深化國家低碳試點工作的思考與建議

呂斌　廖虹云　康艷兵

低碳發(fā)展是落實國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略及生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。開展低碳試點工作，先行先試，是探索形成中國特色低碳發(fā)展新思路、新模式、新經(jīng)驗的重要抓手。2010年國家低碳試點工作啟動以來，在取得一系列積極進展的同時，也顯現(xiàn)出一些問題和挑戰(zhàn)。面對新形勢、新變化，有必要進一步理清思路、完善試點工作布局和系統(tǒng)設(shè)計，為深化推動國家低碳試點建設(shè)，充分發(fā)揮先行示范作用提供指導(dǎo)和保障。

一、多層次國家低碳試點格局已經(jīng)形成

自2010年開始，國家發(fā)展改革委聯(lián)合其他部委，組織開展了一系列不同邊界的國家低碳試點工作，形成了包括國家低碳省區(qū)和低碳城市、國家低碳工業(yè)園區(qū)、國家低碳城（鎮(zhèn)）、國家低碳社區(qū)等在內(nèi)的多層次試點工作體系。

國家低碳省區(qū)和低碳城市試點。2010年7月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，開始推進低碳省區(qū)和低碳城市試點工作。首批確定的試點省市包括廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市。之后，分別于2012年12月和2017年1月兩次擴大試點范圍，確定了第二批1省28市及第三批45個市（區(qū)、縣）作為試點。目前，全部低碳省區(qū)和低碳城市試點已達到9省81市（區(qū)、縣）。

國家低碳工業(yè)園區(qū)試點。2013年9月，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于組織開展國家低碳工業(yè)園區(qū)試點工作的通知》，旨在通過試點建設(shè)，推進園區(qū)內(nèi)重點用能行業(yè)的低碳化改造，培育積聚一批低碳型企業(yè)，并推廣一批適合我國國情的工業(yè)園區(qū)低碳管理模式。2014年7月，經(jīng)組織推薦、遴選和評審、公示，確定了55家為首批試點園區(qū)。2015年8月和12月，分兩批共51家園區(qū)的實施方案獲得批復(fù)。

國家低碳社區(qū)試點。2014年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展低碳社區(qū)試點工作的通知》，決定組織開展低碳社區(qū)試點工作，通過構(gòu)建氣候友好的自然環(huán)境、房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、生活方式和管理模式，降低能源資源消耗，建設(shè)低碳排放的城鄉(xiāng)社區(qū)。為進一步加強對低碳社區(qū)試點建設(shè)工作的指導(dǎo)，2015年2月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)低碳社區(qū)試點建設(shè)指南的通知》，提出按照城市新建社區(qū)、城市既有社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)三種類別開展試點工作，并明確了各類社區(qū)試點的選取要求、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容及建設(shè)標(biāo)準等。

國家低碳城（鎮(zhèn)）試點。2015年8月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于加快推進低碳城（鎮(zhèn)）試點工作的通知》，決定在具備條件的“產(chǎn)城融合”、“城市新區(qū)”開展國家低碳城（鎮(zhèn)）試點，從規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理全過程探索各具特色的綠色低碳發(fā)展模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展與城市低碳建設(shè)相融合。首批共有8家試點，包括廣東深圳國際低碳城、廣東珠海橫琴新區(qū)、山東青島中德生態(tài)園、江蘇鎮(zhèn)江官塘低碳新城、江蘇無錫中瑞低碳生態(tài)城、云南昆明呈貢低碳新區(qū)、湖北武漢花山生態(tài)新城、福建三明生態(tài)新城。

二、低碳試點“三大成效”與“三大挑戰(zhàn)”

作為踐行低碳發(fā)展、先行先試的重要措施，試點工作自啟動以來得到了地方的積極響應(yīng)，并取得了顯著進展和廣泛影響。具體體現(xiàn)在三方面：

一是能力建設(shè)和基礎(chǔ)性工作得到加強。大部分低碳城市試點在全國率先編制了溫室氣體清單，第三批低碳城市試點還提出建立碳數(shù)據(jù)管理制度、建設(shè)碳排放中央管理平臺等思路。鎮(zhèn)江市在全國首創(chuàng)以碳平臺為基礎(chǔ)，碳峰值、碳考核、碳評估和碳資產(chǎn)管理為核心的碳管理體系。低碳城（鎮(zhèn)）試點和工業(yè)園區(qū)試點在實踐中持續(xù)推動節(jié)能低碳能力建設(shè)和低碳基礎(chǔ)性工作，如青島中德生態(tài)園成立了園區(qū)低碳發(fā)展專家委員會，發(fā)揮決策咨詢和技術(shù)支持作用，并著力從技術(shù)、管理、百姓認知、制度四個方面加強能力建設(shè)；蘇州工業(yè)園區(qū)建成了低碳能源公共服務(wù)平臺，完成對萬家企業(yè)的能源管理體系建設(shè)，并多次舉辦節(jié)能低碳技術(shù)和產(chǎn)品對接、產(chǎn)業(yè)共生交流會等，在機構(gòu)保障方面，積極拓展研究團隊和支撐平臺。

二是一批新思路、新模式、新經(jīng)驗正在形成。在試點示范過程中，試點地區(qū)在產(chǎn)業(yè)、能源、生活模式、政策支持等方面開展了大量的探索，創(chuàng)新了體制機制和低碳發(fā)展模式。前兩批低碳省區(qū)和低碳城市試點已經(jīng)涌現(xiàn)了一批如碳排放總量控制、低碳認證制度、碳普惠制度等創(chuàng)新的低碳發(fā)展思路和模式，如北京市統(tǒng)籌低碳、節(jié)能、環(huán)保，全面實施管理標(biāo)準化引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)低碳化升級、能源清潔化改造和碳排放權(quán)交易市場建設(shè)等“十大行動”，積極探索適合首都特點的特大型城市低碳發(fā)展模式。第三批低碳城市試點更是提出了在試點過程中的創(chuàng)新重點，如黑龍江遜克縣提出探索低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和支撐體系，海南省瓊中黎族苗族自治縣提出建立低碳鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式，探索低碳扶貧模式和制度等。低碳城（鎮(zhèn)）試點、低碳工業(yè)園區(qū)試點、低碳社區(qū)試點等也在積極探索新模式，如云南昆明呈貢低碳新區(qū)采用“TOD”即交通規(guī)劃先行模式對新區(qū)進行規(guī)劃，浙江嘉興秀洲工業(yè)園區(qū)探索形成了分布式光伏發(fā)電應(yīng)用“秀洲模式”，北京市民安社區(qū)、杭州良渚社區(qū)等在餐廚垃圾的社區(qū)化處理和垃圾分類方面做出了探索。

三是試點工作的全面鋪開取得了廣泛影響。低碳試點工作開展以來，得到了多方面的支持和響應(yīng)。國家對低碳試點提出了相應(yīng)的建設(shè)指南和指標(biāo)體系。部分地方政府通過設(shè)立專項資金等方式推動試點工作開展。如南昌設(shè)立了低碳發(fā)展專項資金，對獲得國家級、省級和市級低碳示范區(qū)域、示范基地、示范社區(qū)、示范企業(yè)的成果進行獎勵。國際機構(gòu)也在積極參與試點研究及建設(shè)工作。試點工作的鋪開，對外，成為我國低碳工作展示的窗口，如深圳已經(jīng)連續(xù)四年舉辦深圳國際低碳城論壇，展示我國應(yīng)對氣候變化的重要成效；對內(nèi)，成為向群眾進行低碳宣傳的前沿陣地，如各類試點積極開展以綠色、低碳為主題的宣傳和活動，吸引民眾參與。

經(jīng)過幾年的探索和積累，試點工作已經(jīng)取得累累碩果。受近年來國際國內(nèi)形勢復(fù)雜多變的影響，試點工作的深化推進仍面臨著三大挑戰(zhàn)：

一是國家層面的指導(dǎo)、支持不充分，試點積極性和熱度在弱化。截至目前，無論是國家低碳省市試點，還是低碳工業(yè)園區(qū)、低碳城（鎮(zhèn)）、低碳社區(qū)等國家低碳試點，國家層面尚未出臺具體的配套政策。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，試點的積極性和熱度正在下降。低碳試點建設(shè)屬于系統(tǒng)性任務(wù)，需要因地制宜在管理、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、能源、設(shè)施等方面采取措施，需要全方位的能力建設(shè)以及大量的資金投入，這就使得國家層面的指導(dǎo)、支持和跟蹤顯得尤為關(guān)鍵，是試點工作加快推進的重要手段。

二是低碳“不落地”，缺乏生命力。以碳強度下降為核心目標(biāo)的導(dǎo)向可能無法反映低碳具體工作的落實情況。例如低碳工業(yè)園區(qū)試點，從進度看，碳強度下降普遍達到甚至超過目標(biāo)，但究其原因，多數(shù)是由于經(jīng)濟波動所導(dǎo)致的被動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所致。這種情況也給地方管理者帶來了錯誤的認識，普遍認為低碳是給經(jīng)濟發(fā)展戴上了“緊箍咒”，認為低碳發(fā)展取決于發(fā)展階段和經(jīng)濟發(fā)展水平。與此同時，什么屬于低碳項目？綠色、低碳、節(jié)能等有什么區(qū)別和聯(lián)系？等問題依然“困擾”著試點管理者。低碳如何“落地”、如何轉(zhuǎn)化為界定清晰的項目層級已然成為試點乃至低碳工作全面深入開展的核心問題。

三是外部環(huán)境影響了地方?jīng)Q策，低碳意識需進一步夯實。全球低碳發(fā)展形勢因美國總統(tǒng)特朗普的上臺再起波瀾，其在應(yīng)對氣候變化問題上的部分表態(tài)讓全球一片嘩然，巴黎協(xié)定的退出正將美國帶入歧途。面對特朗普的行為，加上國內(nèi)經(jīng)濟下行、產(chǎn)能過剩等的影響，“美國都不干了，我們還要干什么”的聲音在地方?jīng)Q策層面不絕于耳。推進低碳發(fā)展意義重大，有利于探索形成新型綠色低碳發(fā)展模式，打破能源、環(huán)境、氣候變化對我國經(jīng)濟發(fā)展的束縛；有利于發(fā)展新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新動能，在全球經(jīng)濟復(fù)蘇中搶得先機；有利于樹立負責(zé)任大國的光輝形象，為后發(fā)國家樹立標(biāo)桿，并引領(lǐng)國際社會一道積極應(yīng)對氣候變化。全面加強應(yīng)對氣候變化意識將是低碳工作開展的重要根基。

三、從四個方面推進低碳試點工作

一要完善頂層設(shè)計，加強引導(dǎo)，有針對性的“試”。相比節(jié)能、環(huán)保，低碳更強調(diào)系統(tǒng)性、集成性。結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)低碳發(fā)展的大環(huán)境，試點工作即要考慮全面，更要突出重點。要切實發(fā)揮低碳試點先行先試的作用，進一步完善頂層設(shè)計必不可少。一是統(tǒng)籌考慮，進一步明確各類試點的目的和工作重點。跟蹤各類試點的工作進展，及時發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗，并基于各類試點的特性及低碳發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，確定不同類型試點的目的和下一步工作重點，針對性提出各類試點必須試什么，鼓勵試什么。二是加強對試點的專業(yè)化指導(dǎo)。當(dāng)前，我國的試點普遍存在“重申報、輕落實”的現(xiàn)象，“落實”已然成為試點工作的“薄弱環(huán)節(jié)”。事實上，專業(yè)儲備不足、缺乏足夠的指導(dǎo)確實是試點工作推進的重要障礙。特別是在“低碳”尚未深入民心的情況下，國家層面的指導(dǎo)顯得更為重要?？商剿鹘ⅰ皩＜宜脑u”機制，即實施方案評估、試點中期進展評估、試點驗收預(yù)評估、試點驗收評估，加強對試點工作的專業(yè)化跟蹤指導(dǎo)，確保達到試點目的。三是加強試點的統(tǒng)籌管理。提高工作和政策執(zhí)行效率，實施國家、省級主管部門、試點下達機制以及試點直接上報機制。四是明確各類試點的驗收和收尾思路。以結(jié)果為導(dǎo)向，倒逼指導(dǎo)試點工作的開展。

二要出臺配套政策，給予支持，給試點注入動力。配套政策是一把雙刃劍，但沒有任何配套政策不利于激勵試點開展具體工作。因此，針對試點制定行之有效的配套政策十分必要。配套政策的制定應(yīng)圍繞“為什么要給予支持？支持什么？支持能達到什么預(yù)期效果？可以給予什么支持？支持誰？怎么支持？支持后的考評？”這些問題深入研討。就國家低碳試點，配套政策應(yīng)考慮“差異化、重合作、基礎(chǔ)性、撬杠桿”四個因素。一是差異化，不同類型試點的配套政策應(yīng)結(jié)合試點的特征各有側(cè)重。二是重合作，由于低碳覆蓋面廣，部門間工作存在交叉，若形成合力將更有利于工作的落實推動。三是基礎(chǔ)性，配套政策的制定應(yīng)重點圍繞能力建設(shè)及試點工作的薄弱環(huán)節(jié)。四是撬杠桿，通過國家配套引導(dǎo)性資金支持，發(fā)揮杠桿作用，引導(dǎo)地方政府、社會資金等投入試點建設(shè)。

三要及時跟蹤總結(jié)，注重產(chǎn)出，不斷提煉經(jīng)驗。試點的目的是先行先試，探索形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式。因此，在鼓勵試點大膽創(chuàng)新的同時，要及時跟蹤試點的進展情況，不斷總結(jié)形成經(jīng)驗。一是要求試點定期上報進展情況，以保持試點工作的熱度，并定期了解進度、發(fā)現(xiàn)問題。二是不定期組織專家行或?qū)嵉乜疾欤鞍寻衙}、指指路”，了解試點工作進度，為試點的下一步工作提供指導(dǎo)。三是鼓勵試點自行總結(jié)經(jīng)驗并宣傳推廣。鼓勵并支持試點通過報紙、網(wǎng)絡(luò)媒體、宣傳冊、出版圖書、推介會、現(xiàn)場會等各種形式的經(jīng)驗介紹和宣傳。對于確實具備推廣價值的做法，組織專家予以實地調(diào)研和論證，并通過多種途徑予以宣傳推廣。四是及時總結(jié)優(yōu)秀案例，建立案例庫。對于可復(fù)制的做法、模式、技術(shù)等，要及時形成案例，建立案例庫。

四要強化交流和宣傳，互動互通，培育低碳創(chuàng)新氛圍。一是注重交流。低碳發(fā)展重在創(chuàng)新驅(qū)動，重在探索。加強試點間的互動交流將有利于試點相互借鑒，加速形成低碳發(fā)展的新模式。應(yīng)鼓勵支持各種形式的試點交流，包括經(jīng)驗交流會、模式研討會、實地考察學(xué)習(xí)等，打造共同進步的氛圍。二是加強宣傳。一方面，加大對內(nèi)的宣傳，應(yīng)積極通過各種媒介形式對試點的工作，尤其是好的做法予以宣傳，既有利于保持試點工作的熱度，更有利于引起廣泛的關(guān)注；另一方面，重視對外的宣傳，積極利用氣候大會邊會、一帶一路論壇、清潔能源部長會議、G20能效論壇等平臺，加大對試點的宣傳力度，鼓勵國際社會參與中國試點的建設(shè)，同時積極對外推介成功的案例和經(jīng)驗?！?/p>

（作者單位：國家發(fā)展改革委能源所）