被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的反思與重構(gòu)

摘 要 現(xiàn)代民主社會(huì)的一項(xiàng)基本原則就是要求我們建立一個(gè)責(zé)任型政府，響應(yīng)人民的需求，對(duì)人民負(fù)責(zé)，一方面要求行政人員有堅(jiān)定的自律信念，同時(shí)加強(qiáng)行政官員有權(quán)受監(jiān)督的針對(duì)性，行政問責(zé)制度則成了這一要求的重要保障。目前我國被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制完善性和合理性在一定程度上還存在缺陷，難以準(zhǔn)確判斷出在被問責(zé)官員復(fù)出過程中是否存在違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。因此，本文認(rèn)為必須要重視被問責(zé)官員無序復(fù)出帶來的影響，完善被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的制度安排，盡早實(shí)現(xiàn)復(fù)出機(jī)制運(yùn)行制度化、科學(xué)化和透明化。

關(guān)鍵詞 被問責(zé)官員 復(fù)出機(jī)制 制度軟肋 制度走向

作者簡介：馮迪，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院2015級(jí)學(xué)術(shù)學(xué)位碩士研究生，研究方向：公共政策分析。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.212

一、問題的提出

責(zé)任政府是現(xiàn)代政府的一個(gè)基本特征，與責(zé)任政府相關(guān)聯(lián)的一個(gè)重要問題就是對(duì)官員的問責(zé)機(jī)制。2003年，我國進(jìn)入了官員問責(zé)時(shí)期。官員問責(zé)制度對(duì)于權(quán)力的規(guī)范及制約，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主社會(huì)的回應(yīng)性倫理。 但是隨著一些曾被罷免或降職的官員紛紛復(fù)出，公眾開始對(duì)問責(zé)制度的公平性和價(jià)值性提出了質(zhì)疑。

（一）官員復(fù)出及復(fù)出制度之概念界定

狹義的官員復(fù)出指官員引咎辭職、撤職或免職之后的重新任職；廣義的官員復(fù)出是指已經(jīng)受到警告、記過、降級(jí)等行政處分的官員，在處分之前已經(jīng)或者之后便很快重新任職或異地升遷的行為。 因此，官員的復(fù)出機(jī)制也就是說在符合一定的制度法規(guī)情況下，由主管機(jī)關(guān)重新選拔承擔(dān)被行政問責(zé)后相關(guān)責(zé)任的官員，并進(jìn)行新一輪的任用選拔。

（二）官員復(fù)出機(jī)制的現(xiàn)實(shí)維度

當(dāng)前被問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制一直受到社會(huì)各方面的質(zhì)疑。主要原因在于被問責(zé)官員復(fù)出時(shí)間過快，具體過程不透明。

首先，復(fù)出過程不透明，缺少公民參與。目前，我國大多數(shù)被問責(zé)官員的復(fù)出并非政府人事部門的任用公示，復(fù)出的過程缺少透明度和公開化。其次，復(fù)出時(shí)間過快，復(fù)出職級(jí)變動(dòng)小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國被問責(zé)官員從被問責(zé)到復(fù)出的時(shí)間都很短，大多數(shù)都在1年左右，這個(gè)現(xiàn)象極大的弱化了復(fù)出機(jī)制的原本含義，另外，大多數(shù)復(fù)出官員在復(fù)出之后一般都是平級(jí)調(diào)動(dòng)或異地升遷調(diào)動(dòng)，降級(jí)調(diào)動(dòng)所占比例較小。再次，復(fù)出原因不明確。主要是指官員在復(fù)出之前既沒有聽取民眾的意見，也沒有向公眾公示復(fù)出官員的姓名、復(fù)出原因以及復(fù)出條件。 復(fù)次，復(fù)出的程序缺乏有效監(jiān)督。我國在對(duì)官員復(fù)出的考察、任用和公示等方面缺少有效內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，由于部分官員在私下進(jìn)行暗箱操作、攀關(guān)系等原因，內(nèi)部監(jiān)督缺少了客觀真實(shí)性，又由于公民很難對(duì)官員復(fù)出等相關(guān)信息進(jìn)行把握，參與程度降低，因此外部監(jiān)督的有效性也很大程度上被弱化了。

二、被問責(zé)官員復(fù)出的法理依據(jù)

（一）行政問責(zé)理論

行政問責(zé)制包括行政問責(zé)主體、對(duì)象、形式、承擔(dān)責(zé)任等好幾個(gè)方面。我國當(dāng)前的責(zé)任體系主要有道義、政治、民主和法律責(zé)任四種。責(zé)任不同承擔(dān)的責(zé)任類型也不一樣。一般情況下，追究法律責(zé)任最為嚴(yán)重，接下來是政治責(zé)任，最后是民主及道義責(zé)任。目前我國行政問責(zé)主要有警告、記過、停職檢查、免職等方式。在以上這些形式中，無論懲罰處分的輕重，被問責(zé)官員的公務(wù)員身份也不會(huì)被撤銷。因此，即使處分再嚴(yán)重，他們的行政級(jí)別和公務(wù)員身份也依然存在。

（二）公共部門人力資源選撥任用理論

國家公務(wù)員選拔理論作為一項(xiàng)重要的人力選拔管理理論受到了馬克思主義觀點(diǎn)和西方資本國家的重視。在馬克思主義理論方面，毛澤東同志認(rèn)為選拔干部是政府管理工作中的重中之重，在選拔時(shí)要貫徹“任人唯賢”的路線在群眾和工作實(shí)踐中去發(fā)現(xiàn)和選拔干部。另一方面，西方資本國家以行為科學(xué)理論來進(jìn)行指導(dǎo)國家公共部門的人力資源選拔。這種理論認(rèn)為每個(gè)人都是積極善良向上的，作為行政人員的個(gè)人要加強(qiáng)自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)作為管理者還要滿足下屬的精神需求，重視員工的人格，形成民主開放的領(lǐng)導(dǎo)模式。

（三）責(zé)任政府理論

我國自2003年起就邁開了責(zé)任型政府的步伐。所謂的責(zé)任型政府就是具有管理職能的政府在行使權(quán)力時(shí)要充分發(fā)揚(yáng)民主和依法行政，本著為人民負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行執(zhí)政，當(dāng)官員行使權(quán)力不當(dāng)或?yàn)E用時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。因此，作為公務(wù)人員必須要依法行政，在出現(xiàn)問題后必須要意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，敢于承擔(dān)責(zé)任。

三、被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的制度軟肋

我國于2003正式啟動(dòng)行政問責(zé)制度，所帶來的效果也是十分顯著的。但是作為該制度的一部分，被問責(zé)官員復(fù)出還是存在不少明顯的失范現(xiàn)象，這些缺陷使得復(fù)出機(jī)制不能像政府期盼一樣發(fā)揮出全部效用，效果大大降低。

（一）被問責(zé)官員的外部法律政策體系不完備

被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制整個(gè)過程必須要依法制定，依法而行。就目前來說，我國官員復(fù)出制度還有一部分分散在各個(gè)條款條例中，并未形成一個(gè)統(tǒng)一的復(fù)出制度，而且相關(guān)規(guī)定也比較模糊、空洞和籠統(tǒng)。在《公務(wù)員法》中，雖然對(duì)引咎辭職進(jìn)行了規(guī)定，但是復(fù)出的條件、程序以及法律后果還是一片空白。同時(shí)，復(fù)出官員對(duì)于黨的政策執(zhí)行操作性也比較差?！蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中規(guī)定官員復(fù)出時(shí)間年限為一年，但是如果復(fù)出擔(dān)任的職務(wù)低于原職務(wù)，就可以在任何時(shí)間內(nèi)復(fù)出任職。 雖然規(guī)定中對(duì)復(fù)出年限進(jìn)行了規(guī)定，但仍沒有擺脫用詞模糊的局限性，酌情處理的態(tài)度仍然不是解決問題的具體辦法。

（二）責(zé)任種類和職責(zé)權(quán)限劃分不清

被問責(zé)官員承擔(dān)的責(zé)任類型根據(jù)失職程度也有很大差異。從程度上講追究法律責(zé)任最為嚴(yán)重，其次是政治責(zé)任、民主責(zé)任和道義責(zé)任。具體的責(zé)任類型還需要進(jìn)一步分析及規(guī)定?！豆珓?wù)員法》中規(guī)定受過刑事處罰的人喪失公務(wù)員身份。但是對(duì)受過其他處罰公務(wù)員的復(fù)出條件缺乏了明確的規(guī)定。因此，應(yīng)該對(duì)復(fù)出官員的復(fù)出條件、時(shí)間、責(zé)任等進(jìn)行更加詳細(xì)的劃分，加強(qiáng)復(fù)出條件精準(zhǔn)度。

（三）程序機(jī)制不符合程序正義

程序正義也就是指裁判過程的公平，法律程序的正義。而被問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制應(yīng)該要符合程序正義的最低要求。目前我國官員呈現(xiàn)出一種隨意復(fù)出的趨勢(shì)，復(fù)出機(jī)制缺乏了透明的程序和有效監(jiān)督。一方面，大多數(shù)官員的復(fù)出都沒有政府的公示，公眾通過媒體的渠道進(jìn)行得知，這在一定程度上使公眾產(chǎn)生對(duì)復(fù)出條件、復(fù)出程序等質(zhì)疑；同時(shí)，根據(jù)我國規(guī)定，上一級(jí)官員有權(quán)力決定下一級(jí)是否可以復(fù)出，這之間上下級(jí)的關(guān)系有否做到?jīng)Q定毫無偏私也是值得深入思考的。

四、官員復(fù)出機(jī)制的重構(gòu)

基于上述分析可以看出解決被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制出現(xiàn)的種種問題，需要進(jìn)一步的進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與規(guī)范，而且這也成了我國當(dāng)前政治制度建設(shè)的緊要任務(wù)。

（一）明確被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的基本原則

第一，差異性原則。在被問責(zé)官員復(fù)出的過程中，應(yīng)該調(diào)查清楚官員問責(zé)的前因后果，針對(duì)被問責(zé)官員的問責(zé)原因、程度輕重、承擔(dān)責(zé)任的主動(dòng)性和被動(dòng)性以及改正狀況等進(jìn)行差異性對(duì)待。第二，合法性與合理性相結(jié)合的原則。合法性關(guān)注的是被問責(zé)官員復(fù)出過程、條件、時(shí)間等方面是否具有明確的法律法規(guī)以及是否符合相關(guān)的法律規(guī)定。合理性主要是對(duì)被問責(zé)官員個(gè)綜合素質(zhì)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)其工作進(jìn)行有效評(píng)估。第三，注重實(shí)效原則。所謂注重實(shí)效原則就是以官員在工作崗位中所取得的實(shí)際成效來對(duì)其進(jìn)行考核、任免和獎(jiǎng)勵(lì)。充分發(fā)揚(yáng)“任人唯賢”的管理思想。

（二）構(gòu)建扁平化的問責(zé)系統(tǒng)

構(gòu)建扁平化的問責(zé)系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)問責(zé)系統(tǒng)的多元化。其主要可以分為內(nèi)部問責(zé)系統(tǒng)和外部問責(zé)系統(tǒng)。隨著內(nèi)外部問責(zé)系統(tǒng)之間的互相結(jié)合和相互依存，我國扁平化的問責(zé)系統(tǒng)正在進(jìn)行。

一方面，要構(gòu)建內(nèi)外部問責(zé)體系之間的交換與結(jié)合。內(nèi)部問責(zé)系統(tǒng)與外部問責(zé)系統(tǒng)在形式上有很大的差異。內(nèi)部問責(zé)系統(tǒng)具有專業(yè)性質(zhì)，能夠保證問責(zé)過程的嚴(yán)密性和客觀性，外部問責(zé)系統(tǒng)的手段則更加靈活與多變。兩個(gè)系統(tǒng)的有效結(jié)合能夠更好的實(shí)現(xiàn)問責(zé)精神和主旨的一致性，對(duì)復(fù)出官員進(jìn)行更加科學(xué)的管理與任用。另一方面，要加強(qiáng)社會(huì)組織和公眾在被問責(zé)官員復(fù)出程序中的參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)。政府要公開相關(guān)信息，加強(qiáng)公眾參與政治力度，公眾的參與程度很大程度上決定了監(jiān)督的力度和機(jī)制的實(shí)施效果。同時(shí)也是政治民主的另一種體現(xiàn)。媒體及公眾的參與及監(jiān)督可以反映出官員復(fù)出后行為的真實(shí)情況，迫使官員對(duì)自己過去以及現(xiàn)在的行為作出反映。

（三）完善被問責(zé)官員的復(fù)出條件

目前我國對(duì)復(fù)出機(jī)制的法律規(guī)定尚未構(gòu)成一個(gè)成熟的體系，且相互之間存在矛盾和沖突，因此，必須要將復(fù)出機(jī)制的相關(guān)體系集中，使其盡早構(gòu)成一個(gè)完整的復(fù)出機(jī)制體系。首先，詳細(xì)規(guī)定復(fù)出時(shí)間。《公務(wù)員法》中對(duì)解除處分的時(shí)限條件進(jìn)行了規(guī)定，并沒規(guī)定具體的重新復(fù)出任職時(shí)限，雖然在邏輯上二者可以看做是相同的，但是還需要對(duì)復(fù)出任職時(shí)限進(jìn)行明確規(guī)定。其次，細(xì)化被問責(zé)官員復(fù)出的業(yè)績要求。官員若想復(fù)出必須要使其充分承擔(dān)責(zé)任，認(rèn)真對(duì)待本職工作。在對(duì)官員進(jìn)行管理時(shí)，可以使用績效管理方法，作為問責(zé)制考核的標(biāo)準(zhǔn)之一對(duì)官員的日常工作表現(xiàn)進(jìn)行考核，并規(guī)定該官員相應(yīng)的責(zé)任。

（四）建立官員復(fù)出回應(yīng)機(jī)制

建立一個(gè)有效的官員復(fù)出回應(yīng)機(jī)制能夠?qū)Ⅲw制內(nèi)和體制外的權(quán)力、制度問責(zé)進(jìn)行整合，減少復(fù)出的外部阻力。一方面對(duì)公眾獲取信息的渠道進(jìn)行拓寬，對(duì)公眾公布信息時(shí)要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，不虛化、不隱瞞，避免問責(zé)主體一權(quán)專治的現(xiàn)象。另一方面，主管機(jī)關(guān)要對(duì)問責(zé)官員復(fù)出的過程及決定進(jìn)行說明并公示。將被問責(zé)官員復(fù)出的相關(guān)信息進(jìn)行公開，在做出任用決定的時(shí)候?qū)⑸鐣?huì)的回應(yīng)及主流意見作為重要參考。

（五）健全官員復(fù)出的考核監(jiān)督程序

重新任用被問責(zé)官員是干部任用管理工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。同時(shí)，官員的特殊性更容易引起關(guān)注。因此要建立符合重新復(fù)出任職官員工作性質(zhì)的和妄為特點(diǎn)的考核標(biāo)準(zhǔn)，健全考核監(jiān)督程序。在進(jìn)行考核的過程中要堅(jiān)持科學(xué)性與規(guī)范化的原則，以定量和定性相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被問責(zé)官員行為的適當(dāng)性和工作效率進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，有效發(fā)揮人大、新聞媒體和公眾等群體的監(jiān)督力量，使政府作出的行為合理合法。

五、結(jié)語

總之，被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的規(guī)范化一方面可以為被問責(zé)官員的正當(dāng)復(fù)出提供依據(jù)，減緩民眾對(duì)行政問責(zé)產(chǎn)生的信任危機(jī)；另一方面，它可以用嚴(yán)格的條件和程序來克服復(fù)出制度的隨意性和非透明性，減少被問責(zé)官員不正當(dāng)?shù)膹?fù)出，完善制度設(shè)計(jì)上的不足和漏洞。因此，我國在建立被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制時(shí)要認(rèn)識(shí)到制度的不足以及有可能面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，以使行政官員復(fù)出機(jī)制發(fā)揮出其最大的有利功效。

注釋：

顧海坡、何冠群.被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制探析.行政與法.2011（5）.

王四炯.從官員 “變臉復(fù)出 ”看我國的行政問責(zé)制.黨政干部學(xué)刊.2009（12）.24-26.

彭紅霞.建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度問題探析.理論導(dǎo)刊.2015.

劉美萍.論問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的構(gòu)建.成都行政學(xué)院.2010（1）.