淺析監(jiān)察委員會(huì)的多元化職能

陳正友+胡元學(xué)

摘 要：2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》。明確，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。試點(diǎn)地區(qū)將當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局以及人民檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局及和預(yù)防職務(wù)犯罪局整合到監(jiān)察委員會(huì)，整合了各個(gè)部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)，豐富完善了監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督手段。試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。作為一個(gè)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的和各級(jí)政府、人民法院、人民檢察院平級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)存在。國(guó)家機(jī)關(guān)的架構(gòu)從“一府兩院”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸薄?/p>

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì)；監(jiān)督

1 監(jiān)督地位更獨(dú)立

（一）從紀(jì)委的角度來(lái)看，紀(jì)委接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)所有黨員干部進(jìn)行監(jiān)督。黨組織遍布各個(gè)部門(mén)各個(gè)機(jī)關(guān)，其從黨員群體內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督，易于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也便于及時(shí)處理問(wèn)題，具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，但仍過(guò)于片面和局限，監(jiān)督的力度更多地以黨的意志為準(zhǔn)，只有在各級(jí)黨委高度重視和強(qiáng)力有利的領(lǐng)導(dǎo)下，才能保證強(qiáng)度和力度不減不變，反腐的制度性和持續(xù)性依舊沒(méi)有解決，獨(dú)立性也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。 （二）從政府的監(jiān)察部門(mén)和預(yù)防腐敗部門(mén)的角度看，作為各級(jí)政府的下設(shè)部門(mén)，依照現(xiàn)行《監(jiān)察法》履行監(jiān)察職能，受本級(jí)政府和上級(jí)部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題能力較弱，手段缺乏，很難達(dá)到監(jiān)督的要求。

（三）檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查部門(mén)和預(yù)防部門(mén)，因?yàn)楠?dú)立于各部門(mén)各機(jī)關(guān)外，發(fā)現(xiàn)線索的便利條件遠(yuǎn)不及各級(jí)紀(jì)委和政府的監(jiān)察部門(mén)，對(duì)于問(wèn)題的及時(shí)調(diào)查又存在諸多障礙。作為一個(gè)外部監(jiān)督機(jī)關(guān)，和各級(jí)紀(jì)委的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制并不成熟，在案件線索的發(fā)現(xiàn)和案件的調(diào)查上更多時(shí)候處于被動(dòng)局面。

2 監(jiān)督職能更強(qiáng)大

（一）從紀(jì)委監(jiān)督的層面來(lái)看，第一，我們黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)主要依據(jù)《黨章》和《紀(jì)律處分條例》對(duì)全體黨員進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查處分，對(duì)于監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題有調(diào)查權(quán)和處分權(quán)，調(diào)查后涉及刑事犯罪的再依照相關(guān)規(guī)定移交司法機(jī)關(guān)。第二，因?yàn)榧o(jì)委不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，是屬于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，所以紀(jì)委對(duì)非黨員采取相關(guān)措施，其合法性一直受到來(lái)自各個(gè)方面懷疑。其中最關(guān)鍵的問(wèn)題就是紀(jì)委作為黨委的紀(jì)律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)非黨員的公職人員以及普通公民采取措施，是否有法可依。但監(jiān)察委員會(huì)組建后，隨著《國(guó)家監(jiān)察法》的出臺(tái)，這些問(wèn)題便迎刃而解。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，依法行使監(jiān)察權(quán)，可以依法監(jiān)督一切公共財(cái)政供養(yǎng)的履行公共職能的人員，找任何公民配合調(diào)查了解，合法性及合理性將不容置疑。監(jiān)督性質(zhì)的監(jiān)察機(jī)關(guān)和執(zhí)行性質(zhì)的司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)分立和并立，也更加符合現(xiàn)代組織機(jī)構(gòu)“執(zhí)行和監(jiān)督分立的原則。

（二）從政府監(jiān)察部門(mén)的角度看，第一，原來(lái)的監(jiān)察部門(mén)依據(jù)《監(jiān)察法》履行職能，受到本級(jí)政府和上級(jí)主管部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，很多監(jiān)督職不能依法獨(dú)立行使，掣肘于各方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，監(jiān)察職能受到大大制約，監(jiān)察效果自然大打折扣。第二，政府監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督手段過(guò)于薄弱?！笆握f(shuō)教不如一次問(wèn)責(zé)”的原理，政府監(jiān)察部門(mén)問(wèn)責(zé)的手段和力度都過(guò)于薄弱，很難達(dá)到監(jiān)督的效果。三，監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督以行政機(jī)關(guān)為主，很難對(duì)司法機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致各行其是?，F(xiàn)行的三個(gè)監(jiān)督部門(mén)：紀(jì)委、檢察院的自偵部門(mén)、政府的監(jiān)察部門(mén)職權(quán)不統(tǒng)一，導(dǎo)致監(jiān)察力量過(guò)于分散?？此萍壹叶荚谛惺贡O(jiān)察職權(quán)，卻導(dǎo)致家家都不監(jiān)督的監(jiān)察死角。

監(jiān)察委員會(huì)成立以后，成為和行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)平級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)也將成為獨(dú)立于行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的第四項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，其監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性都將得到大大的提高，其監(jiān)察權(quán)的行使，不在掣肘于各方權(quán)力。監(jiān)督手段也從約談、黨紀(jì)、政紀(jì)處分等一直到追究刑事犯罪，大大提高了監(jiān)督的效果。監(jiān)察權(quán)的集中行使，也將使監(jiān)督死角的問(wèn)題得到大大改善。

（三）從檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén)的角度看，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)，一直以來(lái)在反腐敗斗爭(zhēng)中被寄予厚望。但其在具體偵查工作中，因嚴(yán)格于執(zhí)法辦案的程序性規(guī)定，又無(wú)法采取紀(jì)委的紀(jì)律約談等手段，時(shí)間緊迫，導(dǎo)致職務(wù)犯罪中突破口供成為一道難題，也使打擊職務(wù)犯罪受到很大制約。另外，檢察機(jī)關(guān)以打擊職務(wù)犯罪為主，不涉及刑事犯罪的違法、違紀(jì)行為很難引起檢察機(jī)關(guān)的重視，也導(dǎo)致一部分違法違紀(jì)但還不構(gòu)成犯罪的國(guó)家工作人員沒(méi)有受到相應(yīng)的處分。而很多普通的違法違紀(jì)，給群眾造成的傷害依舊很大。很多職務(wù)犯罪也是因?yàn)槠胀ㄟ`紀(jì)、違法行為沒(méi)有得到及時(shí)制止和處理，導(dǎo)致一些國(guó)家工作人員一步步踏入犯罪的深淵。

3 監(jiān)督的全覆蓋

（一）監(jiān)督范圍的全覆蓋。一、紀(jì)委監(jiān)督的范圍為全體黨員，雖在現(xiàn)實(shí)工作中，紀(jì)委也在監(jiān)督其他非黨員干部并采取相關(guān)措施，但其合法性一直受到質(zhì)疑。中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)，這種紀(jì)委監(jiān)督其他非黨員干部無(wú)法可依的局面亟待解決。二，政府監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督的犯罪主要為行政機(jī)關(guān)工作人員，其監(jiān)督范圍和手段嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致監(jiān)督效能遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。三，檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén)以查處所有國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪為主，但其發(fā)現(xiàn)犯罪線索的渠道不足，對(duì)普通違紀(jì)、違法的但達(dá)不到刑事犯罪的國(guó)家工作人員處理也太弱。各自監(jiān)督的領(lǐng)域不同，就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督的死角。對(duì)于外部監(jiān)督機(jī)關(guān)，的瀆職行為，該誰(shuí)管？怎么管？在監(jiān)察委員會(huì)成立以后，以上這樣的難題，都將一步步得到解決。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督范圍將全覆蓋全部國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的工作人員和全部受委托執(zhí)行公務(wù)的人員。

（二）監(jiān)督手段全覆蓋。以往的各個(gè)監(jiān)察部門(mén)中，政府的監(jiān)察部門(mén)以政紀(jì)處分為主，沒(méi)有黨紀(jì)處分的權(quán)利，更沒(méi)有職務(wù)犯罪偵查的權(quán)利；紀(jì)委以黨紀(jì)處分為主，也沒(méi)有職務(wù)犯罪偵查的權(quán)利；檢察機(jī)關(guān)的自偵部門(mén)以職務(wù)犯罪偵查為主，沒(méi)有黨紀(jì)、政紀(jì)處分的權(quán)利。從監(jiān)察部門(mén)合署到紀(jì)委以后，黨紀(jì)、政紀(jì)處分已經(jīng)得到了銜接，但檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)單純的職務(wù)犯罪偵查職能依舊和紀(jì)委的黨紀(jì)政紀(jì)處分脫節(jié)。案件之間的相互移送渠道依舊不暢通。監(jiān)察委員會(huì)成立以后，這些職能將全部統(tǒng)歸于監(jiān)察委員會(huì)之下，各種職能也將得到完整的銜接。監(jiān)督手段也將覆蓋約談、黨紀(jì)、政紀(jì)處分乃至刑事犯罪偵查的“一條龍服務(wù)”。真正做到監(jiān)督范圍無(wú)死角，監(jiān)督手段無(wú)死角。

但是，雖然監(jiān)察委員會(huì)的成立有利于國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使，但依舊有很多問(wèn)題需要一步步探索，例如：監(jiān)察委員會(huì)由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？再如，紀(jì)委原來(lái)作為黨的部門(mén)，對(duì)黨委匯報(bào)工作，但新成立的監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)該向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并向其匯報(bào)工作，而監(jiān)察委員會(huì)的最高領(lǐng)導(dǎo)又是原來(lái)的紀(jì)委書(shū)記，以后是否紀(jì)委書(shū)記也要以紀(jì)委的名義向人大及其常委會(huì)匯報(bào)工作？這些問(wèn)題，理論上和實(shí)踐中，都得我們?cè)圏c(diǎn)后總結(jié)研究解決。endprint