法律保障制度。法治國(guó)家的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是，讓每一位社會(huì)中的權(quán)利受侵犯者有條件通過(guò)訴訟程序保護(hù)自身的權(quán)益。猶如，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議中提到的一樣：“決不允許讓普通群眾打不起官司”。為此，2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳制定了《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》，今年2月27日，司法部、財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于律師開(kāi)展法律援助工作的意見(jiàn)》，這些行政規(guī)章都在要求擴(kuò)大法律援助范圍、提高辦案質(zhì)量、保障法律援助和加強(qiáng)法律援助隊(duì)伍。

（一）政府對(duì)法律援助工作的經(jīng)費(fèi)短缺

為完成《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》和《關(guān)于律師開(kāi)展法律援助工作的意見(jiàn)》中所提到的任務(wù)，最重要的基礎(chǔ)條件是經(jīng)費(fèi)支持。根據(jù)司法部最新發(fā)布的信息：“2013年到2016年年底，全國(guó)辦理的法律援助案件已經(jīng)超過(guò)了500萬(wàn)件。”③“徒法不足以自行”，實(shí)施法律援助需要必要的人員、經(jīng)費(fèi)與基礎(chǔ)設(shè)施，雖然國(guó)家每年都在增加針對(duì)法律援助的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，但是仍然滿足不了社會(huì)的需求，尤其在偏遠(yuǎn)貧民地區(qū)，地方財(cái)政對(duì)法律援助的經(jīng)費(fèi)支持幾乎是零。當(dāng)有限的政府財(cái)政收入按照重要性等級(jí)分別用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)維穩(wěn)與安全、科教文衛(wèi)事業(yè)、社會(huì)管理公共服務(wù)等各類工作的同時(shí)，還要求政府向諸多社會(huì)救濟(jì)工作之一的法律援助劃撥比它預(yù)算更多的經(jīng)費(fèi)，對(duì)大多數(shù)政府來(lái)講是難以做到的，政府部門也是有心無(wú)力的。所以，法律援助經(jīng)費(fèi)的緊張性是從它“出生”以來(lái)一直無(wú)法克服的一個(gè)困難，這一困難直接引出受援人員范圍狹窄、律師積極性不高、案件質(zhì)量較低等一系列附屬問(wèn)題。

（二）受援人員劃分簡(jiǎn)單，范圍狹窄

《法律援助條例》第十三條規(guī)定：“公民經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定。”因此，左右一個(gè)地區(qū)法律援助人員范圍的因素是省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)困難”標(biāo)準(zhǔn)。目前，絕大多數(shù)地區(qū)將群眾“低保線”作為法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)老年人、殘疾人、未成年人等特殊人群適當(dāng)放寬經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。雖然這一做法直觀、簡(jiǎn)單、具有操作性，但是這一做法存在一個(gè)弊端，即縮小了本應(yīng)該享受法律援助的人員范圍。最低生活保障制度是1999年10月1日起實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》所確定的，根據(jù)該條例第一條的規(guī)定，最低生活保障制度本質(zhì)是保障城市居民的基本生存權(quán)利，同公民生存權(quán)相關(guān)。而法律援助的本質(zhì)則是保障無(wú)力從法律服務(wù)市場(chǎng)上購(gòu)買法律服務(wù)的公民的合法權(quán)益，意在保障這部分公民實(shí)現(xiàn)公平和正義的權(quán)利，同法律的公平、正義、平等等價(jià)值追求相關(guān)。很明顯，法律援助要幫助的“經(jīng)濟(jì)困難”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該比“低保線”標(biāo)準(zhǔn)高，因此提高“經(jīng)濟(jì)困難”的標(biāo)準(zhǔn)線，拓寬法律援助對(duì)象范圍是當(dāng)前法律援助事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困難。

（三）律師對(duì)法律援助案件積極性不高

法律援助案件代理費(fèi)的偏低是律師積極性不高，案件質(zhì)量偏低的主要原因?！斗稍鷹l例》第三條明確規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任”，律師、法律服務(wù)工作者負(fù)有法律援助義務(wù)不能等同于法律援助就是他們的責(zé)任，他們負(fù)有按照政府法律援助機(jī)構(gòu)的指派提供具體的法律服務(wù)的義務(wù)，即律師和法律服務(wù)工作者是法律援助的服務(wù)實(shí)施主體而非責(zé)任主體。但以往，法律援助大都是律師和法律服務(wù)工作者在自掏腰包進(jìn)行，即“政府援助，律師買單”。

以新疆克拉瑪依市律師辦一件法律援助案件為例。案件的平均成本為1000元（包括辦公、房租、吃用、交通、通訊、各類稅費(fèi)、三險(xiǎn)五金等），但法律援助中心僅能補(bǔ)助每件案子500元。辦案期間，不包括交通費(fèi)等其它各項(xiàng)費(fèi)用，僅僅到工商、稅務(wù)、房管等部門調(diào)查取證就要遇到種類繁多的收費(fèi)項(xiàng)目，查閱一下材料收費(fèi)100元，取走一頁(yè)材料要80元，蓋一個(gè)圖章要10元等。近年來(lái)，律師和法律服務(wù)工作者通過(guò)各種途徑為貧弱群體提供法律援助，但現(xiàn)在他們已走向社會(huì)，走向市場(chǎng)，他們性質(zhì)從國(guó)家法律工作者轉(zhuǎn)為社會(huì)提供法律服務(wù)的社會(huì)工作者，國(guó)家不再負(fù)擔(dān)他們的工資、保險(xiǎn)、福利等。因此，要求他們以有限的精力無(wú)償服務(wù)是不合理的。

三、個(gè)人訴訟保險(xiǎn)及其功能

2015年6月，新疆克拉瑪依市政府和平安產(chǎn)險(xiǎn)新疆分公司在克拉瑪依舉行“個(gè)人訴訟保險(xiǎn)”首個(gè)試點(diǎn)城市推介會(huì)，從此，我國(guó)訴訟保險(xiǎn)制度從無(wú)進(jìn)入了試點(diǎn)期?？紤]到訴訟保險(xiǎn)制度是從國(guó)外移植，是否能適應(yīng)本國(guó)的特點(diǎn)還需慎重，初期階段以民事訴訟為主，再逐漸向刑事與行政訴訟拓展。個(gè)人訴訟保險(xiǎn)產(chǎn)品內(nèi)容是每人每年交付100元購(gòu)買一份保險(xiǎn)，每一案件最高理賠額為1萬(wàn)元，每年最高理賠額為5萬(wàn)元，買保險(xiǎn)的人無(wú)論是被告還是原告，由保險(xiǎn)公司通過(guò)理賠方式支付訴訟過(guò)程中所發(fā)生的法院訴訟費(fèi)、律師代理費(fèi)、司法鑒定費(fèi)、法院執(zhí)行費(fèi)等費(fèi)用，從而減少和降低訴訟給被保險(xiǎn)人帶來(lái)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)和訴訟成本。

（一）減輕政府的財(cái)政壓力

眾所周知，法律援助是一項(xiàng)由國(guó)家和政府承擔(dān)的一項(xiàng)社會(huì)性服務(wù)，尤其是法治國(guó)家，政府必須要承擔(dān)的一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任。當(dāng)今世界，無(wú)論經(jīng)濟(jì)實(shí)力有多雄厚依然存在法律援助上的經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)受援對(duì)象制定嚴(yán)格的限定。但是，除了法律上規(guī)定的有資格享受免費(fèi)法律援助的少數(shù)人以外，我國(guó)還存在大批中等經(jīng)濟(jì)收入的訴訟人群，他們向國(guó)家納稅但是無(wú)法從法律援助政策中收益，也無(wú)法支付訴訟費(fèi)用，是真正的“權(quán)利貧困者”，單一依靠國(guó)家財(cái)政根本解決不了這一社會(huì)問(wèn)題。因此，訴訟保險(xiǎn)制度能向經(jīng)濟(jì)收入中下等家庭提供一個(gè)接近訴訟的平臺(tái)，又能在一定程度上緩解國(guó)家因?qū)嵤┓稍a(chǎn)生的財(cái)政壓力。

（二） 解決受援人員范圍狹窄問(wèn)題

法律有一個(gè)致命的弱點(diǎn)那就是它的滯后性。當(dāng)社會(huì)中出現(xiàn)了某一類新問(wèn)題，我們?nèi)鄙俳鉀Q問(wèn)題的有效對(duì)策，等此現(xiàn)象發(fā)酵到鼎盛時(shí)期時(shí)，立法機(jī)關(guān)通過(guò)充分分析問(wèn)題原因，找出解決方法之后才會(huì)出臺(tái)相關(guān)的法律規(guī)定。因此，法律援助受援范圍的狹窄問(wèn)題單獨(dú)依靠國(guó)家立法難以得到及時(shí)和有效的解決，即使現(xiàn)在出臺(tái)一項(xiàng)法律或者司法解釋要求擴(kuò)大受援人員范圍，但隨著時(shí)間的推移受援人員范圍問(wèn)題又會(huì)回到舞臺(tái)上。訴訟保險(xiǎn)制度可以從根本上解決了這個(gè)問(wèn)題。依靠較少的投入，社會(huì)中的任何一個(gè)成員，不僅是自然人還有一些法人同樣可以得到這份優(yōu)惠。例如，福利院、孤兒院、敬老院、福利工廠等社會(huì)公共福利事業(yè)單位和民政部門主管的社會(huì)福利企業(yè)也可以申請(qǐng)法律援助，受援人員范圍狹窄問(wèn)題可以得到根本性解決。

（三）加強(qiáng)律師積極性，提高辦案質(zhì)量

根據(jù)《自治區(qū)財(cái)政廳、司法廳新財(cái)行[2006]1號(hào)關(guān)于印發(fā)<新疆維吾爾自治區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法>的通知》文件精神，法律援助案件民事、行政案件補(bǔ)貼是500元，刑事案件補(bǔ)貼增加100元，但是有了個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度以后，保險(xiǎn)公訴向律師支付代理費(fèi)1000元，最終律師代理一件民事法律援助案件可獲得1500元收入?！懊褚允碁樘臁甭蓭熥鳛樯鐣?huì)法律事業(yè)強(qiáng)有力的推動(dòng)者，憑借自己代理的訴訟案件獲得報(bào)酬，養(yǎng)家糊口。自個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度在克拉瑪依實(shí)施以后，有的律師為了生存發(fā)展，有的為了業(yè)務(wù)鍛煉，對(duì)法律援助案件的熱情有了較大增加，服務(wù)質(zhì)量有所提高，案件質(zhì)量也有所提升。

（四）保證公民接近正義，推動(dòng)建設(shè)法治社會(huì)的步伐

受傳統(tǒng)封建文化的影響，中國(guó)民眾的法律意識(shí)普遍不高，遇到糾紛往往是“信訪不行法”，而法治社會(huì)中，解決各類糾紛的最終途徑是法院的裁決。換而言之，我們民事訴訟制度是國(guó)家給予公民的一項(xiàng)救治制度，若老百姓無(wú)法接近法院、無(wú)法接近訴訟程序，則他們根深蒂固的“不信法”觀念就無(wú)法改變，結(jié)果我們從中央到地方憧憬的“中國(guó)特色社會(huì)主義法治社會(huì)”將會(huì)成為鏡花水月。個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度使訴訟的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)交給社會(huì)，降低和減少訴訟所帶來(lái)的費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)，最大限度的保障了投保人的經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，降低了人們接近法院的門檻，老百姓學(xué)會(huì)用法律解決問(wèn)題，在一定程度上消除了社會(huì)中的不穩(wěn)定因素，推動(dòng)了建立和諧社會(huì)、安全社會(huì)、法治社會(huì)的步伐。

注釋：

①[意]莫諾·卡佩萊迪.劉俊祥，等譯.福利國(guó)家與接近司法.北京：法律出版社.2000.53.

②陳剛.訴訟保險(xiǎn)制度研究//比較民事訴訟法：第二卷.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2001.

③ 4年全國(guó)辦理法律援助案超500萬(wàn)件.http：//www.moj.gov.cn/flyzs/content/2017- 01/22/content_6990002.htm？node=7674.

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[2]林穎毅.引進(jìn)西方訴訟保險(xiǎn)制度初探.寧德：寧德師專學(xué)報(bào).2006年（3）.

[3]羅筱琦.訴訟保險(xiǎn)制度再探.重慶：現(xiàn)代法學(xué). 2006（4）.