倫敦霧霾治理政策研究及其對北京的啟示

摘 要 2012年末以來，我國多個地區(qū)都發(fā)生了嚴重的霧霾事件。霧霾已經(jīng)嚴重影響到公眾的健康和正常生活，對我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。文章介紹了倫敦霧霾污染的治理政策，汲取相關(guān)經(jīng)驗，在分析北京市霧霾治理現(xiàn)狀基礎上，對北京市的大氣污染治理提供可行性建議。

關(guān)鍵詞 霧霾 治理政策 北京市

作者簡介：吳瓊，華北電力大學碩士研究生，研究方向：行政管理。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.206

從歷史的進程中不難發(fā)現(xiàn)，當經(jīng)濟發(fā)展到一定水平，工業(yè)需求不可避免導致傳統(tǒng)化石能源的大量消耗，大氣污染由此加劇。倫敦也有過這樣的經(jīng)歷并深受其擾，其中一些有代表性的城市在處理大氣污染中起了示范作用。倫敦著眼于化石能源消耗的減少、清潔能源利用率的提高從而處理霧霾問題。

一、倫敦的霧霾污染治理政策

作為老牌資本主義強國，英國是世界上最早實現(xiàn)工業(yè)化的國家。然而，這場工業(yè)革命造就了英國，工業(yè)污染也加劇了環(huán)境的惡化，“成就”了倫敦“霧都”之殤，倫敦很長時間都生活在霧霾的陰影下。倫敦大氣污染的原因有很多方面，最具有代表性的事件是1952年的倫敦煙霧事件，在此之后，倫敦人痛下決心治理霧霾。主要有以下措施：

（一）建立法律法規(guī)，建設國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略

1953年，比佛委員會成立，負責調(diào)查倫敦煙霧事件的成因，制定出應對方案和策略。隨后英國政府陸續(xù)頒布實施了一系列法律法規(guī)，1956年頒布了《清潔空氣法案》，規(guī)定倫敦城內(nèi)的電廠必須關(guān)閉，只能在大倫敦區(qū)重建；城市居民的傳統(tǒng)爐灶必須進行改造，減少煤炭用量，逐步實現(xiàn)居民生活天然氣化；冬季采取集中供暖，這是世界第一部關(guān)于大氣污染防治法案。1968年，實行了新的《清潔空氣法案》，要求工業(yè)企業(yè)建造高大的煙囪，加強疏散大氣污染物。1974年，頒布了《控制公害法》、《污染控制法案》，規(guī)定機動車燃料的組成，限制油品（用于機動車或壁爐）中硫的含量，大幅擴大煙塵控制區(qū)的范圍。后又通過了《汽車燃料法》（1981年）、《空氣質(zhì)量標準》（1989年）、《環(huán)境保護法》（1990年）、《道路車輛監(jiān)管法》（1991年）、《污染預防和控制法案》（1999年）等，嚴格限制了廢氣排放，在控污方面起了重要作用。

同時，1995年英國政府開始制定國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，陸續(xù)在2000年、2003年和2007年進行了修訂和補充。后英國政府建立各主要城市的大氣質(zhì)量評測體系，對未達標地區(qū)，劃定空氣質(zhì)量管理區(qū)，運用強制手段使其在規(guī)定期限內(nèi)達到標準。由此，英國空氣質(zhì)量政策的基本戰(zhàn)略框架逐步形成。

（二）運用經(jīng)濟手段充分引導

2001年4月1日起，英國政府開始征收氣候變化稅 。氣候變化稅主要針對固體燃料、電力、液化石油和天然氣等特定能源生產(chǎn)商。對大型商業(yè)活動，利用新能源和可再生能源技術(shù)的生產(chǎn)活動、民用和非營利組織使用的燃料實行免征。氣候變化稅旨在鼓勵高效利用能源及推廣可再生能源，配合稅收優(yōu)惠、加速折舊、投資補貼等手段促使企業(yè)自愿減污。

（三）改進技術(shù)大力發(fā)展低碳經(jīng)濟

2003年，英國首次提出低碳經(jīng)濟的概念。英國政府的目標是，到2020年，能源供應中可再生能源要占15%的份額，30%的電力來自綠色能源，到時英國溫室氣體排放要降低20%，石油需求降低7% 。同時英國推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，采取由高耗能產(chǎn)業(yè)向低能耗產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級的辦法，將重心由第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)。英國利用自身優(yōu)勢調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈，將高污染高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到其他國家，實現(xiàn)本土能耗污染的降低。

（四）對交通污染進行綜合治理

20世紀80年代開始，倫敦首要空氣污染已經(jīng)從煤變成汽車尾氣。自2003年2月17日起，倫敦實行入市汽車交通擁堵稅征收，并劃分汽車尾氣排放量，針對不同排放量征收不同程度的稅。通過提高成本迅速控制了居民駕車出行的數(shù)量，有效的減少市區(qū)汽車尾氣的排放。政府設立了低碳排放區(qū)，對不符合尾氣排放標準又未支付相關(guān)費用的車輛進行行政強制執(zhí)行、行政處罰等行政手段解決尾氣治理問題。同時，政府大力推動公共交通建設，倡導市民搭乘公交與地鐵。加強對汽車制造業(yè)的技術(shù)改進，減少政府部門公務用車。

（五）提高公民的環(huán)保意識，鼓勵多主體協(xié)同參與

為使公眾提高對環(huán)境的認知水平，英國政府加強中小學環(huán)境教育的比重。政府通過與民間組織、高等學府的環(huán)保機構(gòu)協(xié)同合作實時發(fā)布倫敦地區(qū)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，向民眾實時通報空氣治理情況，避免信息壟斷。為了大氣污染治理取得更好成效，政府十分重視科研建設，眾多全國性的研究機構(gòu)、大學、工廠都積極參與污染治理工作。

二、北京市霧霾治理政策現(xiàn)狀

伴隨著改革開放的步伐，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的不僅是經(jīng)濟的飛速發(fā)展，更是化石能源的急劇消耗，污染物的急劇增加，人們生活在日益嚴重的污染之中，尤以北京為例。

（一）北京市霧霾治理政策現(xiàn)狀

2010年5月，國家環(huán)境保護部、國家發(fā)改委等9部委針對這些年我國酸雨、霧霾等地區(qū)性大氣污染問題，頒布了《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導意見》，對大氣污染的工作作出規(guī)定。2013年9月，9部委根據(jù)國務院《大氣污染防治行動計劃》，制訂《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。同年底，京津冀及周邊地區(qū)六省市區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制正式啟動。2014年1月22日，北京市通過《北京市大氣污染防治條例》，條例在借鑒發(fā)達國家、地區(qū)經(jīng)驗基礎上，規(guī)定了重點污染物在排放總量控制的要求。

北京市的霧霾治理政策有以下特點：1.全國數(shù)量最多的標準。到現(xiàn)在為止，北京市共有33項大氣污染預防和控制標準。2.全國最嚴格的標準限值。北京市第五階段機動車排放標準、油品標準已和歐洲接軌。3.突出的引導作用。北京市一些地方機動車排放標準受到整個國家采納，有“中國的加州”之稱 。

在執(zhí)法實踐中，北京市還進行了多項制度創(chuàng)新，以試點的方式為地方性法規(guī)的制定和進一步修訂積累經(jīng)驗。由北京市住建委帶頭研究頒布的《北京市建設工程揚塵治理專項資金管理暫行辦法》已經(jīng)實施，進一步控制施工工地揚塵污染 。

從執(zhí)法實踐來看，截止到2014年12月31日，北京市環(huán)保部門開展了“零點行動”、“大氣專項執(zhí)法周”等一系列專項行動，對環(huán)境違法行為嚴厲打擊。

（二）北京市霧霾治理政策面臨的問題

北京市霧霾治理政策存在以下問題：1.法律法規(guī)不完備，執(zhí)法不嚴。嚴峻的霧霾形勢說明我國還存在相關(guān)立法滯后和監(jiān)管責任落實不到位等問題 ，關(guān)于企業(yè)向大氣違規(guī)排放污染物等問題還未解決。2.環(huán)境監(jiān)管機制不完善。如違法成本低、執(zhí)法成本高、法不責眾、地方保護主義等問題，這使得政府工作低效乃至無效。3.低水平的大氣環(huán)境標準以及污染排放標準。我國現(xiàn)行大氣污染排放標準對霧霾、懸浮顆粒物等新型的大氣污染情況還不能及時制約。4.空氣質(zhì)量監(jiān)測不健全。當前，北京全市各區(qū)縣共有35個環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測子站。北京市的空氣質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)只可反映大體環(huán)境治理狀況，但監(jiān)測位點較少，覆蓋也不夠全面，仍需進一步健全空氣質(zhì)量監(jiān)測體系。

三、完善北京市霧霾治理政策的思考

總結(jié)倫敦的霧霾治理經(jīng)驗，對北京市霧霾治理有重要的啟示。

（一）完善霧霾治理的法律保障

法治社會的霧霾治理，必須依法而行。霧霾治理取得成效，必須增強法律保障。環(huán)境立法過程中要以法律、地方性法規(guī)、規(guī)章等文件形式完善法律框架，加強北京市地方性法規(guī)、規(guī)章制度的制定和完善，充分保證北京市的污染治理，為國家層面的法律制度提供經(jīng)驗。執(zhí)法中需要明確公安機關(guān)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、城市管理綜合執(zhí)法部門的責任和執(zhí)法權(quán)，對環(huán)境污染行為進行分類，確定行政處罰的類型，加大處罰力度。在公共治理過程中，要增加信息公開，鼓勵公民積極參與，不斷完善公益訴訟制度。

（二）加強霧霾治理的政策保障

1.加快轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。北京市治理霧霾的根本方法，應該加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，深入調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，走可持續(xù)發(fā)展之路，具體可以通過技術(shù)開發(fā)發(fā)展風能、太陽能等清潔能源和可再生能源，降低煤炭石油的消耗，推進新能源發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

2. 加快科學技術(shù)的開發(fā)與運用?？萍疾粌H可以在關(guān)鍵時刻發(fā)力減少污染，達到治污目標，更可以加強科學研究，為國家宏觀決策提供可靠依據(jù) 。北京要成立霧霾相關(guān)研究的實驗室，結(jié)合高校和科研院所等機構(gòu)的科研力量，共同進行霧霾的深入研究。

3.綜合治理機動車尾氣。鼓勵北京市民選擇綠色的出行方式，大力發(fā)展公共交通，對私家車的出行、停放、污染物排放等進行限制，對自行車租賃機制加以完善，減少尾氣的排放。大力發(fā)展清潔能源，鼓勵清潔汽車的發(fā)展，對低碳排放或零排放的技術(shù)予以支持，嚴格執(zhí)行機動車的排放標準，促進油品的進一步升級。

4.加強空氣質(zhì)量監(jiān)測。霧霾治理基礎是建設空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡。北京市的空氣質(zhì)量監(jiān)測覆蓋率不全，無法實時監(jiān)測，因此要完善區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)管體系，提高空氣質(zhì)量監(jiān)測能力，增加區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測點位，完善空氣質(zhì)量信息發(fā)布制度，實現(xiàn)區(qū)域監(jiān)測信息共享。

（三）重視霧霾治理中的市場作用

霧霾治理是長期性的龐大過程，政府運用行政手段和制定政策外，還需利用市場手段，發(fā)揮市場的作用。例如，北京市政府應明確資源和環(huán)境的產(chǎn)權(quán)；對企業(yè)征收環(huán)境稅、費，廣泛使用排污許可證，注重企業(yè)對環(huán)境造成的負外部性影響，追究企業(yè)造成影響應承擔的責任，迫使企業(yè)不斷創(chuàng)新，為治理污染獻出自己的一份力量；利用市場機制建立專門的“碳基金”，發(fā)展完善碳排放權(quán)交易市場等。

（四）提高霧霾治理的綜合手段

增加社會組織參與度，增強公眾的環(huán)保意識是霧霾治理的重要手段。社會組織對環(huán)境問題的介入可以對政府的環(huán)境治理政策形成互補，公眾的參與對霧霾治理形成有力監(jiān)督。

四、結(jié)語

我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，但隨之而來的是環(huán)境的破壞，令人心驚的霧霾天氣。霧霾的綜合治理成為我們政策制定的重中之重。希望全社會、政府、市場等多元主體共同參與，實現(xiàn)對霧霾的有效治理，為我國的可持續(xù)發(fā)展提供動力。

注釋：

徐蕓.低碳經(jīng)濟稅收支持政策研究.會計之友旬刊.2011（19）.94-95.

白陽、王亞宏、尤朝暉.英國治理霧霾改善生態(tài)的一些經(jīng)驗.群眾.2013，4（3）.

北京市環(huán)境保護局.本市基本建成全國最嚴格的大氣污染防治地方標準體系. http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/324122/399028/index.html.

北京市環(huán)境保護局.北京市揚塵治理保證金政策試點全面啟動. http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/324122/397305/index.html.

廉心語.倫敦霧霾治理經(jīng)驗對北京霧霾治理的啟示.中國市場.2017（9）.60-61.

石頭.霧霾治理：倫敦告別“霧都”之經(jīng)驗.求知.2013（6）.58-60.