行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)初探

李華

自財(cái)政部推行內(nèi)部控制制度建設(shè)以來(lái)，行政事業(yè)單位在現(xiàn)行管理制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)部控制規(guī)范》）的具體要求，完成了單位內(nèi)部控制制度體系的架構(gòu)。然而目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度尚處于初建階段，雖然取得了一定的成效，但仍存在內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力、業(yè)務(wù)流程改造滯后、內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不全面、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)不完備、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等缺陷。距離內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有很大的差距。本文著重探索行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)及改進(jìn)策略。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

（一）內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力

行政事業(yè)單位不以營(yíng)利為目的，而應(yīng)著力于有限的財(cái)政資源的合理配置，提高財(cái)政資金的使用效率，提升行政管理能力，優(yōu)化公共服務(wù)品質(zhì)。雖然目前大多數(shù)行政事業(yè)單位在既有的制度基礎(chǔ)上依據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》和《操作指引》的要求，編制完成了單位的內(nèi)部控制制度，但制度流于形式，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估控制、業(yè)務(wù)流程的再造、不相容崗位的設(shè)置，均未能真正觸發(fā)組織的底層變革。內(nèi)部控制制度不是靜態(tài)的工作口號(hào)，而應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的管理模式，應(yīng)該在執(zhí)行過(guò)程中隨著內(nèi)、外部環(huán)境的變化和業(yè)務(wù)形式的變動(dòng)不斷修正、調(diào)整，以期日益完善。如果內(nèi)部控制制度不能落實(shí)于組織運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，就會(huì)流于形式。行政事業(yè)單位應(yīng)加大內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度，在執(zhí)行過(guò)程中才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在解決問(wèn)題的過(guò)程中促進(jìn)單位內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）業(yè)務(wù)流程改造滯后

行政事業(yè)單位的政府職能和公共服務(wù)屬性決定了其內(nèi)部控制有別于企業(yè)單位的“企業(yè)價(jià)值最大化”追求，其內(nèi)部控制目標(biāo)、原則、要素均緊緊圍繞風(fēng)險(xiǎn)防控展開(kāi)。行政事業(yè)單位既有的管理模式和組織架構(gòu)以行政層級(jí)化管理為主，而其業(yè)務(wù)開(kāi)展以行政命令為導(dǎo)向，往往陷于僵化、低效的泥沼。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的施行，將權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度籠子中，有人擔(dān)心是否會(huì)同時(shí)束縛了組織的活力和效率。通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)流程的梳理，確立風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，明確職責(zé)劃分，將制衡機(jī)制嵌入到業(yè)務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)以完成流程再造，是提高業(yè)務(wù)管理水平和行政效率的有效途徑。然而改變既有的管理模式和業(yè)務(wù)流程可能涉及跨層級(jí)、跨部門(mén)的合作協(xié)調(diào)，勢(shì)必遇到阻力和困難，也是行政事業(yè)單位現(xiàn)階段業(yè)務(wù)流程改造相對(duì)內(nèi)部控制制度的建立顯得滯后的原因。

（三）內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不全面

按《內(nèi)部控制規(guī)范》要求，行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為單位層面和業(yè)務(wù)層面分別進(jìn)行，依照目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等步驟，對(duì)單位運(yùn)行過(guò)程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和可能造成的后果進(jìn)行量化測(cè)評(píng)。由于行政事業(yè)單位管理模式具有很強(qiáng)的政策性，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的專業(yè)性、公益性突出，相關(guān)政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境變遷迅速，這就要求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人員既能熟悉政策法規(guī)，又對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的流程、特點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)相當(dāng)了解。而目前行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，仍以業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為主，主要集中在預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理方面，仍以內(nèi)部審計(jì)人員和財(cái)務(wù)人員為主，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全面性、獨(dú)立性、專業(yè)性都有所欠缺。

（四）內(nèi)部控制信息系統(tǒng)不完備

《內(nèi)部控制規(guī)范》要求，行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，其功能應(yīng)覆蓋單位的主要業(yè)務(wù)控制及流程管理。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀看，預(yù)算管理業(yè)務(wù)主要使用財(cái)政業(yè)務(wù)信息處理平臺(tái)，收支業(yè)務(wù)主要使用非稅收入管理信息系統(tǒng)和財(cái)務(wù)軟件，政府采購(gòu)業(yè)務(wù)使用財(cái)政政府采購(gòu)平臺(tái)，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)使用專業(yè)公司開(kāi)發(fā)的資產(chǎn)管理信息平臺(tái)和其他資產(chǎn)管理軟件，建設(shè)項(xiàng)目和合同管理則很少有獨(dú)立軟件系統(tǒng)。上述系統(tǒng)功能模塊相互獨(dú)立，無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息互傳，成為各自為政的信息孤島，且其設(shè)計(jì)不是以單位內(nèi)部控制目標(biāo)為導(dǎo)向的，即無(wú)法滿足單位內(nèi)部控制管理的需求，又無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)和內(nèi)部監(jiān)督職能，降低了內(nèi)部控制效率。

（五）監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)置了單位自評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督三層監(jiān)督機(jī)制。目前大多數(shù)單位都完成了內(nèi)部控制自評(píng)價(jià)和年度內(nèi)部控制報(bào)告的編制，然而內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)彈性較大，受單位評(píng)價(jià)部門(mén)主觀因素影響較大，在現(xiàn)行的制度體系下，很難客觀完整地評(píng)價(jià)單位的內(nèi)部控制狀況。內(nèi)部監(jiān)督主要由單位的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，然而目前有相當(dāng)部分的行政事業(yè)單位沒(méi)有獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和專職的內(nèi)部審計(jì)人員，有的內(nèi)部審計(jì)人員兼職于財(cái)務(wù)部門(mén)或行政管理部門(mén)，其專業(yè)業(yè)務(wù)能力和獨(dú)立性都不容樂(lè)觀，內(nèi)部監(jiān)督成效有待商榷。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)還在初建階段，外部監(jiān)督機(jī)制尚不完善，外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所仍以財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)為主，只是在實(shí)施外部審計(jì)的過(guò)程中兼顧單位的內(nèi)部控制制度建立情況，未能提供獨(dú)立專業(yè)的內(nèi)部控制審計(jì)服務(wù)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)改進(jìn)策略

（一）成立內(nèi)部控制組織，落實(shí)內(nèi)部控制工作制度

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，側(cè)重于防范舞弊和預(yù)防腐敗，著重于提高公共服務(wù)的效率和效果。內(nèi)部控制制度體系的設(shè)計(jì)應(yīng)“橫管到邊，縱管到底”，要求將制衡機(jī)制嵌入到單位行政運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，防患于未然，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍內(nèi)。內(nèi)部控制制度的建設(shè)決不是單位行政管理部門(mén)或財(cái)務(wù)部門(mén)能獨(dú)立設(shè)計(jì)完成的，需要單位內(nèi)部所有部門(mén)形成合力，整合單位內(nèi)部所有資源，從組織架構(gòu)到業(yè)務(wù)流程重新梳理再造，才能在實(shí)踐中逐步完善。所以，強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)是內(nèi)部控制制度實(shí)施的關(guān)鍵，而單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)責(zé)無(wú)旁貸。單位應(yīng)成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位黨政領(lǐng)導(dǎo)“一把手”親自掛帥，組織單位行政管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)管理、紀(jì)檢監(jiān)督等部門(mén)共同參與，制訂單位內(nèi)部控制工作實(shí)施方案，建立單位內(nèi)部控制制度體系，貫徹落實(shí)內(nèi)部控制操作指引中的具體措施，切實(shí)提高單位的行政管理能力和風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

（二）采購(gòu)?fù)獠孔稍兎?wù)，出具風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)就是影響內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不利因素。內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是確定內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略的前提條件。目前行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全面性、獨(dú)立性、專業(yè)性都不盡如人意。行政事業(yè)單位要引入獨(dú)立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)單位的整體運(yùn)營(yíng)狀況出具風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。隨著近年來(lái)政府體制改革的深入，政府信息公開(kāi)已覆蓋到非涉密行政事業(yè)單位的預(yù)、決算公開(kāi)，并將繼續(xù)擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍和深度；政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目也涵蓋了審計(jì)服務(wù)，借鑒企業(yè)直接購(gòu)買(mǎi)外部專業(yè)咨詢管理機(jī)構(gòu)服務(wù)，出具風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，提供內(nèi)部控制管理建議的條件已趨于成熟。

（三）建立涵蓋業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)

大部分行政事業(yè)單位沒(méi)有統(tǒng)一的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，各個(gè)功能模塊的信息數(shù)據(jù)無(wú)法互傳共享，是現(xiàn)行內(nèi)部控制體系中的薄弱環(huán)節(jié)。然而，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作仍在初建階段，尚無(wú)已通過(guò)運(yùn)行測(cè)試的成熟的，適合行政事業(yè)單位使用的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位即無(wú)法像企業(yè)那樣，直接采購(gòu)成套內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)使用，又受制度和經(jīng)費(fèi)條件制約，無(wú)力獨(dú)立設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)涵蓋單位所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)。只能寄希望于財(cái)政主管部門(mén)整合財(cái)政資源，借鑒財(cái)政信息平臺(tái)開(kāi)發(fā)的模式，設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)適合現(xiàn)階段行政事業(yè)單位使用的內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和信息化建設(shè)的發(fā)展。

（四）配備專業(yè)監(jiān)察人員，完善監(jiān)督考核機(jī)制

內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制制度有效運(yùn)行的保障措施，是權(quán)力運(yùn)行的制約機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)防范舞弊和預(yù)防腐敗的內(nèi)部控制目標(biāo)的重要舉措。目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制尚不完善，人員配置不足，獨(dú)立性和專業(yè)勝任能力不強(qiáng)。當(dāng)前應(yīng)在組織架構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，盡可能配備專職的內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)察人員，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行內(nèi)部控制、政策法規(guī)、業(yè)務(wù)流程、財(cái)務(wù)管理、審計(jì)知識(shí)的全方位培訓(xùn)，使其具備專業(yè)勝任能力并在形式上和實(shí)質(zhì)上達(dá)到獨(dú)立性的要求，為事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供保障。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著政府體制改革的逐步深化，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作也在逐步推進(jìn)、完善過(guò)程中。當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還在初建階段，遇到些困難和阻力在所難免。只要單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視、各部門(mén)通力配合、內(nèi)部控制目標(biāo)明確、風(fēng)險(xiǎn)防控措施有效，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)必然日趨完善，行政管理能力必然不斷提升。