論政務(wù)處分制度對傳統(tǒng)政紀(jì)處分制度的揚(yáng)棄與超越

王軍仁

摘 要：推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，改“紀(jì)”為“法”，傳統(tǒng)政紀(jì)處分制度由此嬗變?yōu)樾碌恼?wù)處分制度。新的政務(wù)處分制度不但增強(qiáng)了外部化、法律化，還在制度要素上表現(xiàn)得更加清晰，日益擺脫處分依據(jù)模糊不清、處分主體到底是誰、處分對象寬窄不一的爭論，走上健康發(fā)展之路。隨著黨和國家監(jiān)督體系的進(jìn)一步健全完善，政務(wù)處分制度在與黨紀(jì)處分制度相匹配的同時，越發(fā)凸顯出規(guī)制職務(wù)違法的獨(dú)立制度價值。

中圖分類號：D922.11文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1001-2435（2020）06-0098-07

關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察體制改革;政務(wù)處分;政紀(jì)處分;揚(yáng)棄與超越

Abstract： Pushing forward the reform of national supervision system to change “discipline” into “l(fā)aw”， administrative disciplinary system evolution for administrative sanction system， not only enhances its external nature and legalization， but also defines the system elements more clearly， free from the controversy about basis for punishment， disciplinary subject and disciplinary object progressively， on the road towards the healthy development of system. With the further improvement of the supervision system of the party and the state，administrative sanction system matches the system of party discipline punishment， which meantime highlights the independent system value of regulating the violation of duties.

推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，也是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。國家監(jiān)察體制改革前，反腐敗職能分別行使、交叉重疊、力量分散、效率不高，在紀(jì)法銜接上也存有空白，出現(xiàn)了職務(wù)犯罪有人管、職務(wù)違法無人過問等問題。改革以來，我們正逐步形成以《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）為核心的規(guī)范體系，各級監(jiān)委處置職務(wù)違法的制度建設(shè)也在穩(wěn)妥推進(jìn)。2018年4月16日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，迄今有效運(yùn)行已兩年余;2020年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議在上述暫行規(guī)定的基礎(chǔ)上，審議通過了《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）。作為中國特色黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分的政務(wù)處分制度正式形成，這一制度脫胎于原來的政紀(jì)處分制度，既有繼承也有創(chuàng)新，是對傳統(tǒng)政紀(jì)處分制度的揚(yáng)棄和超越。

一、政務(wù)處分制度在制度屬性上的揚(yáng)棄

在制度屬性上，相較于傳統(tǒng)的政紀(jì)處分制度，政務(wù)處分制度呈現(xiàn)出以下兩個方面的變化趨勢：一方面，處分本身日趨外部化;另一方面，規(guī)范形式日益法律化。

（一）從封閉走向公開，政紀(jì)處分日趨外部化

誠然，每一個社會組織（包括政黨和國家機(jī)關(guān)）都有創(chuàng)設(shè)自己內(nèi)部紀(jì)律的制度需求，舍此難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的管理目標(biāo)，甚至不能維系其組織本身的存續(xù)。這一制度需求在行政機(jī)關(guān)那里體現(xiàn)得尤其突出和急迫，行政機(jī)關(guān)不僅需要有自己的組織紀(jì)律，而且要有比一般社會組織更為嚴(yán)格的紀(jì)律。[1]基于同樣的制度需求，我們黨早在陜甘寧邊區(qū)時期就開始使用“政紀(jì)處分”這一懲戒措施。一直以來，人們對政紀(jì)處分的認(rèn)識分歧很大，表述也五花八門1，但在政紀(jì)處分屬于內(nèi)部行政行為這一點(diǎn)上認(rèn)識空前一致，認(rèn)為政紀(jì)處分本質(zhì)上是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的管理制度，是內(nèi)部管理的一種“粘合劑”，是一種內(nèi)部懲戒措施，因?yàn)樘幏种黧w與處分對象之間具有內(nèi)部管理與被管理的“身份”關(guān)系。

實(shí)際上，一直以來學(xué)界對政紀(jì)處分制度的詬病也主要集中在這一點(diǎn)上。比如，有學(xué)者認(rèn)為政紀(jì)處分屬于行政官僚體系的“囊中物”，是行政系統(tǒng)內(nèi)部的“戒尺”，其處分程序與其說是一種法律程序，毋寧說是一種“家規(guī)”。因此，這種處分程序不允許“外人”插手，暗箱操作嚴(yán)重，隨意性大。[2]有學(xué)者認(rèn)為，在政紀(jì)處分的過程中，幾乎沒有或很少設(shè)計行政相對人的有關(guān)參與制度，本應(yīng)是開放性的處分處于關(guān)門處理的封閉過程之中，由此導(dǎo)致雙方主體的法律關(guān)系處于一種嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。[3]80還有學(xué)者認(rèn)為，政紀(jì)處分屬于內(nèi)部行政行為，由內(nèi)部行政主體基于行政隸屬關(guān)系依法作出，只有內(nèi)部約束力，不服處分的只能通過行政復(fù)議或行政申訴途徑解決，不能提起行政訴訟，無法通過外部司法程序予以救濟(jì)。[4]即使在黨的十八大以后，還有人投書報刊，大聲疾呼“行政處分的‘家規(guī)，不能凌駕于國法之上，不能成為躲避法律懲處的擋箭牌，這是法治社會的唯一選項(xiàng)?！盵5]

隨著20世紀(jì)80年代末期行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的恢復(fù)，尤其是1990年《中華人民共和國行政監(jiān)察條例（試行）》的頒行，任免機(jī)關(guān)或者單位之外的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)獲得了對行政機(jī)關(guān)工作人員的處分權(quán)，政紀(jì)處分制度開始突破內(nèi)部管理界限，邁出了從封閉走向公開的第一步。不過，這時的政紀(jì)處分仍然沒有完全擺脫內(nèi)部懲戒的定位，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是所在單位（任免機(jī)關(guān)或單位）仍然保留政紀(jì)處分權(quán)，并且在實(shí)踐中還是作出懲戒處分的主要主體;二是同樣具有政紀(jì)處分權(quán)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)仍是行政系統(tǒng)內(nèi)部的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，很難擺脫這種處分仍然會被認(rèn)為是內(nèi)部“家規(guī)”或者“家法”的嫌疑。

在這次國家監(jiān)察體制改革中，《監(jiān)察法》首次提出了政務(wù)處分概念，并用“政務(wù)處分”代替“政紀(jì)處分”，從內(nèi)部“家規(guī)”逐漸走向公開，內(nèi)部紀(jì)律呈現(xiàn)出日趨外部化的特征：一是在立法上，由與“一府兩院”平行設(shè)置的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法的公職人員依法作出處置;二是在實(shí)踐上，逐漸改變以前主要由任免機(jī)關(guān)或單位來作出處分的習(xí)慣做法，向主要由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分的方向轉(zhuǎn)變，近期發(fā)生在山東省的三起高考冒名頂替案件的查處就顯示出這種明顯的變化趨勢。

不過，政務(wù)處分真正從封閉走向公開還有很長的一段路要走，其中至為關(guān)鍵的就是處分程序的相對公開。目前的政務(wù)處分案件基本上處于一種封閉狀態(tài)，“從辯證的視角看，政務(wù)處分程序的封閉性結(jié)構(gòu)是一把雙刃劍，一方面這種封閉性結(jié)果為監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦理具體案件打造了一個天然的外部屏障，防止外界因素的非法干涉;另一方面，由于缺乏外部監(jiān)督，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不能有效運(yùn)行的情況下，則這一法治反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)也將可能成為自身的腐敗滋生溫床?！盵6]

（二）改“紀(jì)”為“法”，內(nèi)部紀(jì)律日益法律化

如上所述，我們黨早在陜甘寧邊區(qū)時期就開始使用“政紀(jì)”這一概念。1943年4月25日，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布戰(zhàn)字七四五號命令，頒布實(shí)施《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則草案》，其第27條規(guī)定：“各級政府機(jī)關(guān)和政府人員的行為，有與本總則相違背者，即認(rèn)為違犯行政紀(jì)律，依其輕重的程度議處?！遍L期以來，政紀(jì)處分作為與黨紀(jì)處分并用的一種懲戒措施，在規(guī)范約束行政機(jī)關(guān)工作人員公務(wù)行為方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用。[7]112

原來政紀(jì)處分的功能主要就是維護(hù)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理秩序，規(guī)范行政機(jī)關(guān)工作人員的行為，使之遵守業(yè)已確立的行為規(guī)范。這樣的政紀(jì)處分制度除了具有上述封閉的不足外，主要問題就是內(nèi)部紀(jì)律的規(guī)范性差，其威懾性無法與國家法律同日而語。公職人員單純的違紀(jì)行為只需要對其隸屬的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，政紀(jì)處分只是行政機(jī)關(guān)對其所作的否定評價。但是，公職人員違反法紀(jì)的行為不僅要對其所在機(jī)關(guān)或單位負(fù)責(zé)，更要對國家承擔(dān)一定的責(zé)任。換言之，還要承擔(dān)國家對其所作的否定評價，承擔(dān)一定的法律責(zé)任。這是政紀(jì)上升為法律的實(shí)質(zhì)意義所在，也是法律面前人人平等原則的基本要求。正如德國行政法之父奧托·邁耶早在一百多年前就指出的那樣，“如果這些公職人員應(yīng)為其違法行為而承擔(dān)個人責(zé)任的話，那么這同時也意味著相對公權(quán)力而對臣民的有效保護(hù)。這樣就使得公權(quán)力由其不可或缺的機(jī)構(gòu)出于可理解的顧慮而自行保持在法律軌道之中?！盵8]183

當(dāng)然，改“紀(jì)”為“法”也是符合制度生成的演進(jìn)邏輯的。一般認(rèn)為，行政紀(jì)律是介于法律和道德之間的一種行為規(guī)范。隨著我國法律體系的完善，有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)的各種紀(jì)律大都以法律的形式得到確認(rèn)，轉(zhuǎn)化為國家意志，成為國家行政法規(guī)的重要組成部分。其法律后果“是一種獨(dú)立的法律責(zé)任，區(qū)別于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的道義責(zé)任，而政務(wù)處分就是處分對象承擔(dān)這一法律責(zé)任的主要形式。”[9]

其實(shí)，上述政紀(jì)處分的“外部化”過程就是其“法律化”的過程，兩者是一個過程的兩個方面。從1957年的《國務(wù)院關(guān)于行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》到1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》，從2007年的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》到2018年新修改的《中華人民共和國公務(wù)員法》，“伴隨我國法律體系的完善，所有政紀(jì)均已成為國家立法。涉嫌違法犯罪的黨員干部，既要接受黨規(guī)黨紀(jì)的處理，又要接受國家法律的處置，在黨紀(jì)與法律之間沒有了政紀(jì)這個中間地帶?！盵7]112隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深入，尤其是《政務(wù)處分法》的頒布實(shí)施，將憲法確立的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本要求具體化、制度化、法律化，“對于依法從嚴(yán)治吏和促進(jìn)政務(wù)處分的法治化、規(guī)范化，以及通過依法從嚴(yán)治吏和促進(jìn)政務(wù)處分的法治化、規(guī)范化全面推進(jìn)依法治國、全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是完全必要的”。[10]因?yàn)?，“《政?wù)處分法》的功能定位是實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分的法治化與規(guī)范化?！墩?wù)處分法》作為監(jiān)察體制改革的具體化，也繼續(xù)貫徹了法治這一基本原則，屬于對《監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定的具體化，并在責(zé)任性質(zhì)方面體現(xiàn)為由紀(jì)律責(zé)任向法律責(zé)任的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而具有更強(qiáng)的規(guī)范性。”[11]

二、政務(wù)處分制度在制度要素上的揚(yáng)棄

在概念上，“政務(wù)處分”實(shí)現(xiàn)了對“政紀(jì)處分”的超越，結(jié)束了長期以來聚訟不已的“行政處分（政紀(jì)處分）”的廣狹定義之爭，[12]也彌合了長期以來立法與實(shí)踐的巨大反差，使得公職人員懲戒制度從立法到實(shí)務(wù)都統(tǒng)一到“政務(wù)處分”這一概念上，做到了真正意義上的名實(shí)相副。相較于政紀(jì)處分制度，新確立的政務(wù)處分制度既繼承了其有益成分，又在處分依據(jù)、處分主體、處分對象等方面有所創(chuàng)新，并使政務(wù)處分責(zé)任的制度要素日趨清晰。

（一）在處分依據(jù)上，法律淵源漸趨統(tǒng)一

我國一直重視對公職人員尤其是行政機(jī)關(guān)工作人員的違紀(jì)違法行為進(jìn)行教育和懲戒，先后制定了眾多涉及政紀(jì)處分的行政法律規(guī)范。其中，1957年10月頒布施行的《國務(wù)院關(guān)于行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》標(biāo)志著我國政紀(jì)處分制度的正式確立;此后經(jīng)歷了“從建國初至上世紀(jì)90年代、從上世紀(jì)90年代至2005年《中華人民共和國公務(wù)員法》的頒布實(shí)施、從《公務(wù)員法》到《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施”三個發(fā)展階段，[13]政紀(jì)處分制度進(jìn)一步健全完善。

雖然這些法律法規(guī)對于政紀(jì)處分的正確實(shí)施作用良多，但作為處分依據(jù)的法律規(guī)定極不統(tǒng)一且相當(dāng)混亂，給政紀(jì)處分的依法有效適用造成了很大的障礙。這種混亂的立法狀況主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是層次多。上至國家法律下到地方政府規(guī)章無所不有，規(guī)范公務(wù)員行政懲戒的處分依據(jù)竟有憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章六個層次，[14]且多數(shù)表現(xiàn)為低位階的規(guī)范性文件。二是分布廣。從法律淵源上看，可以說我國主要的法律法規(guī)均有關(guān)于政紀(jì)處分或繁或簡的規(guī)定，并且這些規(guī)定又因特定的處分對象的不同而形式表現(xiàn)各異。三是缺乏一個法典式統(tǒng)一的規(guī)范政紀(jì)處分的基本規(guī)定。雖然也有諸如《國家公務(wù)員暫行條例》《公務(wù)員法》等規(guī)范公務(wù)員行為的基本法律，但這些都不是關(guān)于政紀(jì)處分的專門規(guī)定。2007年施行的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》雖是有史以來第一部專門規(guī)范政紀(jì)處分的法規(guī)，但此法一方面還只是個行政法規(guī)，法律位階較低;另一方面只適用于行政機(jī)關(guān)工作人員，不但不能滿足健全黨和國家監(jiān)督體系的制度需要，甚至連國家公務(wù)員管理全覆蓋的基本立法要求都無法滿足。

國家監(jiān)察體制改革以來，上述窘迫的立法現(xiàn)狀有望得到根本扭轉(zhuǎn)。首先，根據(jù)修訂后的憲法制定的《監(jiān)察法》為政務(wù)處分制度的確立提供了基本遵循。其次，為統(tǒng)一規(guī)范公職人員政務(wù)處分的依法適用，中央紀(jì)委國家監(jiān)委于《監(jiān)察法》甫一頒行就在系統(tǒng)內(nèi)部印發(fā)了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，為政務(wù)處分基本規(guī)范的出臺積累了立法經(jīng)驗(yàn)和奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。最后，《政務(wù)處分法》已公布施行，對政務(wù)處分的種類和適用、違法行為類型、政務(wù)處分程序、處分決定的復(fù)審復(fù)核、法律責(zé)任等都作了規(guī)定，適用于所有行使公權(quán)力的公職人員，從實(shí)體到程序、從適用到救濟(jì)、從處分到責(zé)任為政務(wù)處分的依法科處提供了框架規(guī)定，是今后規(guī)范政務(wù)處分制度的法典式基本規(guī)范。

（二）在處分主體上，延續(xù)并擴(kuò)展了雙軌制

所謂雙軌制是相對于單軌制而言的。單軌制是指只有任免機(jī)關(guān)或單位能夠?qū)毴藛T違法違紀(jì)行為作出處分的制度;雙軌制則是指任免機(jī)關(guān)或單位與其他專門機(jī)關(guān)都有權(quán)對公職人員的違法違紀(jì)行為作出處分的制度。與單軌制相比，雙軌制能有效緩解過去懲戒權(quán)過分集中在任免機(jī)關(guān)或單位手中的弊端，有利于加強(qiáng)對公職人員的監(jiān)督和管理。況且，包括我國臺灣地區(qū)在內(nèi)的一些大陸法系國家或者地區(qū)也采用雙軌制，根據(jù)臺灣法律規(guī)定，“公務(wù)員如有違法失職情事，除得依前揭懲戒程序制裁外，并可依‘公務(wù)人員考績法等相關(guān)規(guī)定，予以懲處，形成行政責(zé)任中懲戒與懲處雙軌并行制度”。[15]449

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定，但并不排斥公職人員的任免機(jī)關(guān)或單位依法基于行政隸屬關(guān)系對其公職人員作出處分。2018年年底新修改的《公務(wù)員法》第57條第2款明確規(guī)定，任免機(jī)關(guān)對公務(wù)員監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題時“應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況予以談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查、誡勉、組織調(diào)整、處分”，這再次重申了任免機(jī)關(guān)或單位的處分權(quán)。也就是說，此次國家監(jiān)察體制改革沿用了雙軌制的制度安排，這與國家監(jiān)察體制改革著眼于國家監(jiān)察的全覆蓋目標(biāo)是一致的。覆蓋并不意味著壟斷，監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)或單位對公職人員共享監(jiān)督處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制約與外部監(jiān)督的有效銜接和整體合力，這也正是國家監(jiān)察體制改革的目的所在。因此，《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》和《政務(wù)處分法》相繼授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)或單位共同享有處分權(quán)，即實(shí)行雙軌制。

至于我國是在這次國家監(jiān)察體制改革才開始實(shí)行雙軌制還是早在改革之前就已確立了雙軌制的問題，學(xué)界則有不同看法。有學(xué)者認(rèn)為，“根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》第35條的規(guī)定，我國行政處分的實(shí)施主體為任免機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，即行政處分雙軌制?！盵16]但也有學(xué)者認(rèn)為，單就行政公務(wù)員而言，這次國家監(jiān)察體制改革之后，我國才對其違法違紀(jì)處分實(shí)現(xiàn)了由單軌制向雙軌制的嬗變。[17]對此，筆者比較認(rèn)同前者的說法。單就行政公務(wù)員而言，早在這次國家監(jiān)察體制改革之前，我國就已確立了政紀(jì)處分或者行政處分的雙軌制。

但是，這次國家監(jiān)察體制改革不是簡單延續(xù)雙軌制的成功做法，而是在原來成功實(shí)踐的基礎(chǔ)上擴(kuò)展了雙軌制的適用范圍，即從原來的行政公務(wù)員擴(kuò)展到《監(jiān)察法》規(guī)定的全部監(jiān)察對象。這一擴(kuò)展意義重大，解決了長期困擾國有企事業(yè)、基層群眾自治組織等單位的一些難題，尤其是前文提到的暗箱操作嚴(yán)重、隨意性大等問題會因此得到一定程度的緩解，也會加強(qiáng)對國有企事業(yè)單位、基層群眾自治組織中非中共黨員的監(jiān)督。

不過，處分雙軌制下，兩個處分主體之間行使處分權(quán)的積極沖突和消極沖突肯定不可避免。我國臺灣地區(qū)的懲戒與懲處雙軌并行制度就造成了“懲戒與懲處的積極競合和消極競合”，需要協(xié)調(diào)公務(wù)員懲戒機(jī)關(guān)的懲戒與公務(wù)員服務(wù)機(jī)關(guān)的懲處之間的關(guān)系。[15]447-452就我們目前而言，除了嚴(yán)格遵守《政務(wù)處分法》第16條有關(guān)同一違法行為監(jiān)察機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)或單位不得重復(fù)給予處分的規(guī)定外，應(yīng)通過持續(xù)推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革來化解此類沖突，尤其是要逐漸改變以往主要由任免機(jī)關(guān)或單位作出處分的習(xí)慣做法，徹底根除職務(wù)犯罪有人管、職務(wù)違法無人過問的不正?，F(xiàn)象，形成以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主科處政務(wù)處分的執(zhí)法局面。此外尤為重要的是，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)按照《監(jiān)察法》的立法意旨在強(qiáng)化對公職人員監(jiān)督的同時，還要加強(qiáng)對任免機(jī)關(guān)或單位適用處分的監(jiān)督。也就是說，根據(jù)《政務(wù)處分法》第3條第3款的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)或單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議予以糾正，這樣才能凸顯監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督以及監(jiān)督作為監(jiān)察機(jī)關(guān)第一職能的意義和作用。

（三）在處分對象上，實(shí)現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋

眾所周知，這次國家監(jiān)察體制改革的直接動因和首要目標(biāo)就是解決原來行政監(jiān)察范圍過窄的弊端，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！皩毴藛T的全面覆蓋首先意味著打破了之前黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、政府的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察院職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防部門‘各管一段的監(jiān)督格局，實(shí)現(xiàn)了不分黨員與非黨員，但凡行使公權(quán)力就須接受監(jiān)督的重大制度創(chuàng)新?！盵18]17故此，政務(wù)處分制度承續(xù)了原來行政監(jiān)察制度中政紀(jì)處分的制度價值，突出問題導(dǎo)向，拓寬監(jiān)察范圍，把處分對象擴(kuò)展到全部行使公權(quán)力的公職人員的范圍。

如此改革，首先根植于深厚的中華文化血脈之中，因?yàn)橹腥A文化本質(zhì)上就是責(zé)任文化：一方面，在國家層面，無論人大、政協(xié)還是“一府兩院”都要執(zhí)行黨中央的決策部署，對人民負(fù)責(zé)并受人民監(jiān)督。在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的所有行使國家公權(quán)力的機(jī)關(guān)都屬于廣義政府范疇。創(chuàng)設(shè)從國家到縣一級的監(jiān)察委員會，代表黨和政府行使監(jiān)察權(quán)，就是要實(shí)現(xiàn)從監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變，管住所有行使公權(quán)力的公職人員，確保人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。[19]343另一方面，根據(jù)中國國情，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨更應(yīng)該接受監(jiān)督，既是黨和國家監(jiān)督體系中最重要的監(jiān)督主體，又是首要監(jiān)督對象。在當(dāng)下中國，“國家不再等值于公權(quán)力，而只是公權(quán)力的一個組成部分，只有與政黨一起才構(gòu)成一個完整的公權(quán)力概念”，[20]作為公權(quán)力分享者的執(zhí)政黨當(dāng)然屬于監(jiān)督之列，所以《監(jiān)察法》第15條在列舉監(jiān)察對象時首先列入的就是“中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)”。

如此改革，也符合公權(quán)力演變的歷史邏輯。人類的社會生活由私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域構(gòu)成。權(quán)力可以相應(yīng)地劃分為存在并作用于私人領(lǐng)域的權(quán)力和存在并作用于公共領(lǐng)域的權(quán)力，即私權(quán)力和公權(quán)力。公權(quán)力是人類共同體組織以共同體的名義代表共同體作出某種行為的能力或力量。[21]268在人類社會之初，一切公權(quán)力都屬于普羅大眾，公權(quán)力就是社會公權(quán)力。國家出現(xiàn)以后，人類社會進(jìn)入到由國家壟斷公權(quán)力的長期階段。但歷史發(fā)展到現(xiàn)代，隨著公權(quán)力的日益龐大，國家和政府已不堪重負(fù)，不得不將部分國家公權(quán)力下放給民間組織或社會團(tuán)體行使，這也就出現(xiàn)了國家公權(quán)力的社會化進(jìn)程，來自群眾的權(quán)力又復(fù)歸于群眾。[22]所以，行使公權(quán)力的公職人員不僅包括上述行使國家公權(quán)力的公職人員，還應(yīng)包括諸如國有企業(yè)管理人員、公辦事業(yè)單位管理人員以及基層群眾性自治組織中的管理人員等行使社會公權(quán)力的公職人員。

三、政務(wù)處分制度在制度關(guān)系上的揚(yáng)棄

具有中國共產(chǎn)黨黨員身份的公職人員一旦犯錯，無非表現(xiàn)為違犯黨紀(jì)、職務(wù)違法乃至職務(wù)犯罪，分別會面臨黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分（政務(wù)處分）乃至追究刑事責(zé)任的后果。因此，正確適用政務(wù)處分制度就必須處理好其與黨紀(jì)處分、刑事追究之間的關(guān)系。經(jīng)過這次國家監(jiān)察體制改革，政紀(jì)處分與黨紀(jì)處分、刑罰處罰之間的制度外部關(guān)系均有所突破。

（一）政務(wù)處分與黨紀(jì)處分相互匹配

如前所述，我們早在陜甘寧邊區(qū)時期就開始適用政紀(jì)處分，對于處分對象中的中共黨員，一般都會在作出政紀(jì)處分的同時并用黨紀(jì)處分，并在長期執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中形成了黨紀(jì)處分與政紀(jì)處分相互匹配協(xié)調(diào)的習(xí)慣做法，我們耳熟能詳?shù)摹半p開”（黨紀(jì)處分上的“開除黨籍”與政紀(jì)處分上的“開除公職”并用）就是這種做法的極端表現(xiàn)。

政紀(jì)處分與黨紀(jì)處分相互匹配主要是緣于這兩種處分在大多數(shù)情況下指向的是同一種錯誤行為，而對同一行為同時適用兩種性質(zhì)不同的懲戒措施主要是因?yàn)樘幏謱ο笸瑫r具備公職人員與中共黨員的身份，雙重身份決定其必須承受兩種責(zé)任的否定評價。而且，黨紀(jì)處分與政紀(jì)處分相互匹配也與我黨歷史形成的黨規(guī)360度調(diào)整視野不無關(guān)系。與黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用相適應(yīng)，黨規(guī)的調(diào)整范圍也涵蓋黨的自身建設(shè)活動與黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政活動各個領(lǐng)域，形成黨規(guī)360度的調(diào)整視野，實(shí)現(xiàn)黨的意志和主張的影響力對整個社會活動的全覆蓋。這便要求黨規(guī)與國法配合默契：對黨組織和黨員，以黨規(guī)調(diào)整為主、國法調(diào)整為輔;對公民，以國法調(diào)整為主、黨規(guī)調(diào)整為輔;對掌握公共權(quán)力的國家政權(quán)機(jī)關(guān)等，黨規(guī)與國法聯(lián)手調(diào)整。[23]99-108因此，黨規(guī)360度的調(diào)整視野決定了黨紀(jì)處分與政紀(jì)處分必須相互匹配，從而達(dá)到聯(lián)手調(diào)整公職人員行為的目的。我們可以想像一下，如果發(fā)生嚴(yán)重職務(wù)違法情事，具有中共黨員身份的公職人員無論是只被開除公職而保留黨員身份，還是只被開除黨籍而保留公職人員身份，都無法實(shí)現(xiàn)紀(jì)法效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

當(dāng)然，針對同一錯誤行為，兩種性質(zhì)不同的懲戒措施一般應(yīng)當(dāng)相差不大?！包h紀(jì)處分與政紀(jì)處分（政務(wù)處分）的輕重程度相當(dāng)，其目的在于防止兩種紀(jì)律處分適用畸輕畸重或者以一種處分代替另一種處分，保障黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督銜接貫通?！盵24]在執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中，對于在黨紀(jì)上應(yīng)當(dāng)給予輕處分（即警告、嚴(yán)重警告兩種處分）的，一般也同時給予比較輕的政紀(jì)處分;對于在黨紀(jì)上應(yīng)當(dāng)給予重處分（即撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍三種處分）的，一般也會給予比較重的政紀(jì)處分。這一相匹配的做法經(jīng)過長時間的實(shí)踐，在1993年黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公以后得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化?！半p開”這一通俗叫法就主要是在1993年合署辦公之后開始流行起來的，但一直未明文加以規(guī)定。

在推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革中，為實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分的法治化、規(guī)范化，亟需將上述不成文的慣例成文化，以保證政務(wù)處分權(quán)嚴(yán)格依法行使并在法治軌道上運(yùn)行。因此，《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第8條就明確規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員中的中共黨員給予政務(wù)處分，一般應(yīng)當(dāng)與黨紀(jì)處分的輕重程度相匹配。其中，受到撒銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看處分的，如果擔(dān)任公職，應(yīng)當(dāng)依法給予其撤職等政務(wù)處分。嚴(yán)重違犯黨紀(jì)、嚴(yán)重觸犯刑律的公職人員必須依法開除公職?！墩?wù)處分法》也延續(xù)了這一做法，在第17條明確規(guī)定，“公職人員有違法行為，有關(guān)機(jī)關(guān)依照規(guī)定給予組織處理的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以同時給予政務(wù)處分”;在第18條明確規(guī)定，“擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員有違法行為，被罷免、撤銷、免去或者辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以同時給予政務(wù)處分”。

（二）政務(wù)處分措施從附屬走向獨(dú)立

在國家監(jiān)察體制改革之前，實(shí)踐上，一直存在著職務(wù)犯罪有人管、職務(wù)違法無人過問的現(xiàn)象;立法上，政紀(jì)處分（行政處分）也一直處于附屬于刑罰處罰、甚至是可有可無的窘境。職務(wù)違法與職務(wù)犯罪關(guān)系復(fù)雜，需另文深述。筆者在此僅以職務(wù)犯罪中的貪污受賄罪為例，簡要考察一下建國以來的立法例：一是1952年《中華人民共和國懲治貪污條例》第三條規(guī)定，個人貪污的數(shù)額，不滿人民幣一千萬元者，判處一年以下的徒刑、勞役或管制;或免刑予以開除、撤職、降職、降級、記過或警告的行政處分。二是1979年我國第一部刑法第192條規(guī)定，國家工作人員犯本章之罪（即第八章瀆職罪），情節(jié)輕微的，可以由主管部門酌情予以行政處分。三是1988年《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》第二條規(guī)定，個人貪污數(shù)額在二千元以上不滿五千元，犯罪后自首、立功或者有悔改表現(xiàn)、積極退贓的，可以減輕處罰，或者免予刑事處罰，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)給予行政處分。個人貪污數(shù)額不滿二千元，情節(jié)較重的，處二年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)較輕的，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)酌情給予行政處分。四是1997年新刑法第383條規(guī)定，個人貪污數(shù)額在五千元以上不滿一萬元，犯罪后有悔改表現(xiàn)、積極退贓的，可以減輕處罰或者免予刑事處罰，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)給予行政處分。個人貪污數(shù)額不滿五千元，情節(jié)較重的，處二年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)較輕的，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)酌情給予行政處分。

通過上述簡要回顧，很容易發(fā)現(xiàn)，我國一直協(xié)調(diào)使用刑罰和政紀(jì)處分（行政處分）兩種措施來懲治職務(wù)犯罪，但政紀(jì)處分（行政處分）向來附屬于刑罰手段，一脈相承地起著補(bǔ)充作用，這一特征表現(xiàn)得尤為明顯。

但是，上述情形在黨的十八以后開始慢慢發(fā)生改變。首先體現(xiàn)在2015年8月29日的刑法修正案九上，其第四十四條修改了刑法第383條有關(guān)貪污受賄罪的處罰規(guī)定，不再規(guī)定行政處分措施，僅規(guī)定對貪污受賄罪適用刑罰措施，已把行政處分排除在貪污受賄罪的處罰措施之外。到了2018年3月，全國人大審議通過了《監(jiān)察法》，一改過去對于職務(wù)違法的無視或者輕視態(tài)度，并列規(guī)定了職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，賦予各級監(jiān)委調(diào)查處置職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的主要職能。政紀(jì)處分（行政處分）也改稱政務(wù)處分，作為專門懲治職務(wù)違法的制裁措施固定下來。相對于刑罰手段而言，政務(wù)處分徹底擺脫了以前的附屬地位，不再作為懲治職務(wù)犯罪的補(bǔ)充手段，而是專門分配給了職務(wù)違法，從而獲得了前所未有的獨(dú)立性。世界上很多國家都日益認(rèn)識到，“包含公司的懲戒處分和諸如社會的譴責(zé)等民間制裁在內(nèi)的刑罰之外的各種各樣的制裁方式，都在作為抑制違法行為的手段而發(fā)揮著重要的機(jī)能，有時其抑制效果甚至比刑罰還要好?！盵25]40

可以肯定地說，隨著《政務(wù)處分法》的頒行，政務(wù)處分制度將日益顯現(xiàn)出其制度威力，成為我們健全黨和國家監(jiān)督體系中重要而又獨(dú)立的法律制度。

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責(zé)任編輯：張昌輝