農(nóng)地確權(quán)、制度績(jī)效與農(nóng)戶政策認(rèn)知
——基于典型歷史時(shí)期的比較研究

于瀟

農(nóng)地確權(quán)、制度績(jī)效與農(nóng)戶政策認(rèn)知
——基于典型歷史時(shí)期的比較研究

于瀟

本文通過我國(guó)重要?dú)v史時(shí)期的土地政策安排與所產(chǎn)生的制度績(jī)效進(jìn)行對(duì)比分析，以史為鑒地對(duì)我國(guó)目前進(jìn)行的農(nóng)地確權(quán)工作出現(xiàn)的問題進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)建議。研究表明，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策推進(jìn)過程中，農(nóng)地確權(quán)是一項(xiàng)極為重要的工作，且是“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)的必要條件。然而，如果確權(quán)地農(nóng)民對(duì)于政策不理解，則確權(quán)的制度績(jī)效會(huì)低于預(yù)期，且通過確權(quán)來刺激農(nóng)民投資或改變農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的目的很難實(shí)現(xiàn)。因此，在重視制度績(jī)效的同時(shí)，中央政府需進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)民在確權(quán)中由被動(dòng)變?yōu)橹鲗?dǎo)；同時(shí)，中央與地方需密切配合，短期對(duì)確權(quán)地農(nóng)民預(yù)算出一定比例的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)；長(zhǎng)期以提高農(nóng)民的教育水平來加強(qiáng)其政策認(rèn)知；最后，各級(jí)財(cái)政應(yīng)對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體給予相應(yīng)的支持。

農(nóng)地確權(quán) “三權(quán)分置” 土地政策 制度績(jī)效

一、問題的提出

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“新常態(tài)”，已由高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向了中速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，且追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。在這樣的背景下，如何夯實(shí)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位、增加農(nóng)民收入，并進(jìn)一步有效進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，成為中央政府面臨的重大問題。值得注意的是，中央政府近幾年一直積極推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。2016年10月，黨中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革做出了新部署?！叭龣?quán)分置”這一制度安排的目的正是讓農(nóng)民得到更多的實(shí)惠。要確?！叭龣?quán)分置”有序?qū)嵤枰鷮?shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。只有“確認(rèn)‘三權(quán)’權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，才能確保‘三權(quán)分置’得以確立和穩(wěn)步實(shí)施”。農(nóng)地確權(quán)作為“三權(quán)分置”政策未來能否順利推行的重要一環(huán)，也是未來農(nóng)村改革能否成功的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。事實(shí)上，歷年的中央“一號(hào)文件”都對(duì)農(nóng)地確權(quán)工作有著相應(yīng)的要求，特別是2016年的“一號(hào)文件”給出了“確權(quán)時(shí)間表”：“到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證”。

近年來，確權(quán)問題愈加受到各級(jí)政府的關(guān)注。黨的十八屆三中全會(huì)和2014年中央一號(hào)文件均指出，要穩(wěn)定農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。不僅如此，2015年中央一號(hào)文件還指出，“對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍”?？梢姡r(nóng)村土地確權(quán)工作是重要且緊迫的。然而，目前農(nóng)地確權(quán)進(jìn)展?fàn)顩r如何？在農(nóng)地確權(quán)工作中需要注意哪些問題？如何加快“三權(quán)分置”的步伐？本文擬通過關(guān)鍵歷史時(shí)期農(nóng)地政策和制度績(jī)效來加以比較分析，從而得出相關(guān)的結(jié)論。

農(nóng)地確權(quán)是國(guó)內(nèi)外學(xué)者長(zhǎng)期熱衷研究的話題，也有其它國(guó)家成功完成了類似于確權(quán)的土地登記工作。國(guó)外多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，確權(quán)能夠減少土地沖突、促進(jìn)農(nóng)地投資和加強(qiáng)勞動(dòng)配置。同時(shí)，完整土地權(quán)利能夠保證個(gè)人農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)（De Janvry，2015）①參見Alain De Janvry：“Delinking Land Rights from Land Use：Certification and Migration in Mexico”，American Economic Review，Vol.105，No.10，2015。，這些都是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要條件。根據(jù)Galiani（2011）②參見Galiani Sebastian：“Land Property Rights and Resource Allocation”，The Journal of Lawand Economics，Vol.54，No.S4，2011。的歸納，確權(quán)效應(yīng)可劃分為四種渠道：刺激投資、方便農(nóng)地交易、提高土地利用和改進(jìn)家庭內(nèi)部勞動(dòng)力配置。就實(shí)質(zhì)而言，國(guó)外有關(guān)農(nóng)地確權(quán)的研究大多是圍繞確權(quán)政策的效果（確權(quán)的積極經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等）開展的討論。對(duì)我國(guó)而言，如何使農(nóng)地確權(quán)的積極效應(yīng)真正發(fā)揮出來是確權(quán)工作能否有效推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵因素。通過對(duì)國(guó)外文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)農(nóng)地確權(quán)的積極效應(yīng)基本持肯定態(tài)度，而這些積極效應(yīng)也正是我國(guó)農(nóng)地確權(quán)的直接目標(biāo)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者一般是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制框架下對(duì)地權(quán)展開研究的③參見姚洋：《中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2000年第2期。，很多成果涉及確權(quán)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為。一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)可增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性、促進(jìn)農(nóng)民的土地投資④參見黃季焜、冀縣卿：《農(nóng)地使用權(quán)確權(quán)與農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投資》，《管理世界》，2012年第9期。，并且會(huì)提高農(nóng)戶積極參與土地流轉(zhuǎn)的可能性⑤參見程令國(guó)、張曄、劉志彪：《農(nóng)地確權(quán)促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)嗎?》，《管理世界》，2016年第1期。，故農(nóng)地確權(quán)具有極其重要的意義。然而，有些學(xué)者卻在研究中發(fā)現(xiàn)某些地區(qū)農(nóng)地確權(quán)過程中存在農(nóng)民地權(quán)意識(shí)薄弱的問題（陳明，2014）⑥參見陳明、武小龍、劉祖云：《權(quán)屬意識(shí)、地方性知識(shí)與土地確權(quán)實(shí)踐——貴州省丘陵山區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的實(shí)證研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2014年第2期。，也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)確權(quán)過程中很多農(nóng)民對(duì)政策不理解，甚至持“無(wú)所謂”的態(tài)度（于瀟，2016⑦參見于瀟、Peter Ho：《中國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)狀況》，《土地市場(chǎng)藍(lán)皮書：中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告（2015-2016）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年3月。；王力，2016⑧參見王力、于瀟：《對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)的調(diào)研與建議》，《農(nóng)村金融研究》，2016年11月。）。本文認(rèn)為，中央政府通過確權(quán)工作來增強(qiáng)地權(quán)穩(wěn)定性，從而刺激農(nóng)民的土地投資，是“三權(quán)分置”格局最終形成的不可缺少的要素，但這恰恰是農(nóng)戶對(duì)政策的高度認(rèn)知和配合的條件下才能得以實(shí)現(xiàn)的。然而，在中央和地方政府耗費(fèi)大量人力和物力進(jìn)行確權(quán)的同時(shí)，如果無(wú)法提高農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)知和接受程度，那么很可能政策的效果會(huì)與期望的結(jié)果相去甚遠(yuǎn)。本文認(rèn)為，制度和政策即使設(shè)計(jì)得比較完美，但由于執(zhí)行因素、政治因素及社會(huì)個(gè)體因素等，很有可能出現(xiàn)制度沒有任何績(jī)效或績(jī)效低于預(yù)期的情況。以下便利用我國(guó)關(guān)鍵時(shí)期的農(nóng)地政策和制度績(jī)效的對(duì)比來進(jìn)行說明。

二、社會(huì)個(gè)體認(rèn)知與制度績(jī)效的歷史比較

（一）影響農(nóng)民對(duì)農(nóng)地政策認(rèn)知程度的主客觀因素討論

農(nóng)地政策是我國(guó)制度體系重要的組成部分，更是農(nóng)民關(guān)心的主要話題。本文認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)作為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策最基礎(chǔ)的一環(huán)，同時(shí)作為關(guān)系著農(nóng)民切身福利的政策，如政策設(shè)計(jì)者欲使制度產(chǎn)生較為積極且效果明顯的績(jī)效，農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)知、理解和接受是一個(gè)極為重要的實(shí)現(xiàn)因素。然而，于瀟（2016）、陳明（2014）等學(xué)者通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地確權(quán)過程中，農(nóng)民普遍存在地權(quán)意識(shí)薄弱、對(duì)政策不夠了解，甚至是存在歪曲理解的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致農(nóng)地糾紛過多、對(duì)政策接受程度較低等。在一些地區(qū)，很多農(nóng)民對(duì)確權(quán)持著“無(wú)所謂”的態(tài)度，并有一部分人認(rèn)為“怎么弄都是一回事”、“換湯不換藥”。同時(shí)，一些確權(quán)地農(nóng)民反映，確權(quán)地區(qū)村委會(huì)對(duì)于農(nóng)地資料都有存檔，確權(quán)時(shí)便直接報(bào)了上去，也沒有挨家挨戶通知農(nóng)民。實(shí)際上，主觀方面，農(nóng)民對(duì)于關(guān)乎自己利益的政策或制度均較為關(guān)心，而對(duì)自己不熟知或者認(rèn)為對(duì)自己福利沒有提升的政策可能會(huì)持“事不關(guān)己，高高掛起”的心理。由于農(nóng)地確權(quán)潛在的績(jī)效不會(huì)立即產(chǎn)生，因此，在很多確權(quán)地區(qū)，農(nóng)民由于對(duì)確權(quán)政策的意圖、步驟及好處等一知半解甚至完全模糊，這使農(nóng)民更為關(guān)心農(nóng)補(bǔ)的發(fā)放等與自己近期利益高度相關(guān)的政策，而對(duì)確權(quán)的認(rèn)知和接受較為薄弱；客觀方面，近年來各地的農(nóng)地確權(quán)工作步調(diào)不一，有些地區(qū)出現(xiàn)了“形式化”執(zhí)行確權(quán)工作，即政策執(zhí)行的力度和方法均存在一定的問題。此外，確權(quán)工作量大，歷史遺留問題較多，導(dǎo)致了確權(quán)糾紛也較多，從而對(duì)確權(quán)工作的開展造成了一些困難。

總體而言，制度的執(zhí)行是否能夠產(chǎn)生預(yù)期的績(jī)效，需要社會(huì)個(gè)體認(rèn)知程度的不斷提高和廣泛接受，否則績(jī)效會(huì)大打折扣。本文將利用民國(guó)、解放區(qū)和建國(guó)后關(guān)鍵時(shí)期的土地制度和社會(huì)個(gè)體對(duì)政策的認(rèn)知與接受來進(jìn)行對(duì)比說明，從而嘗試證明社會(huì)個(gè)體對(duì)制度和政策的認(rèn)知與接受是制度產(chǎn)生績(jī)效的重要因素，而不是制度本身的設(shè)計(jì)和嚴(yán)謹(jǐn)程度。

（二）制度績(jī)效與農(nóng)民政策認(rèn)知與接受——民國(guó)與解放區(qū)土地政策的對(duì)比

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國(guó)進(jìn)入近代史階段，并經(jīng)歷了中華民國(guó)北京和南京政府時(shí)期，再由1949年的新中國(guó)成立到1978年具有劃時(shí)代意義的改革開放等幾個(gè)具有代表性的歷史階段。在這幾個(gè)歷史階段中，中國(guó)的發(fā)展歷經(jīng)坎坷，并且經(jīng)歷了多次反復(fù)的過程。自中國(guó)近代起，無(wú)論是清朝末期，還是中華民國(guó)時(shí)期，直到新中國(guó)建國(guó)后，很多時(shí)期的土地制度安排均較為注重形式，但卻沒有出現(xiàn)相應(yīng)的制度績(jī)效；相反，社會(huì)個(gè)體在廣泛認(rèn)識(shí)和接受政策或制度（包括非正式的制度性安排）后，往往會(huì)產(chǎn)生積極的制度績(jī)效。由于政治階層及經(jīng)濟(jì)體制等方面的差別，為了避免以偏概全，本文選擇民國(guó)北京政府、南京政府、蘇維埃解放區(qū)，以及建國(guó)后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行等幾個(gè)連續(xù)的歷史時(shí)期的土地政策進(jìn)行對(duì)比說明，特別是民國(guó)南京政府與蘇維埃政府幾乎處于同一歷史時(shí)期，但由于統(tǒng)治階級(jí)、制度安排等方面的巨大差異，進(jìn)行比較可能會(huì)得出較有意義的結(jié)論。

1.民國(guó)北京和南京政府——正式且完整的農(nóng)地政策并未產(chǎn)生積極的制度績(jī)效

典型案例來自于中華民國(guó)北京政府和南京政府時(shí)期。北京政府時(shí)期，封建土地制度被徹底廢除，實(shí)現(xiàn)了土地的所有權(quán)真正歸私人所有，這是中國(guó)歷史上首次明確土地私有，具有一定的歷史進(jìn)步性；同時(shí)，北京政府還出臺(tái)多項(xiàng)正式的制度和法案維持土地制度的正常運(yùn)行。歸納而言，北京政府時(shí)期以正式形式發(fā)布的憲法性文件中對(duì)于地權(quán)的規(guī)定主要列示于表1。

南京政府時(shí)期的土地制度安排較北京政府有了進(jìn)一步的積極變化，許多與土地相關(guān)的草案和法律都是由具有留學(xué)歐美、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家背景的“精英階層”所起草，土地制度安排更為完善且更傾向于西方法系的立法范式。相對(duì)于北京政府時(shí)期的土地制度安排而言，無(wú)論是內(nèi)容還是規(guī)定都更為詳細(xì)、合理和完整。此外，南京政府時(shí)期的國(guó)民黨歷次會(huì)議上，都有以正規(guī)法律形式出臺(tái)各種關(guān)于土地問題的議案，歸納起來主要列示于表2。

表1 民國(guó)北京政府時(shí)期憲法性文件對(duì)于地權(quán)的規(guī)定

表2 民國(guó)南京政府時(shí)期國(guó)民黨出臺(tái)的土地政策和土地問題議案

由表1和表2發(fā)現(xiàn)，民國(guó)北京和南京政府的土地政策均為完善的正式制度，并在土地私有、制度設(shè)計(jì)等方面能夠達(dá)到新自由主義理論認(rèn)為的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效率的條件。然而，就北京政府而言，其是一個(gè)軍閥割據(jù)的短期政府，雖然土地制度的形式是正式的、正規(guī)化的，且大多數(shù)法律均規(guī)定人民之財(cái)產(chǎn)不受侵犯，但實(shí)際上這些正規(guī)的制度并沒有達(dá)到預(yù)期的績(jī)效，且制度目標(biāo)是當(dāng)時(shí)政府所達(dá)不到的，結(jié)果避免不了土地兼并現(xiàn)象加劇、農(nóng)民土地被剝奪的結(jié)果；南京政府雖然在表面上大體統(tǒng)一了全國(guó)，并且出臺(tái)的正式的土地政策文件和綱領(lǐng)等均由受過良好教育的歐美、日本等海歸精英來起草，但最終由于蔣介石維護(hù)地主利益，致使無(wú)法保護(hù)農(nóng)民的土地，地權(quán)狀況較北京政府時(shí)期進(jìn)一步惡化，土地兼并的現(xiàn)象較北京政府時(shí)期更加嚴(yán)重，造成大量農(nóng)民失地，背井離鄉(xiāng)。表3為南京政府時(shí)期江蘇省無(wú)錫市六個(gè)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)所擁有的土地?cái)?shù)。

表3 南京政府時(shí)期無(wú)錫六個(gè)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)所擁有的土地?cái)?shù)（1933年）

雖然南京政府出臺(tái)的土地政策均為正規(guī)議案，但南京政府代表的是大地主和官員的利益，“尋租”等現(xiàn)象頻發(fā)，土地高度集中，且大都集中在擁有“政治權(quán)力”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)手中，而往往他們本身就是大地主。因此，一方面，民國(guó)時(shí)期政府試圖通過新規(guī)則的加強(qiáng)來進(jìn)行社會(huì)變革，但另一方面，當(dāng)時(shí)的軍閥割據(jù)、官員同時(shí)也是地主這樣的雙重身份之實(shí)際狀況導(dǎo)致正式的制度無(wú)法得以實(shí)施，也就是說，政府推行的土地制度實(shí)際上是不會(huì)產(chǎn)生任何績(jī)效的制度，民國(guó)時(shí)期政府出于安撫民心和抗戰(zhàn)需要，對(duì)農(nóng)民的土地問題做出了一定程度的妥協(xié)，這種妥協(xié)通過正式的制度而推行。然而，土地由于其特殊的經(jīng)濟(jì)屬性，歷來是軍閥、官員及當(dāng)權(quán)者的利益核心之一，當(dāng)權(quán)者雖為正式制度的制定者，但仍無(wú)法改變其對(duì)農(nóng)民土地剝奪的本質(zhì)。

2.蘇維埃政府——注重民生和社會(huì)個(gè)體所需的農(nóng)地政策

第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，共產(chǎn)黨在老解放區(qū)實(shí)行的《井岡山土地法》是中國(guó)共產(chǎn)黨第一部正規(guī)的土地法。然而，這部土地法令大多數(shù)根據(jù)地的農(nóng)民都無(wú)法接受，最主要原因是其規(guī)定土地的所有權(quán)為國(guó)有或公有，土地禁止買賣，農(nóng)民只有土地的使用權(quán)。不久，土地法的弊端就顯現(xiàn)出來。毛澤東通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，其耕作的積極性很低，加之農(nóng)民沒有買賣或轉(zhuǎn)租土地的權(quán)利，從而導(dǎo)致農(nóng)民情緒不穩(wěn)定。在吸取教訓(xùn)之后，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)不同的形勢(shì)采取不同的土地制度，逐步廢除了土地地主私有制，而轉(zhuǎn)化為土地農(nóng)民私有制，實(shí)現(xiàn)了解放區(qū)農(nóng)民“耕者有其田”和“平均地權(quán)”的設(shè)想，合理的土地制度安排使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有了很大程度的提高。也就是說，隨著土地制度的逐步變遷，大多數(shù)農(nóng)民的地權(quán)認(rèn)知隨之提升，政策得到了農(nóng)民的廣泛接受，土地政策的績(jī)效逐漸顯現(xiàn)，即老解放區(qū)內(nèi)的農(nóng)民生活水平普遍有所提高。

據(jù)章有義《中國(guó)近代農(nóng)業(yè)史資料》記載：“（共產(chǎn)黨實(shí)行土地私有、使用流轉(zhuǎn)均自由的土地制度已近兩年）‘供豬’的人家約百分之八十五，不能供的約為百分之十五，平均每家每年豬賣出約值二十元，買進(jìn)豬肉約十二元，余八元。但在暴動(dòng)前平均每年每家只能買進(jìn)豬肉約十元。以階級(jí)分：暴前中農(nóng)買進(jìn)豬肉約十二元，貧農(nóng)約六元，工人約四元，現(xiàn)在差不多都有十二元（其中一部分人無(wú)此數(shù)）。過去不說逢圩，即過年過節(jié)也吃不到多少肉?，F(xiàn)在不說過年過節(jié)，每次逢圩大家都要買點(diǎn)肉吃了……雞鴨多數(shù)自己吃，過去則多數(shù)賣出……衣服一切算在內(nèi)，平均每人每年需新制一套單衣褲。中農(nóng)過去、現(xiàn)在無(wú)甚改變。貧農(nóng)工人則現(xiàn)在較過去改良了一倍，比如現(xiàn)在制二元衣服，過去則只能制一元……”

綜上，民國(guó)南京政府和老解放區(qū)實(shí)行的土地所有制形式均為私有制，然而在不同的時(shí)間和空間，后者土地政策發(fā)揮了較為顯著的、正面的制度績(jī)效，這表現(xiàn)在解放區(qū)農(nóng)民生活水平的大幅提高；而南京政府的土地政策大都按照歐美成熟法系所設(shè)置，并由海歸精英起草，但最終還是帶來了土地兼并、農(nóng)民生活動(dòng)蕩的后果?？梢?，老解放區(qū)實(shí)行的土地政策受到農(nóng)民的廣泛支持，農(nóng)民政策認(rèn)知較強(qiáng)，證明這項(xiàng)政策的實(shí)施是較為成功的；相反，南京政府的土地政策則是失敗的。

（三）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制——社會(huì)個(gè)體的接受是政策產(chǎn)生積極效果的關(guān)鍵

本文在此部分?jǐn)M以改革開放后實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為例來對(duì)此加以分析。中華民國(guó)時(shí)期實(shí)行的是完全的土地私有制，而且以正式制度和規(guī)定對(duì)此加以約束，但土地制度最終并未產(chǎn)生預(yù)期的效果，反而農(nóng)民失地嚴(yán)重，農(nóng)地兼并現(xiàn)象加??；與此形成對(duì)照的是1978年源于安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村村民自發(fā)形成的“分地包干”這種非正式的農(nóng)地安排方式，這種方式最終被中央政府認(rèn)可并采納，并成為我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的雛形。短短數(shù)年內(nèi)，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”這種制度安排被全國(guó)大多數(shù)生產(chǎn)隊(duì)所采用（表4），并且在其正式實(shí)行之后的數(shù)年中使我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復(fù)，很多種類的農(nóng)產(chǎn)品的人均占有量均有明顯的提高（表5），從而帶來中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。林毅夫（1999）①林毅夫：《制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展》，上海人民出版社，1999年，第83頁(yè)。通過計(jì)算得出，在1978-1984年這一時(shí)間段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率高達(dá)46.89%。

表4 1978-1984年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被生產(chǎn)隊(duì)采用的情況

表5 1978-1983年我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品人均占有量 單位：千克

綜上，改革開放后在土地產(chǎn)權(quán)并非私有、制度沒有事先被設(shè)計(jì)的情況下，農(nóng)戶間自發(fā)產(chǎn)生的非正式制度安排成為了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的雛形，并且得到廣大農(nóng)民的認(rèn)可和接受，最終演變?yōu)橹袊?guó)正式的農(nóng)村土地制度安排。從“十八個(gè)手印”、“包產(chǎn)到戶”到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的最終確立，這一制度變遷為中國(guó)改革開放初期的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了巨大的貢獻(xiàn)。白雪秋（2013）②白雪秋：《新自由主義無(wú)助于實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)》，《人民論壇》，2013年第24期。認(rèn)為，雖然新自由主義倡導(dǎo)私有、市場(chǎng)化和自由化，并一度成為了許多國(guó)家政府極力推崇的改革方案，但卻不適用于中國(guó)的實(shí)際情況。因此，農(nóng)地制度并不需要一些國(guó)外學(xué)者所提倡的私有、明晰，只要是在社會(huì)個(gè)體高度接受、認(rèn)可的情況下，就會(huì)產(chǎn)生積極的制度績(jī)效和預(yù)期效果。

（四）農(nóng)村土地確權(quán)應(yīng)重視農(nóng)民認(rèn)知而非形式化執(zhí)行

1997年第二輪土地承包之后，2008年黨的十七屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確要求：“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”，從而拉開了全國(guó)正式進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)工作的序幕。2016年，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策提出，并仍把農(nóng)地確權(quán)作為基礎(chǔ)性的一環(huán)來嚴(yán)格對(duì)待。然而，農(nóng)地確權(quán)面臨著幾個(gè)需要回答的問題：如何避免農(nóng)地確權(quán)工作形式化執(zhí)行而無(wú)法產(chǎn)生預(yù)期的制度績(jī)效？如何讓農(nóng)民主動(dòng)參與確權(quán)工作而非被動(dòng)接受？如何通過確權(quán)工作真正刺激農(nóng)地投資并加速“三權(quán)分置”格局的形成？

實(shí)際上，在中央和地方政府大力推行土地確權(quán)的背景下，調(diào)研地區(qū)村委會(huì)也在加緊土地確權(quán)工作的落實(shí)，但仍然有很多受訪農(nóng)民不清楚土地確權(quán)的真正含義，認(rèn)為確權(quán)就是量地，而且對(duì)確權(quán)政策持“無(wú)所謂”或中立的態(tài)度，這在一定程度上顯示了確權(quán)政策對(duì)農(nóng)民的影響不大。前文已經(jīng)分析，在社會(huì)個(gè)體不完全理解、沒有高度接受和認(rèn)可的情況下去強(qiáng)行推行一項(xiàng)政策，產(chǎn)生的制度績(jī)效會(huì)比較小，或者是達(dá)不到政策制定者的預(yù)期目的。因此，我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”格局的最終實(shí)現(xiàn)，確權(quán)是重要的一環(huán)，而農(nóng)民對(duì)確權(quán)的認(rèn)識(shí)、對(duì)確權(quán)的理解以及相應(yīng)經(jīng)濟(jì)行為的改變是必須要給予重視的。而如果單純形式化、程序化、機(jī)械化地執(zhí)行確權(quán)政策，則會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民不理解政策、對(duì)其經(jīng)濟(jì)行為沒有本質(zhì)影響、制度績(jī)效非常小且遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期的情況。因此，摒棄形式化執(zhí)行政策，提升農(nóng)民對(duì)確權(quán)接受和地權(quán)認(rèn)知程度，著眼制度績(jī)效應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)地確權(quán)工作的一個(gè)重點(diǎn)。

三、結(jié)論與建議

本文通過我國(guó)幾個(gè)關(guān)鍵歷史時(shí)期，包括民國(guó)北京政府、南京政府、蘇維埃解放區(qū)以及建國(guó)后的農(nóng)地政策、社會(huì)個(gè)體認(rèn)知與制度績(jī)效的對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)社會(huì)個(gè)體對(duì)政策的認(rèn)知和接受程度是其能否有效產(chǎn)生制度績(jī)效的重要因素。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策推進(jìn)過程中，確權(quán)是一項(xiàng)極為重要的工作，且是“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)的必要條件。然而，如果當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)于確權(quán)不理解，并持著“無(wú)所謂”態(tài)度，則通過確權(quán)來刺激農(nóng)民投資或改變農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的目的就很難實(shí)現(xiàn)，并會(huì)使確權(quán)政策所產(chǎn)生的預(yù)期效果大打折扣。因此，在農(nóng)地確權(quán)過程中，避免形式化執(zhí)行、讓農(nóng)民更加了解確權(quán)政策的好處是工作的關(guān)鍵點(diǎn)。

基于以上結(jié)論，本文的建議如下：

首先，中央政府需進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)民在確權(quán)中由被動(dòng)變?yōu)橹鲗?dǎo)。本文已經(jīng)反復(fù)論證，政策如想取得預(yù)期的績(jī)效，必須要加強(qiáng)社會(huì)個(gè)體的認(rèn)知和接受程度，正如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，最后成為很多農(nóng)民自發(fā)主動(dòng)接受的制度安排。這一點(diǎn)可以借鑒韓國(guó)上世紀(jì)70年代的“新村運(yùn)動(dòng)”，在政府主導(dǎo)的同時(shí)充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用。韓國(guó)政府認(rèn)識(shí)到農(nóng)村開發(fā)需要農(nóng)民提高認(rèn)識(shí)，積極、主動(dòng)和自發(fā)地開展各項(xiàng)建設(shè)工作，即使對(duì)村民有好處的建設(shè)項(xiàng)目也要先征求村民的意見，決不強(qiáng)制推行。具體選擇哪些項(xiàng)目，最終由村莊獨(dú)立決定。實(shí)際上，確權(quán)工作也應(yīng)如此，政府不應(yīng)主導(dǎo)確權(quán)進(jìn)程，而應(yīng)讓農(nóng)民真正自發(fā)去接受這一政策，從“被確權(quán)”到主動(dòng)參與。

其次，中央和地方需配合提升農(nóng)民的政策認(rèn)知。中央和地方政府應(yīng)加強(qiáng)確權(quán)的宣傳和講解，并嘗試對(duì)確權(quán)地區(qū)給予一定的資金預(yù)算，用于對(duì)農(nóng)民進(jìn)行確權(quán)、“三權(quán)分置”以及地權(quán)等知識(shí)的普及和培訓(xùn)，從而讓農(nóng)民更加了解政策的意圖和好處。長(zhǎng)期而言，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)教育水平、縮小城鄉(xiāng)教育差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)資源自由流動(dòng)可以進(jìn)一步提升農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)知程度。

最后，各級(jí)財(cái)政應(yīng)對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體給予相應(yīng)的扶持。當(dāng)某一確權(quán)地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)或農(nóng)民政策認(rèn)知達(dá)到特定的閾值時(shí)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)盡快完善農(nóng)地利用規(guī)劃和配套政策，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)基地等經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行政策傾斜，嘗試培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)和新型經(jīng)營(yíng)主體，同時(shí)逐步形成有效的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)主體之間的互動(dòng)機(jī)制。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還需要財(cái)政的大力支持，并為新型經(jīng)營(yíng)主體出臺(tái)相應(yīng)的扶持措施，從而在一定程度上加速“三權(quán)分置”格局的最終形成。

作者單位：中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院

（責(zé)任編輯：李利華）

Rural Land Ownership,System Performance and Farmer Policy Cognition-Comparative Study Based on Typical Histories

Yu Xiao

The Thesis analyzes the current problems lying in China rural land ownership based on our history and comparative analysis in China past important historical land policy arrangements and their system performances,with these analysis and studies,related suggestions are presented.The study concludes that during the promotion of rural land"three right division"process,the ownership determination is an important task and a necessary requirement for its success.If the farmers whose land ownership be determined do not understand the policies,the ownership determination system performance will be lower than that of expected,and its initial purpose that encourage farmer to invest and change their economic behaviors is hard to meet.Thus,when paying attention to system performance,the central government may further encourage the farmers'incentive,to be positive.Also the central and local government can work closely,provide some training fund budget for these farmers,educate their policy cognition.In the last,the fiscal department at different government agencies should support the newtype operation entities.

Rural Land Ownership;"Three-Right Division";Land Policy;System Performance

F812

A

2096-1391（2017）07-0019-08