應(yīng)建立一個獨立的城市維護建設(shè)稅

李銳 李一帆

應(yīng)建立一個獨立的城市維護建設(shè)稅

李銳 李一帆

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是我國加入WTO后，城市維護建設(shè)稅（以下簡稱城建稅）稅制改革顯得滯后，現(xiàn)行稅收政策難以適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。加上從去年5月1日起全面實施營改增改革，從此營業(yè)稅就完全退出了歷史的舞臺，城建稅的稅基（計稅依據(jù)）也隨之發(fā)生了變化。目前，城建稅制度和征管過程中出現(xiàn)的問題日益突出，妥善解決城建稅長期以來存在的問題更顯迫切。

問題之一，城建稅屬附加稅沒有獨立的稅基，稅收制度設(shè)計上存在缺陷。

所謂城建稅是對繳納增值稅、消費稅、營業(yè)稅（簡稱“三稅”）的單位與個人，就其實際繳納的“三稅”稅額為計稅依據(jù)而征收的一種稅，它屬于一種附加稅，或者說是一種稅上稅，也可以說是一種特定目的稅，有特定的用途，專門用于城市建設(shè)和維護。

現(xiàn)行城建稅適用三檔差別比例稅率，即7%、5%、1%。城建稅自1985年開征以來，由于隨“三稅”附征，使其缺乏獨立性，它不是一個完全獨立的稅種。依附于“三稅”受制于“三稅”，其稅收制度和征收管理都受“三稅”的制約，在稅收征管、納稅環(huán)節(jié)、納稅地點及減免稅等事項上都必須按照“三稅”的有關(guān)規(guī)定辦理，其立法過程和執(zhí)法過程都缺乏獨立性。尤其是“征、減、免、退”各環(huán)節(jié)不能隨主稅走，其后續(xù)操作又十分困難。假如繳納“三稅”的納稅人存在漏征、漏管的現(xiàn)象，城建稅征收就相應(yīng)的失去了計稅依據(jù)。再如，以實際繳納的“三稅”稅額為計稅依據(jù)，由于“三稅”形成了欠稅，或者增值稅在一定時期內(nèi)因進項抵扣出現(xiàn)“零稅和負稅”現(xiàn)象時，致使城建稅稅基完全喪失，城建稅就無法征收，在一定程度上就造成了城建稅的流失。

后營改增時期，營業(yè)稅隨之消亡，城建稅計稅依據(jù)就取決于增值稅和消費稅“兩稅”的征收和規(guī)模。但城建稅由地稅機關(guān)征收，而計稅依據(jù)又是由國稅機關(guān)征收的增值稅和消費稅，容易導(dǎo)致確定依據(jù)與征收管理出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。從城建稅征管的實際來看，由于地稅機關(guān)不能實時、準確地掌握增值稅和消費稅征收情況，國地稅征管信息不能互聯(lián)互通、相互共享，加上國稅機關(guān)又不能完全實現(xiàn)隨“兩稅”代征城建稅，從而導(dǎo)致地稅機關(guān)城建稅征管工作的被動，甚至導(dǎo)致稅收管理的漏洞和稅收的流失。

問題之二，城建稅收入規(guī)模過小，與征稅的特定目的或者愿景存在差距。

隨著我國經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，城市建設(shè)的需求越來越大，城建稅的收入規(guī)模卻相對偏小，難以滿足城市建設(shè)發(fā)展的需求。以湖北省為例，2013年、2014年、2015年湖北省國稅、地稅機關(guān)征收增值稅、消費稅和營業(yè)稅“三稅”總收入規(guī)模分別為1715.62億元、1898.35億元、2134.16億元；而2013年、2014年、2015年地稅機關(guān)征收城建稅分別為114.45億元、129.42億元、142.77億元，這三年征收城建稅占“三稅”總收入的比重分別為6.67%、6.82%、6.69%。從實際情況來看，城建稅收入規(guī)模還是受制于“三稅”的收入規(guī)模。雖說自1994年稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)以來，湖北省城建稅的收入規(guī)模從6.17億元發(fā)展到2015年的142.77億元，二十年城建稅收入增長了23倍多，為湖北省城市建設(shè)、舊城改造、發(fā)展公用事業(yè)和維護共公設(shè)施等提供了穩(wěn)定的資金來源。但目前城建稅仍然是一個小稅種，年收入規(guī)模不足150億元，與湖北省城市建設(shè)資金的需求相差甚遠，靠城建稅來組織資金杯水車薪，難以滿足提供城市建設(shè)公共服務(wù)的需要。

問題之三，城建稅附征稅率設(shè)置不科學(xué)且偏低，導(dǎo)致區(qū)域間稅負不公平。

一方面，現(xiàn)行城建稅是按納稅人所在區(qū)域不同分別適用三檔稅率，即城市、城鎮(zhèn)（縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)）和農(nóng)村分別適用7%、5%、1%的稅率，導(dǎo)致整體稅負偏低和區(qū)域間稅負不公平，不能適應(yīng)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)資金需求，也不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，由于主體稅種增值稅和消費稅差別大，造成城建稅因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同而負擔(dān)不均，部分既繳納增值稅又繳納消費稅的企業(yè)稅負偏重，難以承受稅負的壓力。同時，城建稅差別稅率問題比較突出。隨著城市化和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，納稅人流動經(jīng)營日益增多，企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營行為的大量發(fā)生，增加了準確適用城建稅稅率的難度，也容易產(chǎn)生城建稅稅負不公的問題。

如何破解上述問題？筆者認為，改革現(xiàn)行城建稅制度已是當(dāng)務(wù)之急。

第一，建立一個獨立的稅種，使之成為一個名副其實的城市維護建設(shè)稅。在后營改增時期，必須加快城建稅稅制改革的步伐。一是徹底改變現(xiàn)行城建稅“三稅附征”的從屬地位，建立一個完全獨立的稅種，賦予它特定目的和用途，涵蓋城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村。二是統(tǒng)一城建稅的稅基，以所有企業(yè)、單位和個人的銷售收入、營業(yè)收入及其它收入額為計稅依據(jù)，擴大城建稅的稅基，方便于稅收征管。三是合理確定城建稅稅率。稅率改為由中央制定幅度比例稅率，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況和城鄉(xiāng)維護建設(shè)的需要確定具體的適用稅率，分區(qū)域或分行業(yè)測算城建稅的稅負率，城市和農(nóng)村的稅率適當(dāng)有所區(qū)別，合理確定城建稅納稅人的稅收負擔(dān)。

第二，進一步“清費立稅”，將目前城建收費項目中帶有稅收性質(zhì)的收費歸并到城建稅范疇，適當(dāng)提高城建稅稅率。比如，將用于城建方面的挖掘費、城市建設(shè)費、市政設(shè)施配套費等收費項目并入城建稅的征收范圍。這樣，既有利于各級政府將有關(guān)城建的收費并軌征收，規(guī)范征收行為，又有利于保證城鄉(xiāng)維護建設(shè)資金的需要。

第三，充分發(fā)揮城建稅特有的功能和作用，逐步打造成為地方主體稅種之一。一方面，由于我國目前存在地區(qū)發(fā)展不平衡的問題，按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，城建稅作為籌集專項資金的特定目的稅，應(yīng)充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展的需要和地方政府運用稅收調(diào)控經(jīng)濟的能力，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)限，以便結(jié)合轄區(qū)情況對城建稅進行合理的設(shè)計和調(diào)整。另一方面，改革后的城建稅與社會產(chǎn)品和勞務(wù)的交易流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)緊密相關(guān)，具有計稅依據(jù)寬泛、收入來源穩(wěn)定、社會負擔(dān)公平、計算簡便、易于征收等特點，能夠作為地方財政收入的重要支撐之一，為地方政府發(fā)揮城鄉(xiāng)維護建設(shè)的公共服務(wù)職能提供重要收入來源，也為開發(fā)新興城市、改造舊城市、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來源。

8月16日，武漢市國稅局姜鋒局長（前排左二）率市局相關(guān)業(yè)務(wù)處室負責(zé)人，參加武漢廣播電臺“行風(fēng)連線”節(jié)目直播，圍繞企業(yè)相關(guān)稅收政策以及納稅服務(wù)方面的問題，接受廣大聽眾的咨詢。（圖/文：葉翩）