我國大學(xué)章程實(shí)施的現(xiàn)狀及影響因素分析

◆李夢曉

我國大學(xué)章程實(shí)施的現(xiàn)狀及影響因素分析

◆李夢曉

目前大學(xué)章程的制定是我國依法治校，推進(jìn)高校治理能力改革，進(jìn)行高校去行政化和建設(shè)新型大學(xué)制度的重要舉措。我國大部分公立高校已經(jīng)制定并核準(zhǔn)了各自的大學(xué)章程。但大學(xué)章程的實(shí)施狀況和效果并不容樂觀。我國大學(xué)章程實(shí)施中存在的困難有：權(quán)利慣性問題;師生對(duì)于大學(xué)章程缺乏價(jià)值認(rèn)同的問題;大學(xué)章程的實(shí)施中師生存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)的問題。

大學(xué)章程；去行政化價(jià)值認(rèn)同

一、我國大學(xué)章程制定的意義

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)設(shè)立的必不可少的條件，是大學(xué)的立校之本，也是依法治校的需要。

大學(xué)章程是在我國實(shí)行“依法治國”的政策浪潮下，為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)的獨(dú)立法人地位，給予大學(xué)更多的自主權(quán)和自治權(quán)而制定的一個(gè)規(guī)范性文件。大學(xué)章程是以條文形式對(duì)學(xué)校的重大事項(xiàng)，如性質(zhì)，宗旨，舉辦者，基本制度，任務(wù)，組織結(jié)構(gòu)，教職工，學(xué)生及校友，社會(huì)服務(wù)，資產(chǎn)管理等做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件，具有自治性，是大學(xué)的“母法”，也是大學(xué)一切活動(dòng)的法律依據(jù)。大學(xué)章程的制定給內(nèi)部決策提供了更多法律依據(jù)，也促進(jìn)了內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化從而達(dá)到推動(dòng)學(xué)校全面改革的目的。“依法治?！钡暮诵木驮谟谥贫却髮W(xué)章程。大學(xué)章程是大學(xué)作為獨(dú)立法人組織所需的必備且基礎(chǔ)的文件和條件。大學(xué)章程的制定是為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主，是為了建立現(xiàn)代大學(xué)制度、體現(xiàn)大學(xué)精神。

大學(xué)章程是我國大學(xué)建立現(xiàn)代大學(xué)制度的主要途徑?，F(xiàn)代大學(xué)制度的核心是在國家宏觀調(diào)控的前提下，給予大學(xué)適度的自主權(quán)，使大學(xué)面向社會(huì)，依法辦學(xué)，科學(xué)管理。在于如何處理好外部與內(nèi)部的關(guān)系。從外部層面上來說，大學(xué)如何處理好與政府和社會(huì)的關(guān)系。從內(nèi)部層面上來說大學(xué)應(yīng)如何處理好大學(xué)內(nèi)部的校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理之間的平衡。大學(xué)章程能夠?yàn)閷W(xué)校的自主管理和依法治校提供保障。

我國的大學(xué)章程是以文本形式明確規(guī)定了大學(xué)的組織規(guī)章程序和辦事條例，規(guī)范了學(xué)校管理的基本問題和重要事項(xiàng)。作為大學(xué)的“憲法”，是連接了國家法律法規(guī)和大學(xué)具體實(shí)施措施和規(guī)章制度。大學(xué)章程體現(xiàn)了國家辦學(xué)的一致和大學(xué)自主辦學(xué)的內(nèi)在規(guī)律，是政府、社會(huì)和高校在責(zé)任、權(quán)力、利益方面的統(tǒng)一。大學(xué)章程的自治性，法制性和規(guī)范性是其特點(diǎn)。

截止到2017年1月16日，《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》提出的大學(xué)“一校一章程”的最后一批高校章程完成了核準(zhǔn)，比預(yù)定的2015年底前的預(yù)期晚了一年。但我國大部分高校已經(jīng)制訂并核準(zhǔn)了相應(yīng)的大學(xué)章程。但由于大學(xué)章程剛剛制定，其中還有很多不完善的部分，實(shí)施過程中還有很多問題需要我們逐一解決。現(xiàn)有章程實(shí)施的狀況，以及影響我國大學(xué)章程實(shí)施的相關(guān)因素，是本文所要討論的問題。

二、我國大學(xué)章程實(shí)施的現(xiàn)狀

為了調(diào)查大學(xué)章程在各部屬高校中的實(shí)施狀況，筆者通過對(duì)各大學(xué)的官方網(wǎng)站進(jìn)行相關(guān)信息檢索和對(duì)教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書的檢索。收集各大學(xué)的大學(xué)章程的公布時(shí)間、最后一次提及大學(xué)章程相關(guān)文件的時(shí)間以及與大學(xué)章程相關(guān)的配套政策及文件，總結(jié)出得出下圖（圖表1）。在102個(gè)學(xué)校的官方網(wǎng)站中有31%的學(xué)校只能找到大學(xué)章程這一個(gè)文件，并無其他的相關(guān)文件和后續(xù)有關(guān)大學(xué)章程應(yīng)用的信息。28%的學(xué)校在大學(xué)章程公開后的半個(gè)月之內(nèi)還能找到與大學(xué)章程相關(guān)的文件，多數(shù)是教育部頒發(fā)的大學(xué)章程核準(zhǔn)書。14%的學(xué)校能夠在大學(xué)章程頒布后的半年內(nèi)找到與大學(xué)章程相關(guān)的文件，而在一年內(nèi)仍能找到的學(xué)校數(shù)下降到了10%。即59%的部屬高校只會(huì)在大學(xué)章程頒布時(shí)有所參與。只有41%的部屬高校會(huì)在之后的政策文件中運(yùn)用或提及大學(xué)章程。

圖表 1 ：部屬高校大學(xué)章程實(shí)施時(shí)間

這說明在制定和核準(zhǔn)大學(xué)章程之后許多大學(xué)并沒有真正運(yùn)用章程作為大學(xué)基本法的實(shí)踐地位。而只是在完成教育部的任務(wù)之后就將章程束之高閣。例如某校于2015年7月10日已通過教育部核準(zhǔn)了大學(xué)章程。截至2017年6月，該校官網(wǎng)上能找到的與章程相關(guān)的文件只有2016年3月7日發(fā)布的《某大學(xué)授權(quán)委托書管理規(guī)程》。部分學(xué)校會(huì)成立大學(xué)章程專門網(wǎng)站，部分學(xué)校會(huì)頒發(fā)相應(yīng)的英文版大學(xué)章程，少量學(xué)校會(huì)組織學(xué)生和老師進(jìn)行對(duì)大學(xué)章程的學(xué)習(xí)。而部分學(xué)校在頒布了大學(xué)章程之后也并沒有發(fā)揮大學(xué)章程的指導(dǎo)意義，例如某大學(xué)于2013年頒布了大學(xué)章程，而在2016年修訂學(xué)生團(tuán)體章程和董事會(huì)章程時(shí)并沒有出現(xiàn)大學(xué)章程以及遵守大學(xué)章程的字樣。有很大一部分大學(xué)僅僅把制定章程當(dāng)成是大學(xué)設(shè)置的如校徽校訓(xùn)一樣的必要因素, 在運(yùn)行中卻遠(yuǎn)未發(fā)揮章程對(duì)于大學(xué)管理的作用, 未能發(fā)揮其保障大學(xué)學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治的功能。

三、我國大學(xué)章程實(shí)施過程中的影響因素

現(xiàn)行的大學(xué)章程依舊有很多問題，首先,現(xiàn)行的大學(xué)章程是自上而下的強(qiáng)制行政命令下的產(chǎn)物，高校本身并沒有足夠的思想基礎(chǔ)和準(zhǔn)備。這必然導(dǎo)致大學(xué)章程的實(shí)施困境。其次與大學(xué)章程的法律性質(zhì)不明確，法律效力低，高校師生法律意識(shí)缺乏有關(guān)。在大學(xué)內(nèi)部也存在權(quán)力慣性的問題。

（一）大學(xué)章程實(shí)施中存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。大學(xué)章程的實(shí)施過程中存在著重形式而輕實(shí)踐的情況。部分高校認(rèn)為大學(xué)章程的存在本身就等同于章程已實(shí)施，這種認(rèn)識(shí)導(dǎo)致大學(xué)章程制定完畢即意味著終結(jié)。由于大學(xué)章程不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，即使大學(xué)章程經(jīng)過教育主管部門的核準(zhǔn)后具有準(zhǔn)法律效力，另一些人依舊錯(cuò)誤地認(rèn)為大學(xué)章程不具有可實(shí)施性。此外，人們通常認(rèn)為大學(xué)章程是對(duì)高校的根本制度和根本任務(wù)做出規(guī)定，而不是高校的內(nèi)部機(jī)構(gòu)的規(guī)定和具有可操作性的實(shí)施制度。且認(rèn)為大學(xué)章程不具備直接的約束力。該條使得部分師生誤以為大學(xué)章程的性質(zhì)定義為穩(wěn)定的，不會(huì)輕易改變的章程，只有在重大事件發(fā)生時(shí)才會(huì)有所改變。這種認(rèn)識(shí)上的偏差嚴(yán)重影響著章程的實(shí)施。大學(xué)章程實(shí)施中出現(xiàn)的問題源于利益相關(guān)者對(duì)于大學(xué)章程的認(rèn)識(shí)不足，也就是對(duì)于建立中國特色現(xiàn)代化制度的目標(biāo)理解不充分。而這一目標(biāo)的建立是以大學(xué)章程為契機(jī)的。所以，對(duì)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的深刻理解是大學(xué)章程實(shí)施的關(guān)鍵。此外，大學(xué)章程的順利實(shí)施需要校內(nèi)外各層次利益相關(guān)者的理解與支持。

（二）高校師生對(duì)于大學(xué)章程缺乏價(jià)值認(rèn)同。大學(xué)章程發(fā)揮作用的前提是價(jià)值認(rèn)同，師生只有認(rèn)同了大學(xué)章程的法律效力和價(jià)值才能使大學(xué)章程發(fā)揮其積極作用。大學(xué)章程成為不具有可實(shí)施性的行政命令的產(chǎn)物的原因是缺乏價(jià)值認(rèn)同。而深層次的原因在于對(duì)依法治校理念的缺乏認(rèn)識(shí)。除了認(rèn)識(shí)的缺乏以外，師生對(duì)大學(xué)章程的重視程度也不足，對(duì)章程的學(xué)習(xí)流于形式，應(yīng)付了事，缺乏深入研究者。然而這一現(xiàn)狀的改變需要長時(shí)間的潛移默化。與國外大學(xué)章程相比，我國的大學(xué)章程第一次制定，有許多不完善的部分，法律效力并不清晰，這使得章程實(shí)施的過程中障礙重重。我國的大學(xué)章程雖然是通過《高等教育法》所規(guī)定的具有法律效力但卻缺乏相關(guān)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和支持，師生和高校行政人員更是缺乏使用章程的法律意識(shí)。

國外的大學(xué)章程由來已久，大多源于國家的法律法規(guī)，這使得國外大學(xué)具有獨(dú)立的法人地位。國外大學(xué)的章程是由大學(xué)自主制定的，是大學(xué)內(nèi)部自主管理的最有力也最基礎(chǔ)的法律依據(jù)。此外，大學(xué)章程不是如校訓(xùn)一樣穩(wěn)定不變的，而是頻繁根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況而不斷修訂的。”我國的大學(xué)章程還相當(dāng)不完善，更需要在實(shí)踐中進(jìn)行修訂。例如Z大學(xué)章程的附錄中第七十八條：“學(xué)校發(fā)生分立、合并或其他重大事項(xiàng)變化時(shí)，依據(jù)章程制定的程序，對(duì)章程進(jìn)行修訂”。然而大學(xué)章程中缺乏修訂相關(guān)的法案。缺乏修訂的具體辦法和實(shí)施機(jī)構(gòu)，難以真正執(zhí)行。如果章程不能被及時(shí)的細(xì)化和修訂，章程的執(zhí)行力和法律效力將會(huì)被大大減弱。

（三）我國大學(xué)章程實(shí)施中存在權(quán)利慣性?！皺?quán)力慣性”是指：當(dāng)權(quán)者的一些權(quán)力行為方式在較大的空間范圍內(nèi)擴(kuò)張、較長的時(shí)間范圍內(nèi)延續(xù)，并且在頻率上不斷重復(fù)，從而形成了較為穩(wěn)固、難以打破的權(quán)力形態(tài)。在對(duì)1509名高校教職工進(jìn)行問卷調(diào)查時(shí)，有59.6%的教職工認(rèn)為是權(quán)力慣性導(dǎo)致了大學(xué)章程的實(shí)施問題。制度路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為：人類社會(huì)由于模式經(jīng)營、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期以及既得利益約束等因素，使制度變遷一旦形成慣性，它就會(huì)在發(fā)展中自我強(qiáng)化，而人們會(huì)對(duì)制度變換的軌跡形成依賴。由于各大高校已存在一條較為根深蒂固的權(quán)利慣性，想要打破這個(gè)路徑轉(zhuǎn)而向著新的大學(xué)章程及相關(guān)路徑轉(zhuǎn)移勢必會(huì)遇到各種阻礙。而大學(xué)章程的制定、頒布、實(shí)施、修訂、創(chuàng)新是一種典型的制度變遷，因此這種制度模式和權(quán)力分配方式會(huì)逐漸固化并形成新的依賴路徑，并因此可以推進(jìn)我國高校的治理改革。現(xiàn)階段我國大學(xué)章程的推動(dòng)力主要源自國家和行政相關(guān)部門的外部推動(dòng)，內(nèi)部由教師和學(xué)生等的推動(dòng)力明顯不足。這樣的現(xiàn)狀下，大學(xué)章程對(duì)于行政執(zhí)行力的依賴就不可避免。

結(jié)論

本文通過對(duì)于各校高校章程，相關(guān)政策和實(shí)施現(xiàn)狀的研究提出了高校章程在實(shí)施過程中存在的內(nèi)部，外部，理念和執(zhí)行方面的困難。然而由于大學(xué)章程在我國屬于新興事物，執(zhí)行時(shí)間較短，缺乏足夠的理論研究和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，提出的對(duì)策較為蒼白且沒有執(zhí)行性，對(duì)此需要未來進(jìn)一步研究。

[1]朱家德．大學(xué)章程實(shí)施比制定更重要［J］．中國高教研究，2016(6)

[2]李景平．大學(xué)內(nèi)部治理的困境與出路_基于七所“985工程”高校章程文本分析［J］．現(xiàn)代教育管理，2015（8）

[3]郁苗苗．大學(xué)章程實(shí)施現(xiàn)狀與推進(jìn)策略—基于上海五所高校的調(diào)研［J］．《當(dāng)代教育論壇》, 2016(6)

[4] 孫霄兵．推進(jìn)大學(xué)章程實(shí)施提高高校治理水平［J］．《中國高等教育》, 2016(19)

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）