收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓探析

王春山

一、引言

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，收費(fèi)公路投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)方式變得多樣化，收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓交易活動(dòng)紛紛涌現(xiàn)。盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了相應(yīng)的政策規(guī)定，但是相對(duì)于實(shí)踐發(fā)展，政策仍然滯后，各地在轉(zhuǎn)讓中均遇到了不少問(wèn)題，收費(fèi)公路的權(quán)益轉(zhuǎn)讓亂象迭出。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)公路建設(shè)投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)方式呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)。在市場(chǎng)化運(yùn)作程度高的狀況下，投資者通過(guò)盤(pán)活存量資產(chǎn)，進(jìn)行資本運(yùn)作成為必然趨勢(shì)。各種形式的公路收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓?zhuān)词召M(fèi)公路建成通車(chē)后，轉(zhuǎn)讓方將其合法取得的收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)等收費(fèi)公路權(quán)益，有償轉(zhuǎn)讓給受讓方的交易活動(dòng)頻頻出現(xiàn)。

為規(guī)范收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓行為，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策規(guī)定。1994年，交通部出臺(tái)《關(guān)于轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)問(wèn)題的通知》，正式認(rèn)可了收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，對(duì)加強(qiáng)收費(fèi)公路管理、規(guī)范收費(fèi)公路市場(chǎng)行為、維護(hù)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者和使用者的合法權(quán)益進(jìn)一步做出規(guī)定，但仍未對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓作出操作性較強(qiáng)的規(guī)定。2008年，交通運(yùn)輸部出臺(tái)《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《轉(zhuǎn)讓辦法》），明確規(guī)定，國(guó)家允許依法轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益，對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格控制。對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓進(jìn)行從嚴(yán)管理，規(guī)定了轉(zhuǎn)讓條件，規(guī)范了轉(zhuǎn)讓、受讓主體行為與轉(zhuǎn)讓程序、轉(zhuǎn)讓收入的使用管理，對(duì)收費(fèi)權(quán)的評(píng)估、轉(zhuǎn)讓成交價(jià)、受讓方資質(zhì)等作了嚴(yán)格規(guī)定，并要求必須采用公開(kāi)招投標(biāo)的方式選擇受讓方。2010年，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了《關(guān)于公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）轉(zhuǎn)讓有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了規(guī)范，收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理進(jìn)一步從嚴(yán)。盡管出臺(tái)了相應(yīng)的政策規(guī)定，但是相對(duì)于實(shí)踐發(fā)展，政策仍然相對(duì)滯后，各地在轉(zhuǎn)讓中均遇到了不少問(wèn)題，收費(fèi)公路的權(quán)益轉(zhuǎn)讓亂象迭出。本文對(duì)實(shí)踐中收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓中的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)建議。

二、收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓存在的問(wèn)題

一是目前的行政審批機(jī)制約束收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)主體融資正常需求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公路建設(shè)資金來(lái)源主要為財(cái)政撥款和銀行貸款。由于依靠地方財(cái)力資本金投入，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足我國(guó)公路建設(shè)發(fā)展的需要。因此，銀行貸款占總投資的比重較大，收費(fèi)公路項(xiàng)目債務(wù)成本偏高，債務(wù)資本總體規(guī)模偏大。通過(guò)收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓能有效緩解經(jīng)營(yíng)主體資金緊張的局面，拓寬資金融資渠道；通過(guò)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)可提前收回投資、緩解還本付息的壓力；同時(shí)用所得的資金再進(jìn)行新的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能推動(dòng)收費(fèi)公路事業(yè)的發(fā)展。未來(lái)我國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)任務(wù)仍然較重，需要政府投入和社會(huì)資本的支持。而目前《轉(zhuǎn)讓辦法》中，國(guó)道收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓需報(bào)交通運(yùn)輸部進(jìn)行審批，國(guó)道以外的收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓由省級(jí)人民政府審批并報(bào)交通運(yùn)輸部備案，嚴(yán)格限制收費(fèi)還貸路轉(zhuǎn)成經(jīng)營(yíng)性公路，審批環(huán)節(jié)需要財(cái)政部門(mén)意見(jiàn)等，這都使審批難度增加，一定程度上增加了收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)主體的融資難度。

二是通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)避審批現(xiàn)象嚴(yán)重。作為《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的配套規(guī)章，《轉(zhuǎn)讓辦法》對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓程序、轉(zhuǎn)讓收入管理、轉(zhuǎn)讓后續(xù)管理及收回等方面，作了詳細(xì)的制度和流程化的規(guī)范，但是并沒(méi)有對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行規(guī)范。特別是當(dāng)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)控股股東發(fā)生變更時(shí)，由于沒(méi)有明確的法律規(guī)定，交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門(mén)無(wú)從審核，再加之目前評(píng)估程序不規(guī)范，投資極易轉(zhuǎn)化為投機(jī)，并以此來(lái)謀取暴利或獲取不正當(dāng)?shù)睦?，給社會(huì)公眾利益造成損害，也極易造成公路國(guó)有資產(chǎn)的損失。如一些民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)，向交通部門(mén)購(gòu)買(mǎi)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，其出資大部分是銀行貸款，但銀行貸款不是由這些企業(yè)的資產(chǎn)作抵押取得，而是以被購(gòu)買(mǎi)的收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)作質(zhì)押取得。這種做法不僅未達(dá)到吸引社會(huì)資金參與公路建設(shè)的目的，還讓一些人以極低的風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)控制了巨額公路國(guó)有資產(chǎn)，并從中牟取巨額利益。

三是準(zhǔn)入門(mén)檻低，退出機(jī)制不健全。我國(guó)收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓沒(méi)有明確規(guī)定投資方的資產(chǎn)額，一些資金實(shí)力不足，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力較低，管理能力不強(qiáng)的企業(yè)，通過(guò)收費(fèi)公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓?zhuān)蔀槭召M(fèi)公路運(yùn)營(yíng)主體，造成收費(fèi)公路資金壁壘虛置的局面。政府在公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的主要環(huán)節(jié)中缺乏必要的監(jiān)管制度，沒(méi)有建立收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)退出機(jī)制，導(dǎo)致在權(quán)益轉(zhuǎn)讓后出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)唯利是圖、損害社會(huì)公共利益時(shí)政府無(wú)法管理的現(xiàn)象。

四是收費(fèi)公路權(quán)益評(píng)估不規(guī)范造成權(quán)力尋租。公路收費(fèi)權(quán)作為依附在公路有形資產(chǎn)上的一種無(wú)形資產(chǎn)，其資產(chǎn)價(jià)格很大程度上取決于收費(fèi)年限長(zhǎng)短和未來(lái)交通流量的大小。收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓交易市場(chǎng)不透明和信息不對(duì)稱(chēng)，造成公路收費(fèi)權(quán)益評(píng)估價(jià)格不合理，從而使評(píng)估價(jià)格的核準(zhǔn)審批環(huán)節(jié)中容易出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。如審計(jì)署2015年第34號(hào)公告中公布，山西省交通廳原廳長(zhǎng)王曉林等人違規(guī)操作，使民營(yíng)企業(yè)通過(guò)倒賣(mài)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)獲利1.8億元?？梢?jiàn)收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理不規(guī)范，既為尋租者提供了空間，又不利于維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，造成惡劣的社會(huì)影響。

三、收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理的建議

一是合理劃分審批權(quán)限，賦予地方相應(yīng)審批權(quán)。未來(lái)我國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)任務(wù)仍然較重，需要政府投入和社會(huì)資本的支持。因此，建議賦予地方政府相應(yīng)的審批決策權(quán)，將國(guó)道收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓等審批權(quán)限下放省級(jí)人民政府。這也與中央提出的處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)激發(fā)市場(chǎng)活力的管理思路相吻合。由“入口管理”變?yōu)椤斑^(guò)程管理”。中央對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓嚴(yán)格管理的根本目的，是為了維護(hù)轉(zhuǎn)讓方、受讓方以及使用者的合法權(quán)益，保證國(guó)有資產(chǎn)不受損失。在保證國(guó)有資產(chǎn)安全的前提下，收費(fèi)公路權(quán)益受讓方能夠?yàn)槭褂谜咛峁┝己玫姆?wù)水平，同樣也能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目的。未來(lái)我國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)任務(wù)仍然較重，需要政府投入和社會(huì)資本的支持。健康而富有活力的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)是各類(lèi)資本有興趣進(jìn)入高速公路領(lǐng)域的前提。而目前對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的嚴(yán)格限制管理政策，在某種程度上阻礙了社會(huì)資本進(jìn)入收費(fèi)公路領(lǐng)域。所以，國(guó)家對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的管理重點(diǎn)，不應(yīng)是轉(zhuǎn)讓的組織管理流程、收費(fèi)權(quán)益的評(píng)估技術(shù)等問(wèn)題，而應(yīng)該是在保證國(guó)有資產(chǎn)安全前提下，放寬轉(zhuǎn)讓入口審批，對(duì)轉(zhuǎn)讓后受讓主體經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行過(guò)程嚴(yán)格監(jiān)管。

二是建立健全收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓法規(guī)體系。國(guó)家要進(jìn)一步完善公路方面的法律法規(guī)，在《轉(zhuǎn)讓辦法》的框架下，制定一系列配套法律法規(guī)，形成完善的法律法規(guī)體系，促進(jìn)收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的法律化和規(guī)范化。特別是制定收費(fèi)公路投資方，通過(guò)公司股權(quán)變更轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)益行為的監(jiān)管制度，如公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)在按公司法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，必須上報(bào)省人民政府批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓的，交通主管部門(mén)不予辦理業(yè)主變更等相關(guān)手續(xù)，并將依法追究其相應(yīng)責(zé)任。應(yīng)在《公司法》規(guī)定的股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序中增設(shè)附加條件，如涉及公路收費(fèi)權(quán)益的轉(zhuǎn)讓程序，應(yīng)在轉(zhuǎn)讓前經(jīng)省級(jí)人民政府交通主管部門(mén)“審批，或?qū)徍?，或核?zhǔn)，或報(bào)備”。建立工商管理部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的協(xié)作機(jī)制，通過(guò)多部門(mén)實(shí)施全方位的有效監(jiān)管，確保權(quán)益轉(zhuǎn)讓過(guò)程規(guī)范化、程序化，公開(kāi)透明，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

三是理順管理體制，推行收費(fèi)公路委托管理。收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督管理工作中所出現(xiàn)的問(wèn)題，主要是管理體制混亂所造成的。因此，應(yīng)該理順收費(fèi)公路管理體制，建立適合我國(guó)國(guó)情的收費(fèi)公路管理方式。在適當(dāng)?shù)牡赜蚍秶鷥?nèi)，推行收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)的委托管理，將該區(qū)域內(nèi)的收費(fèi)公路路段集中運(yùn)營(yíng)管理，合理配置資源。并建立各類(lèi)資本進(jìn)入公路投資領(lǐng)域的資格準(zhǔn)入制度和退出機(jī)制，細(xì)化資本準(zhǔn)入的各項(xiàng)指標(biāo)，嚴(yán)格審查投資主體資格，防止投資能力差的企業(yè)進(jìn)入收費(fèi)公路領(lǐng)域，防止沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)通過(guò)收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓?zhuān)M(jìn)行不正當(dāng)?shù)娜谫Y和投機(jī)行為，影響收費(fèi)公路事業(yè)健康發(fā)展。加強(qiáng)事后監(jiān)管，對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益受讓企業(yè)后續(xù)經(jīng)營(yíng)管理水平作出明確要求并嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)管，建立受讓企業(yè)合理收益水平的調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)于經(jīng)營(yíng)管理水平達(dá)不到規(guī)定要求的受讓主體，制定嚴(yán)厲的處罰措施并建立相應(yīng)的退出機(jī)制，確保受讓企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范化，服務(wù)水平符合既定要求。

通過(guò)“輕審批”，將收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的入口放開(kāi)，使更多的資金和資源流向收費(fèi)公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，激發(fā)市場(chǎng)活力，為收費(fèi)公路建設(shè)籌集更多資金。通過(guò)“嚴(yán)監(jiān)管”，使轉(zhuǎn)讓過(guò)程規(guī)范透明、對(duì)受讓運(yùn)營(yíng)主體服務(wù)水平要求明確，受讓主體收益水平調(diào)節(jié)恰當(dāng)。各類(lèi)投資主體均可參與到收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓中。下放轉(zhuǎn)讓審批權(quán)，在權(quán)益轉(zhuǎn)讓的管理過(guò)程中“輕審批、嚴(yán)監(jiān)管”，激發(fā)市場(chǎng)活力，保證服務(wù)水平，促進(jìn)收費(fèi)公路行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。