國土規(guī)劃合并新形勢下土地儲備與城市規(guī)劃的良性互動探索—以廣州市為例

1.引言

我國土地儲備制度經(jīng)過十幾年的探索和發(fā)展，已成為我國土地管理領(lǐng)域改革和創(chuàng)新的保障。為保障和促進(jìn)規(guī)劃實施發(fā)揮了巨大的作用。在體制機(jī)制改革，機(jī)構(gòu)合并、國土和規(guī)劃業(yè)務(wù)融合的新背景形勢下，如何更好地推進(jìn)土地儲備工作、保障城市規(guī)劃實施，建立健全二者之間的良性互動機(jī)制，意義重大。

2.廣州市探索和實踐

廣州市1992年成立廣州市土地開發(fā)中心，加掛廣州市人民政府征用土地辦公室的牌子，作為市級土地儲備機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全市土地儲備工作。依據(jù)《土地儲備管理辦法》，土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備包括土地前期開發(fā)、土地收集及土地供應(yīng)的全過程。

2.1 廣州市規(guī)劃引領(lǐng)土地儲備的初期探索

為促進(jìn)經(jīng)營性土地儲備工作開展，廣州市于2004-2005年完成了《廣州市經(jīng)營性土地儲備規(guī)劃》，內(nèi)容包含全市總體儲備規(guī)劃、近期儲備規(guī)劃和年度儲備計劃等。此后兩年，廣州市又先后開展了軌道交通沿線、白云湖周邊地區(qū)等重點儲備地區(qū)的近期土地儲備規(guī)劃工作。

這一系列規(guī)劃工作開展的主要特點是在總體規(guī)劃、近期規(guī)劃和年度計劃等不同層次的規(guī)劃內(nèi)容上與相應(yīng)的城市規(guī)劃形成相互指導(dǎo)、相互反饋的關(guān)系，并進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)而明確了重點儲備區(qū)域，并對規(guī)劃范圍內(nèi)的現(xiàn)狀和規(guī)劃情況，以及土地權(quán)屬進(jìn)行初步綜合分析，明確近期計劃儲備的范圍，從前期準(zhǔn)備到儲備過程，項目實施，形成了一整套規(guī)范的土地儲備規(guī)劃流程，對廣州市土地儲備工作的開展及城市規(guī)劃的科學(xué)管理和實施都起了重要的指導(dǎo)作用。

2.2 廣州市土地儲備規(guī)劃的高速發(fā)展

2009年、2016年廣州市分別開展了廣州市土地儲備“十二五”、“十三五”規(guī)劃。規(guī)劃基于科學(xué)預(yù)測各類用地的用地需求，來確定總的儲備規(guī)模，同時依據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略及城市規(guī)劃、軌道交通樞紐綜合體和周邊綜合開發(fā)規(guī)劃，結(jié)合各區(qū)功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2013-2020年）新增建設(shè)用地規(guī)模，確定各區(qū)土地儲備規(guī)模及土地儲備重點區(qū)域。

圖1 土地儲備規(guī)劃與規(guī)劃實施體系的銜接關(guān)系

圖2 廣州三大重點功能區(qū)土地出讓情況分析圖

這一時期規(guī)劃工作開展的主要特點是以城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，建立了由土地儲備總體規(guī)劃、土地儲備近期規(guī)劃、土地儲備年度計劃組成的，與城市規(guī)劃實施體系相對應(yīng)的土地儲備規(guī)劃體系。其中土地儲備“十二五”規(guī)劃核心內(nèi)容作為專項納入新一輪的城市總體規(guī)劃，為城市總體規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)布局落地提供了有力支撐。

3.主要成效

廣州市初步形成了“點、線、面”相結(jié)合的土地儲備開發(fā)新特點：以重點功能區(qū)成片戰(zhàn)略儲備開發(fā)為主，以圈層組團(tuán)式軌道交通沿線儲備開發(fā)為輔，以顯效快的國資舊廠和單個地塊儲備開發(fā)為補(bǔ)充。同時圍繞“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)、中調(diào)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)土地儲備開發(fā)、優(yōu)化城市空間布局，并在此基礎(chǔ)上形成了產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)型、配套設(shè)施提升型、城市更新帶動型和TOD綜合開發(fā)型等四類儲備開發(fā)模式。

4.存在問題

4.1 可供出讓用地不多，難以支撐發(fā)展需求

目前，廣州市重點功能區(qū)已完成儲備的用地大部分地塊已經(jīng)出讓，可供出讓儲備用地有限，難以支撐后續(xù)發(fā)展需求，以近幾年廣州市重點打造的廣鋼新城、琶洲西區(qū)、白云新城為例，目前上述三大地區(qū)已出讓用地已占各功能區(qū)可出讓用地的2/3以上，另1/3中，還有部分受制于規(guī)劃、管線遷改、土壤污染治理等還暫不具備出讓條件，現(xiàn)階段可供出讓的地塊已不多。

4.2 土地儲備運作與城市規(guī)劃脫節(jié)

受制于土地資源稀缺，土地儲備來源有限，土地儲備機(jī)構(gòu)為完成年度實物儲備指標(biāo)，在實際工作中還存在許多先行實物儲備，后補(bǔ)規(guī)劃選址審批手續(xù)的情況，在實物儲備過程中不了解儲備地塊的規(guī)劃情況，如可建設(shè)用地面積，規(guī)劃用地性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度，未進(jìn)行科學(xué)的成本和收益核算，盲目進(jìn)行征收，導(dǎo)致儲備地塊沒有道路出入，或被規(guī)劃道路分割，或規(guī)劃為防護(hù)綠地、其他公建配套設(shè)施用地等，造成土地儲備資金浪費。后期政府為了短期經(jīng)濟(jì)效益，又以犧牲城市規(guī)劃為代價，對城市規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致儲備倒逼規(guī)劃的情況發(fā)生。

4.3 受政策制約因素影響，土地征收越發(fā)困難

在國有舊廠用地收儲上，2016年出臺《廣州市城市更新改造辦法》（廣州市人民政府令第134號）將舊廠收儲補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由毛容積率3.0以下原權(quán)屬人跟政府按6:4分成調(diào)整為毛容積率2.0以下按4:6分成，根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降幅較大，企業(yè)交儲意愿大大減弱。在集體用地收儲上，2016年出臺《廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償試行辦法》（穗府辦規(guī)〔2016〕2號），也將《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法(試行)》（粵府辦〔2009〕41號）中確定的“留用地按實際征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的10%至15%安排”明確為10%，同時征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超過40萬元/畝，農(nóng)民交儲積極性受到抑制。同時，在征地過程中，受限于城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的影響，導(dǎo)致用地報批困難，征地進(jìn)展緩慢。

廣州市土地儲備開發(fā)模式

4.4 土地市場變化顯著，土地出讓難以滿足市場要求

近兩年，土地市場發(fā)生了較為顯著的變化，一方面在國家鼓勵大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策指引下，新的生產(chǎn)、銷售業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，大數(shù)據(jù)、云計算、3D打印、互聯(lián)網(wǎng)+、第三方物流等新型產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，并且體現(xiàn)出多樣化的用地需求，如對輕資產(chǎn)、功能混搭、地下空間利用等提出了較高要求；另一方面在電商的沖擊下，商業(yè)物業(yè)面臨較大的空置壓力，商業(yè)用地和住宅用地的需求比例漸不平衡，需要在土地供應(yīng)宏觀面進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整。

5.對策及展望——踐行規(guī)劃、儲備的一體化謀劃

踐行“城市規(guī)劃-土地收儲-產(chǎn)業(yè)策劃-城市設(shè)計-土地招商-土地出讓”一體化謀劃，通過對儲備地塊精細(xì)謀劃，改善城市品質(zhì)，提升土地開發(fā)價值和城市發(fā)展效益。以土地儲備與城市設(shè)計一體化、土地出讓與產(chǎn)業(yè)招商一體化為手段，以重點功能區(qū)儲備、軌道交通沿線儲備和單個地塊儲備為支撐，借助國土規(guī)劃合并的技術(shù)整合和行政統(tǒng)一，加快推進(jìn)土地開發(fā)、土地收儲和土地出讓工作。

5.1 前期開發(fā)——強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、強(qiáng)調(diào)儲備參與

（1）加速軌道交通周邊開發(fā)建設(shè)，拓展儲備用地新來源

“十三五”期間，廣州規(guī)劃以國際航運樞紐、國際航空樞紐、國際科技創(chuàng)新樞紐為抓手，著力構(gòu)建樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市，鞏固和提升國家重要中心城市的地位，擬建設(shè)8個國鐵客運樞紐、4個國鐵貨運樞紐、14條城鐵、21條地鐵，城市軌道交通建設(shè)迎來高速發(fā)展期。借此契機(jī)，有必要通過提前儲備、綜合開發(fā)軌道交通場站周邊土地，探索軌道交通“軌道+物業(yè)”模式，降低開發(fā)成本，獲取土地增值效益。

（2）強(qiáng)化規(guī)劃編制協(xié)調(diào)，納入土地儲備用地信息

城市規(guī)劃與土地儲備的協(xié)調(diào)不僅僅是停留在儲備機(jī)構(gòu)依申請而進(jìn)行行政審批的階段。在規(guī)劃編制的階段就應(yīng)與土地儲備進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，將土地儲備的相關(guān)信息作為規(guī)劃編制的依據(jù)和參考，防止出現(xiàn)儲備地塊切割規(guī)劃地塊單元，影響地塊出讓。

5.2 征地環(huán)節(jié)——促進(jìn)規(guī)劃協(xié)同、加強(qiáng)政策保障

搭建城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、儲備規(guī)劃三規(guī)合一的平臺。強(qiáng)化土地儲備與規(guī)劃編制、規(guī)劃管理實際工作的聯(lián)動，在實際操作中，充分借助功能片區(qū)土規(guī)編制和“三規(guī)合一”的契機(jī)，對成片儲備區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，提前安排或預(yù)留儲備地塊的土地規(guī)模，解決收儲開發(fā)不符合“兩規(guī)”的矛盾，保障土地的收儲工作順利進(jìn)行。

創(chuàng)新多元化的征地補(bǔ)償方式。綜合考慮土地的財產(chǎn)價值、就業(yè)功能與社會保障功能等因素，建立和完善多元化補(bǔ)償安置機(jī)制，鼓勵因地制宜采取“留地”“留物業(yè)”“留股份”“收益返還”等多種補(bǔ)償安置方式，協(xié)同落實被征地農(nóng)民的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會保障措施，提高農(nóng)民交儲積極性。

5.3 出讓環(huán)節(jié)——提前產(chǎn)業(yè)謀劃，創(chuàng)新土地供給。

深入研究“招、拍、掛”土地出讓規(guī)模，改變以往依據(jù)路網(wǎng)劃塊出讓、成片出讓的做法，編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃，把握市場需求，合理安排土地出讓時序。

創(chuàng)新土地供給方式。對于需公開出讓的土地，研究帶條件帶方案出讓，確保土地能夠由一體化項目主體受讓；對于歷史城區(qū)內(nèi)土地儲備項目或歷史建筑活化可考慮“土地與建筑打包出讓”或探索通過長租約的方式，將土地交由一體化項目主體開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營，土地產(chǎn)權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移；在規(guī)劃條件中，加強(qiáng)規(guī)劃地塊開發(fā)的兼容性研究，滿足市場對土地多元化開發(fā)需求。如難以界定用地性質(zhì)的各類新興產(chǎn)業(yè)、混合產(chǎn)業(yè)、科研產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)用地可統(tǒng)一歸類為新型產(chǎn)業(yè)用地，并適當(dāng)減少此類土地出讓產(chǎn)權(quán)年限（10至20年），提供地價優(yōu)惠，滿足企業(yè)輕資產(chǎn)需求等。