事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價研究

蔡俊杰

【摘要】隨著我國經(jīng)濟(jì)體制與社會公共管理體制改革的深入，以及政府管理體制改革的不斷深化，我國事業(yè)單位的運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)范圍、管理模式等發(fā)生了重大變化。事業(yè)單位服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力與作用不斷增強(qiáng)，與此同時，由于相關(guān)政策不配套，管理制度與制約機(jī)制不健全，事業(yè)單位在發(fā)展過程中出現(xiàn)了不少問題，阻礙了事業(yè)單位的健康發(fā)展。加強(qiáng)事業(yè)單位的管理，建立完善的內(nèi)部控制制度體系，不僅是我國政府管理體制改革的迫切要求， 也是事業(yè)單位改革發(fā)展面臨的重要任務(wù)。本文在分析事業(yè)單位開展內(nèi)部控制評價背景的基礎(chǔ)上，結(jié)合事業(yè)單位的特殊性，以2016年財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作通知為依據(jù)，對事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的目標(biāo)與原則，內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的組織與實(shí)施，進(jìn)行了較為深入、系統(tǒng)的研究，以期為事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價研究與實(shí)踐，提供借鑒與參考。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位 內(nèi)部控制 基礎(chǔ)性評價

一、引言

我國的事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的公益性單位、非公益性職能部門。其參與社會事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，具有社會服務(wù)、溝通、評價、調(diào)節(jié)和保障作用。事業(yè)單位是政府宏觀管理社會、規(guī)范市場的社會公共管理體系，主要分布在科技、文化、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理等基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。作為向社會提供基本公共服務(wù)的社會公共組織，其是實(shí)現(xiàn)和完成政府公共政策的基本工具。隨著社會生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步，事業(yè)單位所承擔(dān)的社會公共服務(wù)功能，越來越具有至關(guān)重要的地位，是國家財富與活力的源泉。在以知識創(chuàng)新為特征的全球化時代，提高事業(yè)單位的內(nèi)在活力，對促進(jìn)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

隨著經(jīng)濟(jì)體制與社會公共管理體制改革的深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，事業(yè)單位自主權(quán)不斷擴(kuò)大，事業(yè)單位的運(yùn)行方式、業(yè)務(wù)活動、管理模式等發(fā)生了重大變化，市場化取向明顯加強(qiáng)。由于缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制和制度規(guī)范，事業(yè)單位在發(fā)展過程中出現(xiàn)了很多問題，影響了社會的發(fā)展與穩(wěn)定，引起了社會廣泛關(guān)注與質(zhì)疑。加強(qiáng)事業(yè)單位的管理，成為社會公共管理面臨的主要任務(wù)。為進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位的行為，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，財政部從2012年開始，相繼發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》等一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制及基礎(chǔ)性評價提出了明確的要求。

內(nèi)部控制是事業(yè)單位重要的管理活動和制度安排，是事業(yè)單位治理的基石。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價是內(nèi)部控制的重要組成部分，內(nèi)部控制的有效實(shí)施離不開內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，完整有效的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價體系，有助于指導(dǎo)內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，可以為內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的實(shí)施提供依據(jù)，提升內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價結(jié)果的可靠性。事業(yè)單位只有科學(xué)、合理地建立內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價體系，才能公正、客觀地評價內(nèi)部控制的設(shè)計和運(yùn)行狀況，并對現(xiàn)有控制體系的缺陷和存在的風(fēng)險進(jìn)行分析，從而有針對性地進(jìn)行修改和完善，促進(jìn)內(nèi)部控制體系不斷完善。因此，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價研究，對于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的效率與效果，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價目標(biāo)原則

事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須樹立明確的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價目標(biāo)，堅(jiān)持科學(xué)合理的原則，構(gòu)建完善的事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價體系，指導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價順利進(jìn)行，更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制管理的目標(biāo)。

（一）事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價目標(biāo)

財政部對事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的目標(biāo)，提出了明確的要求：通過開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，使事業(yè)單位明確內(nèi)部控制的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容，圍繞重點(diǎn)工作開展內(nèi)部控制體系建設(shè)；發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地建立健全內(nèi)部控制體系。

內(nèi)部控制評價能有效完善內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)其有效運(yùn)行，評價結(jié)果能滿足不同利益主體及其管理的需求，內(nèi)部控制評價目標(biāo)與內(nèi)部控制目標(biāo)相同。事業(yè)單位內(nèi)部控制評價目標(biāo)，是對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施效果作出的評價與判斷，是對事業(yè)單位內(nèi)控評價有效性進(jìn)行檢驗(yàn)。事業(yè)單位可以利用評價結(jié)果，對單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行持續(xù)評價，保障制度的落實(shí)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制風(fēng)險點(diǎn)與薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地采取措施彌補(bǔ)內(nèi)部管理存在的漏洞，完善單位的內(nèi)部控制。事業(yè)單位內(nèi)部控制評價，為財政、審計、紀(jì)檢等外部監(jiān)督部門及社會公眾，提供公共受托責(zé)任履行信息，為其了解事業(yè)單位職能履行狀況，提供了監(jiān)管依據(jù)，同時對有效監(jiān)督事業(yè)單位更好地落實(shí)內(nèi)部控制制度，提高公共服務(wù)效率，減少管理失誤，使公共資源使用的合法化、透明化，具有重要的促進(jìn)作用。

評價目標(biāo)是事業(yè)單位內(nèi)部控制評價體系的起點(diǎn)，與內(nèi)部控制的目標(biāo)緊密相關(guān)。內(nèi)部控制目標(biāo)既是事業(yè)單位建立和執(zhí)行內(nèi)部控制的出發(fā)點(diǎn)，同時也是評價內(nèi)部控制健全性和有效性的落腳點(diǎn)。因此，內(nèi)部控制的目標(biāo)不僅決定了內(nèi)部控制運(yùn)行的方式，也決定了內(nèi)部控制評價目標(biāo)的內(nèi)容。事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要是：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。評價目標(biāo)是事業(yè)單位評價內(nèi)部控制的設(shè)計以及執(zhí)行是否能夠達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)，即評價內(nèi)部控制對其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。只有確定了內(nèi)部控制評價目標(biāo)，才能更好地開展具體的內(nèi)部控制評價工作。因此，內(nèi)部控制評價目標(biāo)是內(nèi)部控制評價體系的基礎(chǔ)，同時也是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的手段。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價原則

財政部對事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的原則，作出了明確規(guī)定。事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作中，不僅要堅(jiān)持各項(xiàng)原則，為了保障內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的質(zhì)量，還應(yīng)深化與拓展相關(guān)原則，確保內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

全面性原則。財政部要求事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，要堅(jiān)持全面性原則。事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價應(yīng)當(dāng)貫穿于單位的各個層級，確保對單位層面和業(yè)務(wù)層面各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的全面覆蓋，綜合反映單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)水平。既要評價事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計與運(yùn)行，又要評價不同種類事業(yè)單位以及內(nèi)部各種業(yè)務(wù)與事項(xiàng)；既要全面地反映被測評對象的總體內(nèi)部控制質(zhì)量，又要有側(cè)重地反映組織層面和業(yè)務(wù)層面的基本情況；既要反映事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，又要考慮其變化趨勢與完善方向。事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，總體上要涵蓋事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，內(nèi)容上要完整、全面，涵蓋事業(yè)單位的組織架構(gòu)、工作機(jī)制、管理制度、信息系統(tǒng)等各個方面，使評價工作不存在重大缺陷和盲點(diǎn)。

重要性原則。財政部提出事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，要堅(jiān)持重要性原則。應(yīng)當(dāng)在全面評價的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險領(lǐng)域，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，著力防范可能產(chǎn)生的重大風(fēng)險。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本單位實(shí)際情況，優(yōu)先選擇涉及金額較大、發(fā)生頻次較高的業(yè)務(wù)。事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)是對其經(jīng)濟(jì)活動的控制，應(yīng)突出關(guān)注事業(yè)單位的重要經(jīng)濟(jì)活動以及重大風(fēng)險，評價指標(biāo)的選取要有代表性，避免出現(xiàn)漏洞。對經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、反饋等業(yè)務(wù)流程中，各個環(huán)節(jié)可能存在的重大風(fēng)險，要設(shè)計相應(yīng)的評價指標(biāo)，使其能夠有效地測試風(fēng)險發(fā)生的可能性及風(fēng)險影響的結(jié)果，對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效控制，保障事業(yè)單位健康穩(wěn)步發(fā)展。

問題導(dǎo)向原則。財政部指出事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，應(yīng)當(dāng)針對單位內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，特別是已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險事件及其處理整改情況，明確單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作的方向和重點(diǎn)。事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，是要對事業(yè)單位層面存在的內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)不健全、重大經(jīng)濟(jì)活動決策制度不完善、內(nèi)部控制崗位職責(zé)及分工不明確，經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)層面存在的預(yù)算控制缺乏剛性約束、收支業(yè)務(wù)管理不符合規(guī)范、政府采購管理不符合要求、資產(chǎn)控制管理及建設(shè)項(xiàng)目控制不嚴(yán)等問題，作為內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)進(jìn)行評價，切實(shí)解決事業(yè)單位存在的內(nèi)部控制漏洞問題。

適應(yīng)性原則。財政部強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，要堅(jiān)持適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，應(yīng)立足于單位的實(shí)際情況，與單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活動、風(fēng)險水平及其所處的內(nèi)外部環(huán)境相適應(yīng)，并采用以單位的基本事實(shí)作為主要依據(jù)的客觀性指標(biāo)進(jìn)行評價。開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，評價方法及指標(biāo)體系在實(shí)施過程中要易于操作，不能脫離實(shí)際導(dǎo)致內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價無法實(shí)施，要使內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價具有可操作性，并與被評價單位具體環(huán)境條件相適應(yīng)，要兼顧不同類型事業(yè)單位的特點(diǎn)，從單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的客觀實(shí)際出發(fā)，根據(jù)不同行業(yè)的管理與業(yè)務(wù)的不同要求，開展內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性評價。

有效性原則。事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，在遵循財政部有關(guān)原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)堅(jiān)持有效性原則。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的有效性，是衡量事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的標(biāo)準(zhǔn)，是事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的重點(diǎn)。有效性原則主要是評價事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計的有效性和執(zhí)行的有效性。內(nèi)部控制設(shè)計的有效性，是事業(yè)單位內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。內(nèi)部控制設(shè)計的有效性，是指為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)所必需的內(nèi)部控制程序完整，能夠?yàn)榭刂颇繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)提供技術(shù)指導(dǎo)與制度保障。只有內(nèi)部控制的設(shè)計有效，才能達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)。內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性，是事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心。內(nèi)部控制能夠按照設(shè)計的程序正確地執(zhí)行，內(nèi)部控制才能落實(shí)。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價組織實(shí)施

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價組織實(shí)施，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價主體。財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，對事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的總體目標(biāo)、基本原則、工作安排及有關(guān)要求工作，進(jìn)行了全面、系統(tǒng)地部署。事業(yè)單位應(yīng)按財政部的要求，組織實(shí)施內(nèi)部控制評價。

（ 一 ） 制定評價方案

評價方案是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的指導(dǎo)。事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制評價時，要制定完整、科學(xué)合理的評價方案。評價方案是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制評價的指導(dǎo)文件，其設(shè)計制定既要系統(tǒng)、完整、全面，又要科學(xué)、合理、可行。要以單位的基本情況作為主要依據(jù)，根據(jù)單位的發(fā)展方向、部門職責(zé)、業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活動、管理主體、高風(fēng)險區(qū)域等，對內(nèi)部控制評價的工作目標(biāo)，即單位開展內(nèi)部控制評價的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位。內(nèi)部控制評價的基本原則，即堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對單位內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，進(jìn)行全面評價。內(nèi)部控制評價主要任務(wù)及有關(guān)要求，即內(nèi)部控制性評價應(yīng)當(dāng)貫穿于單位的所有層級，全面覆蓋單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，綜合反映單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)水平。內(nèi)部控制評價的組織領(lǐng)導(dǎo)，即內(nèi)部控制評價組織機(jī)構(gòu)的建立，內(nèi)部控制評價的宣傳動員等，制定科學(xué)合理的評價方案。對事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制評價，作出全面、系統(tǒng)的部署與安排，指導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)部控制評價順利有序進(jìn)行，圓滿完成內(nèi)部控制評價任務(wù)，推動事業(yè)單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施。

（二）構(gòu)建評價指標(biāo)

評價指標(biāo)是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)部控制的評價主要采用指標(biāo)進(jìn)行考核與衡量，評價指標(biāo)是對評價范圍和評價內(nèi)容的具體化。事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價過程中，要全面梳理單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，從單位和業(yè)務(wù)兩個層面構(gòu)建內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標(biāo)體系。指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)具備層次性，內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標(biāo)體系由評價類別、評價指標(biāo)和評價要點(diǎn)不同層次構(gòu)成。不同層次的指標(biāo)涵蓋不同的業(yè)務(wù)內(nèi)容。指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)充分考慮風(fēng)險，事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)是防范風(fēng)險，不但要關(guān)注組織層級的風(fēng)險，還應(yīng)重視業(yè)務(wù)層級的風(fēng)險。指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)遵循系統(tǒng)性，評價指標(biāo)相輔相成又不重復(fù)，構(gòu)成完整的指標(biāo)體系。

單位層面指標(biāo)。單位層面評價主要從事業(yè)單位的整體角度，評價單位內(nèi)部控制的運(yùn)行機(jī)制，包括組織架構(gòu)、內(nèi)部控制制度與工作機(jī)制、關(guān)鍵崗位職責(zé)與設(shè)置、會計工作的落實(shí)與現(xiàn)代化技術(shù)手段等，體現(xiàn)內(nèi)部控制的環(huán)境。財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》中，提出了組織層面評價指標(biāo)：內(nèi)部控制建設(shè)啟動情況；單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)內(nèi)部控制建立與實(shí)施責(zé)任情況；對權(quán)力運(yùn)行的制約情況；內(nèi)部控制制度完備情況；不相容崗位與職責(zé)分離控制情況；內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能覆蓋情況等。對各類指標(biāo)提出了明確的評價要點(diǎn)與具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，為事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，提供了具體的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。

業(yè)務(wù)層面指標(biāo)。業(yè)務(wù)層級評價主要從事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)入手，分析業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險和管控措施，是評價體系的底層設(shè)計，是單位日常運(yùn)營中具體業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制體系。業(yè)務(wù)層面指標(biāo)注重業(yè)務(wù)合法合規(guī)，對每項(xiàng)業(yè)務(wù)都有相應(yīng)的辦法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制，并內(nèi)嵌于各個業(yè)務(wù)流程中的每個節(jié)點(diǎn)，體現(xiàn)內(nèi)部控制各要素在不同業(yè)務(wù)流程中的實(shí)施狀況。財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》中，提出了業(yè)務(wù)層面評價指標(biāo)：預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制情況；收支業(yè)務(wù)管理控制情況；政府采購業(yè)務(wù)管理控制情況；資產(chǎn)管理控制情況；建設(shè)項(xiàng)目管理控制情況；合同管理控制情況等。對各類指標(biāo)提出了明確的評價要點(diǎn)與具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。

財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》中指出，除財政部提出的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標(biāo)體系外，各地區(qū)、各部門、各單位也可根據(jù)自身性質(zhì)及業(yè)務(wù)特點(diǎn)，在評價過程中增加其他與單位內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的評價指標(biāo)，作為補(bǔ)充評價指標(biāo)納入評價范圍。

（三）選擇評價方法

評價方法是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的具體手段。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的方法有定性與定量兩類。定性評價方法有調(diào)查表法、個別訪談法、標(biāo)桿法、功效系數(shù)法、流程圖法等。定量評價方法有層次分析法、模糊評價法、熵值法、指標(biāo)法等。不同的評價方法有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，適用不同的評價主體。不存在固定的或通用的方法，只存在哪種方法比較適用。事業(yè)單位千差萬別，不同的事業(yè)單位具有不同的特點(diǎn)，不僅單位規(guī)模大小不等，具體業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)范圍不同，面臨的風(fēng)險也不同，由此決定了沒有哪種方法和程序是標(biāo)準(zhǔn)的。有的方法適用于對事業(yè)單位宏觀的組織構(gòu)架、決策機(jī)制、歸口管理等內(nèi)部控制進(jìn)行基礎(chǔ)性評價；有的方法適用于對事業(yè)單位微觀的具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的有效性作出判斷。事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價方法的選擇，可以根據(jù)自身的特點(diǎn)與評價的具體模式，結(jié)合評價程序選擇采用符合單位且行之有效的評價方法，有效地完成事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。

（ 四 ）明確評價重點(diǎn)

財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，提出了事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的重點(diǎn)、事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)內(nèi)容，是事業(yè)單位主要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動。

預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制評價。預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制情況，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的首要重點(diǎn)。應(yīng)對預(yù)算編制與內(nèi)部審批、分解下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行、年度決算與績效考評進(jìn)行評價。以單位預(yù)算管理制度、有關(guān)報告及財政批復(fù)文件為依據(jù)，對預(yù)算編審制度、分解制度、執(zhí)行制度和決算與考評制度的完善性進(jìn)行評價。對預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計劃的差異進(jìn)行評價，分析產(chǎn)生差異的原因，為正確編制預(yù)算計劃提供依據(jù)。要對收支預(yù)算管理進(jìn)行全面評價。收入預(yù)算管理方面，應(yīng)以本單位的收入收繳制度和收入預(yù)算制度作為主要考查點(diǎn)。在支出預(yù)算管理制度方面，應(yīng)當(dāng)檢查單位是否建立了支出預(yù)算與計劃制度、支出范圍與標(biāo)準(zhǔn)制度、審批制度和支出核算制度。

收支業(yè)務(wù)管理控制評價。收支業(yè)務(wù)管理控制，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)之一。收支控制評價主要考查收入管理、支出管理以及債務(wù)管理三個方面，具體細(xì)分為收入的預(yù)算、登記以及確認(rèn)，支出的分類、執(zhí)行方式和過程控制等。在收入控制考查評價中，主要檢查單位收入是否實(shí)現(xiàn)歸口管理，即各項(xiàng)收入是否由財務(wù)部門歸口管理，各項(xiàng)收入是否做到應(yīng)收盡收。在支出控制考查評價中，考察支出事項(xiàng)是否實(shí)行歸口管理和分類控制，支出有無超越審批權(quán)限和違反支出審批程序，支出是否超出范圍及開支標(biāo)準(zhǔn)。在債務(wù)管理評價中，考查大額債務(wù)舉借和償還是否進(jìn)行充分論證，并且經(jīng)過集體決策，債務(wù)是否及時清理，有無逾期未償還債務(wù)。

政府采購業(yè)務(wù)管理控制評價。政府采購業(yè)務(wù)管理控制，也是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)。重點(diǎn)考查政府采購的合規(guī)性、政府采購政策的落實(shí)情況、政府采購業(yè)務(wù)管理的規(guī)范性。政府采購的合規(guī)性方面，考查單位政府采購是否嚴(yán)格遵守《中華人民共和國政府采購法》。政府采購方式的變更和采購進(jìn)口產(chǎn)品報批，是否遵守政府采購的制度規(guī)定。政府采購業(yè)務(wù)是否按照規(guī)定的政府采購方式、發(fā)布政府采購信息；政府采購內(nèi)部管理制度是否健全，政府采購是否按批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行政府采購。是否按照規(guī)定組織政府采購招標(biāo)活動和執(zhí)行驗(yàn)收程序，對大額采購申請是否進(jìn)行專項(xiàng)評估審核。政府采購合同訂立、履行、歸檔管理是否完整。

資產(chǎn)管理控制評價。資產(chǎn)管理控制，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)。資產(chǎn)控制評價中，考查資產(chǎn)定期核查盤點(diǎn)、跟蹤管理情況，是否嚴(yán)格按照法定程序和權(quán)限配置、使用和處置資產(chǎn)。重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)購置、保管、使用、核算與處置。資產(chǎn)新購是否符合單位資產(chǎn)購置標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)預(yù)算；資產(chǎn)更新是否與資產(chǎn)使用年限一致，資產(chǎn)的日常保養(yǎng)、維護(hù)管理是否落實(shí)；資產(chǎn)的報廢處置管理是否經(jīng)過嚴(yán)格的審批。資產(chǎn)是否定期和不定期抽查盤點(diǎn)；貨幣資產(chǎn)與實(shí)物資產(chǎn)，是否實(shí)行分類管理；資產(chǎn)日常使用、調(diào)劑、租借是否按照規(guī)定執(zhí)行；對外投資是否集體研究決定，是否存在超權(quán)限審批對外投資事項(xiàng)。

建設(shè)項(xiàng)目管理控制評價。建設(shè)項(xiàng)目管理控制，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價關(guān)注的重點(diǎn)。建設(shè)項(xiàng)目管理控制主要考察履行建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容變更審批程序、及時編制竣工決算和交付使用資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目超概算率。評價的重點(diǎn)是對項(xiàng)目立項(xiàng)與審核、核算概算、招標(biāo)投標(biāo)、工程變更、資金控制、驗(yàn)收和決算制度進(jìn)行考察。建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的合法、合理性，立項(xiàng)是否進(jìn)行了可行性研究，是否根據(jù)職責(zé)分工和審批權(quán)限對建設(shè)項(xiàng)目管理進(jìn)行決策；建設(shè)項(xiàng)目是否按照程序?qū)嵤┱袠?biāo)，招投標(biāo)過程是否存在違規(guī)行為；建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容變更是否經(jīng)過了審批程序；建設(shè)項(xiàng)目是否及時組織竣工驗(yàn)收及竣工決算審計，并根據(jù)竣工決算及有關(guān)規(guī)定辦理移交、資產(chǎn)入賬手續(xù)。

合同管理控制評價。合同管理控制，是事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的重點(diǎn)。合同管理控制評價重點(diǎn)檢查單位合同訂立與歸口管理及合同履行情況。合同控制涵蓋合同控制職責(zé)分工、合同的訂立、履行、后續(xù)管理及特殊事項(xiàng)管理等。評價要重點(diǎn)考察單位是否建立并執(zhí)行了合同歸口管理制度，是否對合同業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理；合同的訂立是否按規(guī)定流程及權(quán)限審批，是否存在違規(guī)行為，超出單位權(quán)限的合同是否獲得上級部門的批準(zhǔn)；合同的簽署是否規(guī)范，雙方代表是否都具有法定資格或授權(quán)委托書；合同的履行是否正常，有無出現(xiàn)未履行合同的現(xiàn)象；合同歸檔機(jī)制和合同糾紛處理機(jī)制是否建立。

（五）提供評價報告

事業(yè)單位內(nèi)部控制評價報告，是事業(yè)單位內(nèi)部控制評價的結(jié)果與總結(jié)。財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》中，對事業(yè)單位內(nèi)控評價報告作了明確詳細(xì)的規(guī)定。要求事業(yè)單位要編制內(nèi)部控制評價報告，對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況客觀、公正、完整地進(jìn)行評價。內(nèi)部控制評價報告，是對內(nèi)部控制質(zhì)量的總結(jié)性文件，是評價活動的最后環(huán)節(jié)，是督促整改內(nèi)部控制的依據(jù)。評價報告要集中反映評價活動的全貌，體現(xiàn)評價目標(biāo)、評價原則、評價標(biāo)準(zhǔn)等具體信息，內(nèi)容完整，形式規(guī)范，披露的信息有實(shí)用價值。評價報告要總結(jié)被評價主體的成功經(jīng)驗(yàn)及有效做法，加以移植推廣；評價報告要發(fā)現(xiàn)被評價主體內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)及缺陷，及時進(jìn)行分類披露；評價報告要披露被評價主體內(nèi)部控制存在的重大風(fēng)險隱患，應(yīng)作出相應(yīng)說明。評價報告要對被評價主體內(nèi)部控制評價過程中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)及缺陷、存在的風(fēng)險隱患及問題，認(rèn)真分析產(chǎn)生的原因，提出改進(jìn)建議并督促落實(shí)整改。評價報告要有利于監(jiān)管部門，對被評價主體內(nèi)部控制的有效性作出正確判斷，為考評與監(jiān)督事業(yè)單位內(nèi)部控制提供依據(jù)，促進(jìn)事業(yè)單位不斷提高管理水平和風(fēng)險防范能力，更好地履行公共受托責(zé)任。

四、結(jié)語

事業(yè)單位內(nèi)部控制評價，是加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部治理機(jī)制的有效手段， 內(nèi)部控制評價不僅有助于發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，防范各類風(fēng)險、堵塞管理漏洞，不斷提高事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性， 而且還有助于政府管理部門，制定管理制度強(qiáng)化監(jiān)督管理，促進(jìn)事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展。內(nèi)部控制評價是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，在事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)中具有重要的地位，起著承上啟下作用。內(nèi)部控制評價的成功與否，直接關(guān)系到內(nèi)部控制體系的成敗。內(nèi)部控制評價是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。成熟的內(nèi)部控制評價體系的建立，既要有理論的支撐，更重要的是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。本文對事業(yè)單位內(nèi)部控制評價，作了初步的理論探索。其評價體系的建立及相關(guān)操作程序的設(shè)計，還必須在實(shí)踐中作更為細(xì)致的研究與探索。本文的目的是喚起更多的會計工作者，積極地投身于內(nèi)部控制評價體系建設(shè)，認(rèn)真地研究與探索事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價，為建立科學(xué)的事業(yè)單位內(nèi)部控制評價體系，作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

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