官僚制與中國行政建設(shè)的發(fā)展趨向

摘 要 隨著現(xiàn)代社會環(huán)境的變化和發(fā)展，人們對馬克斯·韋伯提出的官僚制組織理論有了更深入的認(rèn)識，發(fā)現(xiàn)了它的積極作用也看到不利的一面，官僚制確實(shí)在實(shí)踐中為組織提高了效率，還完善了組織的內(nèi)部系統(tǒng)，致使官僚制被現(xiàn)代組織所普遍認(rèn)可，但官僚制的缺點(diǎn)確實(shí)也是存在的。中國受傳統(tǒng)思想的影響，在官僚制組織文化方面較為匱乏，與西方存在一定的差異，長期下去，這樣的差異勢必會影響行政系統(tǒng)的運(yùn)行，甚至?xí)绊懡?jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以在行政組織領(lǐng)域，我們迫切需要對官僚制進(jìn)行深入研究，希望在官僚制組織理論中找到行政改革的突破口，為我國行政謀求更長遠(yuǎn)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 官僚制 官僚行政 行政組織 改革

作者簡介：王超，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院2015級學(xué)術(shù)學(xué)位碩士研究生，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.211

一、 官僚制的涵義

官僚制是指一種以分部-分層、集權(quán)-統(tǒng)一、指揮-服從等為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度，是依據(jù)官職和職位進(jìn)行的管理。此理論是20世紀(jì)馬克思韋伯提出的。為了避免對官僚制的誤解，也把官僚組織稱為科層組織，這樣更能突出官僚制的特點(diǎn)。韋伯認(rèn)為每個組織都應(yīng)該有它的合法權(quán)威，并且這種權(quán)威有三個來源作為基礎(chǔ)。這三個來源分別是，基于傳統(tǒng)的權(quán)力，基于個人魅力的權(quán)力，法定的權(quán)力，而官僚制的權(quán)威來源就是法定的權(quán)力。官僚制是一種有效的并且有理性的管理體制包，其內(nèi)容包括：第一，專業(yè)化分工。起初，受亞當(dāng)斯密的影響，專業(yè)化分工是為了提高組織中的效率，可是單純的提高勞動效率是不足以增強(qiáng)組織的權(quán)威的，消除等級社會的人身特權(quán)是進(jìn)一步對權(quán)威性的補(bǔ)充，不能讓身份和社會上的差別影響組織的發(fā)展。一個健康有發(fā)展?jié)摿Φ慕M織應(yīng)該在技術(shù)能力上有差別，通過專業(yè)能力提高效率降低人的主觀性和隨意性。第二，等級制。這里的等級制是指按照權(quán)利的大小，形成組織的等級序列，而非用家庭身份等作為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上，韋伯在嘗試通過另一種方式形成出新型的社會關(guān)系，打破了因出身定地位的標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造出人人平等的氛圍。第三，遵從法理。在理想的狀態(tài)下，官僚制組織應(yīng)該從組織構(gòu)建，設(shè)立部門，分配職位，選拔職員，直到在組織的運(yùn)作，在這一系列的過程中，都應(yīng)該遵從法律制度，有制度的管理和規(guī)范才能稱之為理性的，這些制度應(yīng)該具有本組織的特色，例如行政部門的法律制度就應(yīng)該有其明顯的適用性。遵從制度辦事，做到有章可循，這樣就避免了“人治”的陋習(xí)和缺點(diǎn)。第四，非人格化。表面意義講就是排除人格的作用，從組織權(quán)威的來源講，就是否定了人格魅力，組織不受個人性格方面的喜好影響，人得主觀意識不會摻雜在組織的發(fā)展運(yùn)行中，取而代之的是條款和規(guī)定，這些制度包括明文或者是不明文的，但這些制度都是這個組織所認(rèn)可和接受的。在制度管理下的組織才更理性，發(fā)展的前景才更為廣闊。

二、韋伯官僚制的評價

（一）韋伯官僚制優(yōu)點(diǎn)

官僚制在管理層面上可以看作是一種文化。 可以將它理解為制度文化， 在官僚組織中，由制度規(guī)定組織層級、部門劃分、職位設(shè)置、成員資格，整個組織呈現(xiàn)的是制度化而非人格化的組織體系，組織成員的職位以及權(quán)力的大小，僅僅取決于他的能力，而不是取決于他對組織帶頭人的個人崇拜和個人喜好。此種文化在當(dāng)代與法律法規(guī)發(fā)揮的作用以及特征是及其相似的，結(jié)合時代背景和社會需求對官僚文化進(jìn)行簡要的概述和分析，其特征如下：第一，強(qiáng)調(diào)公平。根據(jù)韋伯的觀察世界顯然是不公正的，在這個世界上，階級意識和裙帶關(guān)系占據(jù)了主導(dǎo)，這是對人力資源的浪費(fèi)，勞動階級既可以是產(chǎn)生追隨者，也可以是產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)者。在開始是機(jī)會公平，后來是權(quán)力公平，讓個人或者是企業(yè)站在同一個起點(diǎn)，獲得同一水平的機(jī)會。例如，我國在資源配置上讓市場占據(jù)主導(dǎo)地位，憑借市場自發(fā)形成的競爭機(jī)制，讓市場的資源自由流動，社會各組織進(jìn)行平等交換。第二，追求穩(wěn)定。官僚制以法定的權(quán)力為基礎(chǔ)，而法定的權(quán)力來源于制度和規(guī)范措施，所以在組織中下屬人員并不是服從于某個人而是服從某個職位所擁有的權(quán)力，所以它具有相對穩(wěn)定性，因?yàn)闄?quán)力比職位擁有者的任期更長久。我國就是其中的典型代表，所以無論是行政領(lǐng)域還是其他領(lǐng)域會受到主觀因素影響，對于職位和權(quán)力的向往是因?yàn)槿穗H關(guān)系。所以相比較而言，官僚制因?yàn)槁毼粰?quán)力的約束，組織有較高的穩(wěn)定性。非人格化；強(qiáng)調(diào)職責(zé)分工、權(quán)責(zé)一致；行政人員的職業(yè)化、專業(yè)化，采取考試錄用、職業(yè)常任；政治中立，文官任職不受政府更迭的影響。第三，法律至上。組織中講求高效率是永恒的目標(biāo)，這依賴于理性的強(qiáng)化和法律的嚴(yán)謹(jǐn)，這位行政部門為提供了績效的穩(wěn)定性，工作的安全性，“精確、迅速、嚴(yán)格的服從、減合確少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力方面”這與傳統(tǒng)和個人魅力的權(quán)力來源有明顯的區(qū)別，雖然傳統(tǒng)組織也有它獨(dú)有的相關(guān)制度措施，但是此制度是建立在個人關(guān)系、喜好偏愛、社會特權(quán)的基礎(chǔ)之上，組織成員的關(guān)系有很大程度的人文主義色彩。在我國近些年的政治體制改革中，法律之上也成為了主旋律。

（二）韋伯官僚制不足

韋伯的官僚制相對于被提出的年代對于行政系統(tǒng)的建設(shè)確實(shí)有它的先進(jìn)意義。在肯定它的積極作用之后，其負(fù)面作用和不足之處也在人們隨后的研究和對其實(shí)踐性的檢驗(yàn)中，受到了批判和反對。對官僚行政的批判如下：第一，過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)化。專業(yè)技術(shù)和專業(yè)化分工是官僚行政極為重視的，但在行政的一些工作并不是專業(yè)化程度較高就可以解決的，這導(dǎo)致政府功能在逐步的退化；除此之外，還會引起人才流失。由于專業(yè)化的優(yōu)越性，使得那些學(xué)歷不高但更有能力的人遭到了限制和歧視。第二，拘泥于規(guī)則?！敖┗墓倭胖髁x”必然導(dǎo)致員工教條思想不靈活，久而久之成為了規(guī)章制度的奴隸，進(jìn)而泯滅了人性，使員工失去了創(chuàng)造力，使得原本就嚴(yán)肅的行政工作更加機(jī)器化。著名的行政學(xué)家張康之在其《尋找公共行政的倫理視角》一書中，“認(rèn)為韋伯僚制理論的合理性、合法性支柱，在實(shí)踐中否定了人性、人的價值、個性和主體精神”。第三，理想色彩過于濃厚。法律之上是一個必然趨勢，也是許多發(fā)展中國家的理想目標(biāo)，而發(fā)展中國家的國情是有特殊性的，法律在社會中還沒有得到足夠的重視，權(quán)威性還沒有真正確立，更重要的是人治現(xiàn)象極為嚴(yán)重，一些管理問題和貪污現(xiàn)象恰恰體現(xiàn)了韋伯的理性官僚制是處于理想狀態(tài)的，官僚制原則在應(yīng)用時極容易引起多種社會問題。

（三）韋伯官僚制的評析

綜合上述對韋伯官僚制的評價，我們要綜合考慮，任何事物因?yàn)橄鄬Φ闹黧w不同，就會出現(xiàn)兩面性，雖然韋伯的官僚制受到了不同程度的批判，理性對待官僚制這些批判來自不同的聲音，發(fā)展中國家，發(fā)達(dá)國家，剝削者和被剝削者，站在的利益角度不同，往往使得批判不夠客觀，不夠理性。我們要以發(fā)展的眼光，長遠(yuǎn)的角度看問題，韋伯當(dāng)時的研究對象是美國和法國等西方發(fā)達(dá)的資本主義國家，官僚制自然對這些國家有更強(qiáng)的適用性，可對于發(fā)展中國家而言，單純的拿來主義是不合理的，使用不當(dāng)會有消化不良的現(xiàn)象，所以我們在融合官僚文化時，一定會是中國的特色模式。

三、研究韋伯官僚制對我國行政建設(shè)的啟示

（一）用官僚制審視國內(nèi)行政“怪像”

1.“私人關(guān)系”阻礙公平

中國傳統(tǒng)的人際關(guān)系帶有鮮明的特殊主義取向，人們在決定社會行為的態(tài)度和行為取舍時，首先考慮的是對方同自己的私人關(guān)系。例如我國公務(wù)員考試制度，對于人才的選拔是否有不良傾向，如何讓進(jìn)入的人員保質(zhì)保量。這些質(zhì)疑都是這種特殊主義的影響，在人們的思維方式和行為習(xí)慣之中存留已久，進(jìn)而對形式主義、普遍主義的行為規(guī)范的抵觸心理。

2.權(quán)力濫用不利于行政組織穩(wěn)定

近些年中，在經(jīng)濟(jì)改革的浪潮中，卻沒有意識到政治也需要同步進(jìn)行，遺漏了政治的角色可以影響資源與權(quán)力的兌換關(guān)系，具體來說，政府往往扮演著經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)體的特殊角色。人治的方式轉(zhuǎn)變了，但行政中仍然受人治主導(dǎo)?！拔覈恼螜?quán)力有著鮮明的人格特征，權(quán)力與特定的個人緊密關(guān)聯(lián)，缺少形式理性的法律基礎(chǔ)”政府的經(jīng)濟(jì)行為被合理的利用。通過行政審批權(quán)對公共資源進(jìn)行進(jìn)一步分割。個人私利、部門利益依舊是凌駕于公共利益之上。

3.常規(guī)治理體系不完善，法律不健全

在我國行政體制改革的規(guī)劃中，規(guī)范化、體系化、制度化，早已得到了應(yīng)然性的認(rèn)可。但落實(shí)到現(xiàn)實(shí)卻是，科學(xué)有效的常規(guī)治理體系一直不能落實(shí)，政策目標(biāo)得以落空，而從法律上卻沒有相應(yīng)的解決措施，使得表面看上去無所不能的政府權(quán)力，真正治理公共問題時政府措施的有效性顯得極有限。例如食品安全、環(huán)境污染等公共問題。

（二）加強(qiáng)行政建設(shè)，變“怪像”為新像

1.讓行政權(quán)力受限

資源的問題是我國乃至世界一直所重視的，所以在行政整改中，對于資源問題尤為重視，例如我們集中力量分散權(quán)力，減低權(quán)力使用者的持久性，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，對以前權(quán)力過分集中的制度都一一改革，與此同時在權(quán)力運(yùn)行的同時，對權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制也進(jìn)一步的完善和加強(qiáng)。使得資源不被個人所占有，公共財(cái)產(chǎn)不受權(quán)力破壞。

2.讓制度成為“個人關(guān)系”的韁繩

經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，要想實(shí)現(xiàn)行政的高效和國家的久安，必須從根本上讓制度化取代人格化?！霸谛姓倭蓬I(lǐng)域，要么采用管理制度，否則別無選擇，官僚制成了理性社會的世界命運(yùn)”，也就是從人治走向法治。而實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是要改革傳統(tǒng)型統(tǒng)治或魅力型統(tǒng)治的方式。使人的主觀行為成為豐富力量而不是決定力量，牢牢把握人員準(zhǔn)入制度，從根本上保證行政隊(duì)伍的合法性。適當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)部門的建設(shè)，既能提高效率，又能輔助行政建設(shè)。

3.建設(shè)具有中國特色的法理性治理模式

我國政府現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型最根本的問題就是要加強(qiáng)行政權(quán)力的合法性，是克服官僚專政的最有效的良藥。突破人治的怪圈，建立法治政府，必須以規(guī)范、科學(xué)、非人格化的法律秩序和措施來規(guī)范政府權(quán)力，重要的前提是保障公民參與的合法權(quán)力，只有受到法律的硬性約束，才能使權(quán)力在制度的籠子中為民所用。官僚制的法律之上性有足夠的發(fā)展張力，因?yàn)樗m應(yīng)了時代的需要，支持了行政的進(jìn)步。

四、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)以及各國溝通的渠道越來越暢通，我國行政開始有了相對規(guī)范和依法行政的走勢，但我們的治理結(jié)構(gòu)是存在不正式，松散的現(xiàn)象，猶如尚未發(fā)育好的嬰兒，還需要更多的營養(yǎng)，而這受法律影響和決定，而非人治。在韋伯的官僚制中，向我們說明了法理治理的合法性和必要性，但韋伯的觀點(diǎn)是千篇一律的，從法律的制定到法律的實(shí)行，是受到多種因素影響的，所以我國在借鑒韋伯法理思想的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步對其研究，進(jìn)一步規(guī)劃。

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