公證體制改革：“爛尾”17年

徐天

公證體制過去17年的改革之所以停滯不前，是因?yàn)椴还苁撬痉ㄖ鞴懿块T還是公證處，都缺少改革的動力，

也沒有足夠的壓力。即將起步的新一輪改革，能否帶來質(zhì)的改變？

公證，是一個與百姓生活息息相關(guān)的行業(yè)。

出國留學(xué)前，需要到公證部門辦理出生公證、無犯罪記錄公證、婚姻狀況公證等；繼承遺產(chǎn)時，需要辦理遺產(chǎn)公證。

僅是2016年，全國公證機(jī)構(gòu)辦理公證事項(xiàng)1399萬件，業(yè)務(wù)收入47億元。截至2016年底，共有公證員13145名，在公證處工作的其他人員，包括公證員助理和行政后勤人員，共18233名。

在這樣一個并不算龐大繁冗的行業(yè)內(nèi)，行業(yè)改革已進(jìn)行了17年，但始終難以推進(jìn)。這其中的原因，有司法部門不愿意放權(quán)，也有公證機(jī)構(gòu)自身“既要帽子、又要票子”的訴求。

2017年7月，《關(guān)于推進(jìn)公證體制改革機(jī)制創(chuàng)新工作的意見》出臺，強(qiáng)勢要求推進(jìn)公證體制改革。司法部長張軍更是在講話中指出，到今年年底前，行政體制公證處轉(zhuǎn)制為事業(yè)編制公證處都要改革到位。

折中方案

中國引入公證制度是在20世紀(jì)初。1946年，位于東北解放區(qū)的哈爾濱市人民法院，在中共的領(lǐng)導(dǎo)下開展公證業(yè)務(wù)。此后，北京、天津、上海等大城市的人民法院相繼設(shè)立了公證處。

1951年，《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》頒布，里面談到，公證工作由市人民法院和縣級人民法院辦理。

然而，到50年代末期，因“左”的影響，司法行政機(jī)關(guān)撤銷，公證處也逐漸消亡。

1979年，司法部新設(shè)，公證工作的恢復(fù)由司法部主導(dǎo)。1980年2月，司法部頒發(fā)《關(guān)于逐步恢復(fù)國內(nèi)公證業(yè)務(wù)的通知》。兩年后，國務(wù)院制定了《公證暫行條例》。自公證制度被引入中國，這是首次明確規(guī)定公證機(jī)構(gòu)隸屬于行政體系，公證員屬于公務(wù)員。

學(xué)者們在回憶這段歷史時，都談到這個條例承襲了原蘇聯(lián)體制，公證體制完全行政化。

上世紀(jì)90年代，學(xué)界和實(shí)務(wù)界數(shù)次討論了行政化的公證體制，批判聲音不少。司法部研究員莊春英認(rèn)為，這樣的公證體制與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不符，公證行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)比較低，程序不規(guī)范，不符合法律職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

一名行業(yè)內(nèi)部人士告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時，因?yàn)楣珓?wù)員身份，有一些老公證員辦事的時候都帶著機(jī)關(guān)思維，認(rèn)為辦公證跟法院是一個道理，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)全面配合，并無服務(wù)觀念。再加上工資固定，辦多辦少都是一樣的錢，萬一辦多了，出現(xiàn)錯誤，反而會受處罰，不如少做，因此公證處效率低下。

司法部律師公證工作指導(dǎo)司副司長施漢生在接受《中國新聞周刊》采訪時，用“一證難求”來形容上世紀(jì)90年代的公證狀況。

施漢生說，當(dāng)時，主管部門已經(jīng)看到了行政體制內(nèi)的公證處的大量弊病，且意識到市場經(jīng)濟(jì)情況下，公證處應(yīng)該是中介、是法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該推向市場，走改革之路。

在中共十五屆四中全會精神和司法部黨組“三講”整改方案中，都提出了“要進(jìn)一步加大公證工作改革力度，抓緊制定公證工作整體改革方案，并盡早報國務(wù)院審議，同時著手進(jìn)行合伙制、合作制公證處的試點(diǎn)工作，進(jìn)一步探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”的要求。

2000年1月，司法部下發(fā)通知，要求各省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行1至2家合作制公證處試點(diǎn)。所謂合作制公證處，就是由公證員（合作人）自愿組合，共同參與，公證處的財產(chǎn)由合作人共有，以其全部資產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。

合作制公證處可以新建，也可以在原有公證處的基礎(chǔ)上改組，一般設(shè)在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的大、中城市。在財政方面，合作制公證處將實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，依法納稅，按照按勞分配原則，實(shí)行效益浮動工資制。

通知還明確指出，設(shè)立合作制公證處必須有30萬元人民幣的資產(chǎn)，而且有3名以上公證員作為發(fā)起人。發(fā)起人必須具有法律大學(xué)本科以上學(xué)歷，如果發(fā)起人是執(zhí)業(yè)5年以上的公證員，其中至少要有2名三級公證員。其他公證員均為合作人，合作人必須具有法律大專以上的學(xué)歷。

可以說，合作制公證處的試點(diǎn)，有望一改過去行政體制內(nèi)公證處的弊端。按勞分配、效益浮動工資等制度，都有利于調(diào)動公證員的積極性。

各省區(qū)試點(diǎn)的準(zhǔn)備工作尚在進(jìn)行，2000年7月底，國務(wù)院批準(zhǔn)的司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》出爐。與之前提出的合作制公證處的設(shè)想不同，這份方案沒有選擇“大破大立”的思路。

方案提出，現(xiàn)有行政體制的公證處要盡快改為事業(yè)體制，改制的公證處應(yīng)成為執(zhí)行國家公證職能、自主開展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公益性、非營利的事業(yè)法人。今后不再審批設(shè)立行政體制的公證機(jī)構(gòu)。

方案還提出，在改革過渡期內(nèi)，邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)及近三年人均業(yè)務(wù)收入不足3萬元的公證機(jī)構(gòu)，可以暫時保持原行政體制不變，但應(yīng)按事業(yè)單位的模式管理和運(yùn)行。

為了保障改革的進(jìn)行，該方案要求，人事、編制、財政、稅務(wù)等部門也應(yīng)該根據(jù)改革的實(shí)際需要，及時核撥公證機(jī)構(gòu)的編制和經(jīng)費(fèi)，給予適當(dāng)?shù)呢敹悆?yōu)惠政策。

比如，改為事業(yè)體制的公證處，原行政編制一律改為事業(yè)編制；原列入行政編制的人員，不愿意留在公證處的，由同級司法行政機(jī)關(guān)按行政機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)政策另行安排工作，符合離退休條件的，可以申請離退休，離退休人員的關(guān)系一律轉(zhuǎn)到同級司法行政機(jī)關(guān)。

對改制及新建的公證處的財稅辦法，由有關(guān)部門另行制定。這其中，實(shí)行經(jīng)費(fèi)全部自理的公證處可以實(shí)行效益工資。

這份未走“大破大立”路線的方案，被學(xué)界認(rèn)為有不少折中之處。比如，事業(yè)單位相比行政體制內(nèi)，雖摘去了公務(wù)員的帽子，但相比合作制公證處試點(diǎn)，仍有不少局限。方案提出的行政體制的公證處要改為事業(yè)編制，并沒有設(shè)定時間范圍，只說“盡快”。另外，也允許一些條件不足的公證機(jī)構(gòu)，保持原行政體制不變，雖說是“暫時”的，但也并未給出這批公證機(jī)構(gòu)下一步應(yīng)怎么做的指示。為改革保駕護(hù)航的財稅辦法，方案中只說“由有關(guān)部門另行制定”，并未詳細(xì)說明。

原司法部研究室主任王公義在接受媒體采訪時，將這個“折中方案”稱為當(dāng)時不得已的“現(xiàn)實(shí)選擇”。因市場還比較混亂，公證處無法一下子就放開市場，成為個人合伙制的單位，但也不可能倒退，因此，只能選擇事業(yè)編制。

雖然折中，但全國范圍內(nèi)的公證體制改革仍然開始了。而且，按照主管部門所看到的當(dāng)時公證行業(yè)內(nèi)的種種局限和弊端，這場改革勢必要進(jìn)行。

用施漢生的話說，這個改革方案總結(jié)起來就八個字：自律機(jī)制、市場規(guī)律。

兩條改革路徑

出臺了改革方案的2000年當(dāng)年，各地就開始了這一輪的公證體制改革。

江蘇省常州公證處就是其中之一。它原先是行政體制內(nèi)的公證處，2001年，常州公證處獲常州市機(jī)構(gòu)編制委員會批復(fù)，變更為自收自支的全民事業(yè)單位，具備獨(dú)立法人地位及財務(wù)人事自主權(quán)。

處主任、副主任由上級主管部門司法局任命，處里設(shè)了國內(nèi)業(yè)務(wù)部、涉外部、財務(wù)部、行政部，按部長負(fù)責(zé)制進(jìn)行管理。

該處行政秘書高振宇告訴《中國新聞周刊》，成為事業(yè)單位之后，公證處有三類身份的人員。一是市司法局行政體制下的公務(wù)員身份，共有4名，皆為老公證員；二是事業(yè)編制的公證員及管理人員；三是社會化用工的聘用人員，主要從事公證輔助工作。

高振宇介紹，最初的處領(lǐng)導(dǎo)都是放棄了公務(wù)員身份，進(jìn)入改革后的事業(yè)單位體制。

因自收自支，改革之后的常州公證處一改過去“吃皇糧”的狀態(tài)，主動出擊。“這些年我們主動聯(lián)系開發(fā)商、銀行、大企業(yè)，看看他們的零散需求，然后研究出定制模版，辦成批量業(yè)務(wù)?！?/p>

比如，主動聯(lián)系房地產(chǎn)商，在新樓盤交付環(huán)節(jié)，公證處會主動到場提供集中服務(wù)，由開發(fā)商統(tǒng)一付費(fèi)，為業(yè)主辦理交房系列手續(xù)的委托公證，由開發(fā)商代表統(tǒng)一辦理權(quán)證，相對來說提高了交房效率。而過去，這一環(huán)節(jié)的公證業(yè)務(wù)都需要業(yè)主個人辦理。

這些年來，公證處的業(yè)務(wù)因主動出擊大幅增加，過去，辦證數(shù)量大約在每年幾千件，目前，已達(dá)年均3萬件。

相比從行政體制內(nèi)變革為事業(yè)編制，合作制公證處試點(diǎn)的設(shè)立稍復(fù)雜一些。

2000年4月，青島市第二公證處成為山東省首家合作制公證處試點(diǎn)。試點(diǎn)的整體改制經(jīng)歷了相當(dāng)詳細(xì)的規(guī)劃。

被確定為試點(diǎn)之后，青島市司法局成立了籌備小組，局主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，主管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，政治處、公證工作管理處、審計處的負(fù)責(zé)人作為成員，青島市第二公證處的4名發(fā)起人也進(jìn)入了籌備組。

因合作制試點(diǎn)的特殊性，籌備組先是根據(jù)司法部當(dāng)年的試點(diǎn)方案，結(jié)合青島的實(shí)際，四易其稿，列出了章程、人事管理、收益分配等8個規(guī)章制度。

與行政體制內(nèi)、事業(yè)編制不同，合作制公證處主任不由司法部門任命，而是通過民主選舉產(chǎn)生。當(dāng)年，該公證處進(jìn)行了無候選人、無記名的投票，直接選舉了主任、副主任、管委會成員和執(zhí)行監(jiān)事。

對于改革之前大家普遍擔(dān)憂的國有資產(chǎn)流失問題，該公證處對財產(chǎn)進(jìn)行了審計、評估、界定和處置。青島第二公證處成立于1994年，2000年屬于在原有基礎(chǔ)上改制。司法局審計處派人，對1994年建處以來的經(jīng)費(fèi)收支情況、原主任任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行了內(nèi)部審計，摸清財產(chǎn)情況。

之后，公證處向青島市國有資產(chǎn)管理局寫出資產(chǎn)評估立項(xiàng)申請，經(jīng)同意，公證處委托第三方會計師事務(wù)所對整體資產(chǎn)進(jìn)行評估，評估結(jié)果由國資局審核驗(yàn)證。該公證處成立之初，國家沒有撥款。但因資產(chǎn)性質(zhì)和青島市國有資產(chǎn)界定處理辦法，公證處的凈資產(chǎn)全部界定為國有資產(chǎn)。

明確了以上內(nèi)容后，青島市司法局與公證處簽訂了處置協(xié)議，包括青島市第二公證處原有正式在編人員15人，提留安置費(fèi)15萬元；根據(jù)司法部關(guān)于公證賠償基金應(yīng)從每年業(yè)務(wù)收入中提取3%作為理賠的規(guī)定，該公證處自成立以來，共收費(fèi)760萬元，計提留公證賠償基金22.8萬元。

另外，該公證處還與青島市地稅局協(xié)商了納稅政策。與會計、審計、評估、律師事務(wù)所一樣，該處按照總收入的10%計算單位利潤，再按照利潤（10萬元以上）的33%上繳所得稅，也就是說，按照總收入的3.3%繳納單位所得稅。

改制后的青島市第二公證處按照既定的規(guī)章制度，很快步入了正軌。但在非沿海的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，同類公證處則是另一種生存狀況。

原司法部研究室主任王公義曾向媒體介紹，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果國家行政體制完全退出，選擇自負(fù)盈虧、自收自支的事業(yè)體制的模式，公證處可能會連生存問題都解決不了。為了維持這些公證處，地方的司法局不得不繼續(xù)輸血。

因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公證處，走上了兩條不同的路徑。

王公義認(rèn)為，改制后難以生存的公證處，可以考慮改制為全額撥款的事業(yè)單位（即又改回去），以維持公證事業(yè)的發(fā)展。而對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)支持合作制公證處的模式，“這是公證事業(yè)發(fā)展的方向”。

根據(jù)司法部律師公證工作指導(dǎo)司副司長施漢生提供的數(shù)據(jù)，目前，行政改事業(yè)任務(wù)較重的省份有8個，包括：湖北（83家）、湖南（77家）、河北（76家）、河南（73家）、廣西（71家）、江西（68家）、新疆（67家）、四川（51家）。

這組數(shù)據(jù)也暗合了此前專家所說的，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證改革推進(jìn)較為困難的判斷。

在觀察了數(shù)年公證體制改革之后，一名業(yè)內(nèi)人士在接受媒體采訪時說：“在很長一段時間內(nèi)，公證機(jī)構(gòu)多種體制并存的現(xiàn)狀肯定會存在，這不能說是失敗。”

爭議和反復(fù)

中西部地區(qū)的公證體制改革自有其現(xiàn)實(shí)的困難，而在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，此項(xiàng)改革的推進(jìn)也并不順利，有關(guān)改革的基石問題——收益來源和分配，學(xué)界、實(shí)務(wù)界始終在討論。

以正當(dāng)?shù)墓べY收益來說，浙江省臺州市溫嶺公證處在2002年改制為事業(yè)編制，當(dāng)年，他們定下了工資執(zhí)行的比例為業(yè)務(wù)總收入的33%。

青島第二公證處《收益分配方法》對工資分配有更詳細(xì)的規(guī)定。全體人員的工資總額按收費(fèi)的30%提取。另外，還有一部分利潤分配，則因合作人和聘用人員的身份不同而不同。按照試點(diǎn)實(shí)施方法，合作制公證處的公證人員皆為合作人，且都有法律大專以上的學(xué)位。聘用人員則定位模糊，由公證處自行決定聘用。

青島市第二公證處決定，對于稅后利潤，除了提取事業(yè)發(fā)展基金25%、獎勵基金25%、公益金10%，剩下的40%中，有70%是按合作人收費(fèi)的比例分配，30%按合作人的出資比例進(jìn)行分配。聘用人員只拿工資和獎金，享受社會保險，不參與稅后利潤的分配。

這兩個公證處都不約而同選擇了總收入30%上下作為工資總數(shù)。這個比例在21世紀(jì)初并不凸顯，因當(dāng)時的公證處普遍業(yè)務(wù)不多，總收入也不多。但隨著業(yè)務(wù)范圍的逐漸擴(kuò)大，業(yè)務(wù)量的增多，工資也高了起來，尤其是自收自支的事業(yè)編制公證處。

2013年，媒體曝光溫嶺公證處主任年薪過百萬。之后，溫嶺市聯(lián)合調(diào)查組查明，溫嶺市公證處主任在2011年稅后工資62.6萬元，在編公職人員稅后的工資是52萬元。

該消息迅速在網(wǎng)絡(luò)上引爆，不少人提出質(zhì)疑，一個事業(yè)編制的公證處，工資這么高正常嗎？更有媒體發(fā)問，公證機(jī)構(gòu)是屬于執(zhí)行公權(quán)力的機(jī)構(gòu)，個人通過執(zhí)行公權(quán)力賺到這么多的錢合適嗎？

還有媒體拋出了合作制公證處試點(diǎn)第一年出現(xiàn)的問題。

深圳至信公證處由司法部直接設(shè)立，創(chuàng)辦于2000年1月，是全國首個合作制公證處的試點(diǎn)。

根據(jù)媒體報道，時任深圳市公證處主任兼中國公證員協(xié)會常務(wù)理事的陳××被任命為該試點(diǎn)的籌備組成員，他向上級推薦了深圳市公證處的4名公證員作為該試點(diǎn)的合作者候選人，后來，其中的三人被司法部批準(zhǔn)成為合作人。

至信公證處成立后，陳××將深圳市公證處的多家業(yè)務(wù)單位“推薦”給了至信公證處。一年下來，公證處的效益可觀。2000年末，該公證處集體討論，決定送給陳××61.5萬元。

2001年5月，陳××被檢察機(jī)關(guān)反貪部門立案偵查，最終因受賄罪被判處有期徒刑六年。而至信公證處，則在2001年底被撤銷。

《北京晚報》當(dāng)時的評論說：“公權(quán)力憑什么賺錢？憑著民眾授予政府的公權(quán)力。離開公權(quán)力的信用擔(dān)保，公證處的公證書不過是一紙空文。”

山東省司法廳公證管理處針對這些討論，曾成立課題組，專門研究公證機(jī)構(gòu)體制改革的路徑。

他們認(rèn)為，學(xué)界對公證證明權(quán)是否屬于公權(quán)力有兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為，公證證明權(quán)屬于公權(quán)力，這是大陸法系公證制度的基石之一，也符合中國的法律傳統(tǒng)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，就中國的立法和司法實(shí)踐而言，公證行業(yè)沒有任何公權(quán)力可以行使。比如，公證員出具的公證書如有重大失實(shí)，與注冊會計師等中介組織一樣，是以出具證明文件重大失實(shí)罪追究刑事責(zé)任，而非像行使公權(quán)力的主體那樣追究瀆職罪。

他們提出，即便不在這個前提之下，公證處作為非營利機(jī)構(gòu)，能否實(shí)施績效工資的答案也是肯定的。課題組認(rèn)為，同樣作為非營利的義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位可以實(shí)施績效工資，公證機(jī)構(gòu)為什么不可以？

事實(shí)上，不少地方為了避免這種高工資，已對自收自支的事業(yè)編制公證處出臺了最高工資的限定要求。比如，被媒體曝光公證處主任年薪62.6萬的臺州溫嶺市，已經(jīng)出臺了在編公證員工的最高工資，不能超過本地公務(wù)員平均工資的三倍，當(dāng)?shù)卦诰幑C員年工資大概是十幾萬。

常州公證處也根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對該處的公證員收入作了上限要求。同時提出，要在質(zhì)量指標(biāo)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)之后，公證員才能有年終績效獎勵。行政秘書高振宇解釋說：“目前我們的收費(fèi)模式更多是（受到）限制而不是放開，畢竟我們是不以營利為目的的機(jī)構(gòu)，過度強(qiáng)調(diào)收費(fèi)，可能會造成內(nèi)部收入失衡。”

也因?yàn)檫@些公證處的總收入很高，部分地方的司法部門不愿放權(quán)。據(jù)媒體報道，浙江省就采取了折中的做法，公證處在行政上與司法局脫鉤，但司法局可以向公證處收管理費(fèi)。

在各方面的壓力之下，這些年本來就推進(jìn)不暢的公證體制改革，在一些地區(qū)出現(xiàn)了一定程度的反復(fù)。

2007年9月，南京市司法局派出一組人員來到南京市第三公證處，口頭宣讀了一份《關(guān)于終止南京市第三公證處股份合作制試點(diǎn)的決定》，宣布第三公證處終止改制，回歸司法局下屬行政事業(yè)單位。

南京市司法局有關(guān)人士對媒體說，第三公證處在進(jìn)行股份合作制試點(diǎn)期間，逐漸暴露出很多問題，比如違反規(guī)定設(shè)立公司、片面追求經(jīng)濟(jì)效益、違規(guī)辦證等等。這些情況嚴(yán)重影響了公證機(jī)構(gòu)的公信力，在社會上產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響?！凹热桓母锸敲^過河，那么我們在試點(diǎn)失敗后再改回來就沒有什么問題”。

除此之外，南京市司法局更是對媒體直言，根據(jù)2005年8月全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國公證法》，公證機(jī)構(gòu)是“依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)”。他們說，根據(jù)這一規(guī)定，實(shí)行股份合作制試點(diǎn)就不合時宜。“既然國家規(guī)定公證處不以營利為目的，那么公證處‘下海就有違法律規(guī)定。”在這一背景下，南京市司法局報經(jīng)上級主管部門批準(zhǔn)，宣布“全市公證處統(tǒng)一按事業(yè)體制運(yùn)行”。

他們還認(rèn)為，在一個局部地區(qū)長期實(shí)行公證機(jī)構(gòu)兩種運(yùn)行機(jī)制，不利于公證事業(yè)的健康有序發(fā)展，終止試點(diǎn)符合實(shí)際。

后來，南京市第三公證處將司法局告上法庭，要求后者撤銷決定。

當(dāng)時第三公證處處長張曉麗告訴媒體，先不論司法局人士所說的暴露出來的問題是否存在，就算有，也應(yīng)該是司法局加強(qiáng)規(guī)范與管理的事?！叭绻覀冞`規(guī)，司法局完全可以查明后進(jìn)行行政處罰，這與體制有何關(guān)系？”

她無法理解司法局說的“一個地區(qū)長期實(shí)行兩種運(yùn)行機(jī)制，不利于公證事業(yè)發(fā)展”。她說，這些年來，南京的公證行業(yè)無論是業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)數(shù)量、業(yè)務(wù)收入，還是人員數(shù)量、社會作用、公共影響等方面都取得了大幅度的提高。

她對媒體直言，司法局“我決定試點(diǎn)，我就有權(quán)終止”的思維，除與法律法規(guī)沖突外，也與正常的生活常識相背離，這個邏輯如同“誰生的孩子，誰就有權(quán)讓孩子死”一樣荒唐。

但是，據(jù)知情人士介紹，最終雙方達(dá)成和解，司法局的決定依然執(zhí)行。

再提改革

從2000年至今，改革已推進(jìn)了17年，因方案折中、目標(biāo)有些模糊，以及各種現(xiàn)實(shí)因素等原因，確實(shí)有一大批行政體制內(nèi)的公證處和司法主管部門處于觀望狀態(tài)，并未推進(jìn)改革。

根據(jù)學(xué)界通常引用的數(shù)據(jù)，2006年，全國有3146個公證處，這其中保留國家行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的公證處有1553個，占總數(shù)的49.36%；已改制成事業(yè)法人性質(zhì)的公證處有1555個，占總數(shù)的49.43%；改革試點(diǎn)的合作制公證處有38個，占總數(shù)的1.21%。

而到2017年7月，根據(jù)司法部長張軍所提到的官方數(shù)據(jù)，在全國3001家公證機(jī)構(gòu)中，行政體制的公證機(jī)構(gòu)仍有894家，占比近三成。事業(yè)體制1984家，合作制試點(diǎn)公證機(jī)構(gòu)20家。在事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)中，全額撥款的公證機(jī)構(gòu)811家，差額撥款的220家，自收自支的953家。

從2006年至今，1553家行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的公證處只改革了不到一半。而在當(dāng)下，行政體制和全額撥款事業(yè)體制的公證機(jī)構(gòu)，共有1704家，在全國3001家公證機(jī)構(gòu)中，超過了半數(shù)。而作為試點(diǎn)的合作制公證處，也從一開始的38個變成了20個，消失了將近一半。

與這些數(shù)字相呼應(yīng)的，是不同體制的公證機(jī)構(gòu)之間越來越明顯的差距。

司法部長張軍告訴媒體，某些公證在一些公證機(jī)構(gòu)能夠做到“立等可取”，并能保證質(zhì)量。但相同事項(xiàng)同樣的復(fù)雜程度，在行政體制的公證機(jī)構(gòu)一般需要三五天、七八天，甚至超過法定15個工作日的期限。出現(xiàn)這種情況的原因，是辦證人員擁有公務(wù)員身份，沒有績效考核，干多干少一個樣，甚至干多了風(fēng)險更大。長期以來習(xí)慣性的惰性思維，導(dǎo)致“門難進(jìn)、臉難看”“一證難求，排長隊”。

一家改制后的公證處負(fù)責(zé)人曾接受采訪說，他們每天放號辦理公證業(yè)務(wù)，只要號發(fā)出去了，無論多晚，當(dāng)天都必須辦完。而一家行政體制內(nèi)的公證處，公證業(yè)務(wù)不多，時間表卻排到了第二年的7月。

可以說，上世紀(jì)90年代就存在于行政體制公證處的問題，現(xiàn)在依然存在，未曾解決。

張軍毫不客氣地指出了這些問題存在的原因。首先，是司法行政機(jī)關(guān)不愿改，因?yàn)椤肮苻k合一”有巨大的利益在里面。其次，是公證機(jī)構(gòu)不想改，擁有既是公證員、又是行政干部的雙重身份，改制之后難以適應(yīng)壓力，說到底是“既要帽子、又要票子”。再有，就是機(jī)構(gòu)編制政策尚不到位，有的可能想改也難，或者是以上情況兼而有之。

“我認(rèn)為，影響改革進(jìn)程固然有客觀因素，但主觀方面思想認(rèn)識問題是主要原因。公證機(jī)構(gòu)改革，不改不行，改晚了也不行。再不推進(jìn)改革，我們會拖了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的后腿，影響人民群眾合法權(quán)益?！睆堒娬f。

2017年7月，司法部重提推進(jìn)公證體制改革。與17年前不同，這次給出了明確的時間表和具體的操作辦法。

司法部長張軍發(fā)表講話說，9月底前，全國各地要拿出公證體制改革的方案，呈報司法廳。司法廳經(jīng)研究后匯總意見呈報司法部。今年年底前，行政體制公證處都要改革到位。今年底未完成改制任務(wù)的省份，司法廳長要向省政府和司法部寫出報告說明原因。

2017年7月13日，《關(guān)于推進(jìn)公證體制改革機(jī)制創(chuàng)新工作的意見》出臺，配套措施有了更為明確的保障。

比如人員編制問題，在行政體制公證機(jī)構(gòu)改為事業(yè)體制時，原有行政編制通過置換的方式核撥事業(yè)編制。原使用的行政編制由機(jī)構(gòu)編制管理部門收回統(tǒng)籌使用，其中政法專項(xiàng)編制由中央編辦商司法部，統(tǒng)籌用于加強(qiáng)司法行政系統(tǒng)重點(diǎn)急需領(lǐng)域工作力量。

再如財政政策上，對改革為公益類事業(yè)單位的公證機(jī)構(gòu)，按照事業(yè)單位分類改革有關(guān)政策規(guī)定，提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障。

為了確保意見能落到實(shí)處，司法部于2017年8月21日約談了十省市的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。據(jù)透露，司法部要求省級司法部門相關(guān)負(fù)責(zé)人必須和省委、省政府匯報溝通，取得明確的“尚方寶劍”，司法部門一把手要到省有關(guān)部門協(xié)調(diào)，把編制、財政等政策協(xié)調(diào)確定。另外，省級司法部門的班子成員也要沉下去，分工包片，做出明確的、可操作的落實(shí)方案，最好納入個人獎金掛鉤的考核。

能否一刀切？

在此次意見中，也提到了17年中減少了一半的合作制試點(diǎn)。意見提出，在具備條件的地區(qū)，堅持高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)，可以設(shè)立合作制公證機(jī)構(gòu)。

張軍透露，2016年，全國公證機(jī)構(gòu)辦理公證事項(xiàng)1399萬件，業(yè)務(wù)收入47億元。其中，行政體制公證機(jī)構(gòu)全年辦證122萬件，人均辦證415件；全年業(yè)務(wù)收入2.6億元，人均8.8萬元。事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)全年辦證1178萬件，人均辦證1216件；全年業(yè)務(wù)收入40億元，人均41萬元。合作制公證機(jī)構(gòu)全年辦證71萬件，人均辦證2601件；全年業(yè)務(wù)收入2.1億元，人均近77萬元。

張軍就此得出結(jié)論說，在不同體制公證機(jī)構(gòu)為社會服務(wù)所做出的貢獻(xiàn)和業(yè)績上，事業(yè)體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于行政體制，合作制又優(yōu)于事業(yè)體制；而同是事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)，自收自支優(yōu)于差額撥款，差額撥款又優(yōu)于全額撥款。

在這其中，僅2016年，這20家公證機(jī)構(gòu)辦證量，占全國公證機(jī)構(gòu)辦證總量的5.1%，業(yè)務(wù)收入占全國公證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)總收入的4.5%，資產(chǎn)規(guī)模從組建時的2300多萬元，增至2億9千多萬元。

不過，針對非一刀切的繼續(xù)試點(diǎn)，中國政法大學(xué)教授李曙光告訴《中國新聞周刊》，他更傾向于市場完全開放?！斑@不能試點(diǎn)，就應(yīng)該一刀切。”

他認(rèn)為，作為公證機(jī)構(gòu)，信用是最重要的，乃立于市場之本?！白鳛樵圏c(diǎn)，是你的信用更好嗎？哪有這樣的試點(diǎn)？”

在中國，事業(yè)編制的公證機(jī)構(gòu)多多少少帶有政府背書的烙印，對民眾來說，他們自然更相信政府的信譽(yù)，而不是一家民間機(jī)構(gòu)的信譽(yù)。這對試點(diǎn)合作制公證處來說，本身就不公平。李曙光認(rèn)為，這也是之前將近一半試點(diǎn)關(guān)停的一個原因。

他建議國家先修改《公證法》，允許兩類公證機(jī)構(gòu)的存在。一類機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政責(zé)任，不以營利為目的。另一類則承擔(dān)民事責(zé)任，是市場化的、受價格監(jiān)管的。后者占大部分。

而對于這類承擔(dān)民事責(zé)任的公證機(jī)構(gòu)，他們的信用度應(yīng)靠市場自然選擇?！斑@一行的人，為了自己的信用和信譽(yù)得到體面的保留，對每一個從自己手中出去的公證文書都會小心翼翼，謹(jǐn)言慎行，不會純粹為了賺錢，這樣就會形成良性的循環(huán)?！?/p>

對于這個問題，司法部律師公證工作指導(dǎo)司副司長施漢生說：“社會各界包括民眾對公證制度的知曉程度還有待提高，各地經(jīng)濟(jì)文化社會事業(yè)發(fā)展很不平衡，公證員隊伍也存在量少質(zhì)弱的問題，合作制公證機(jī)構(gòu)運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)也不夠成熟，所以推進(jìn)合作制試點(diǎn)必須既積極又穩(wěn)妥，一哄而上容易生亂，達(dá)不到試點(diǎn)初衷和目的。”

另外，合作制公證處的一些配套的措施目前還不健全，有些問題在法律上還沒有完全界定下來?！八晕覀兲岢鲆粋€省（區(qū)、市）先設(shè)幾個試點(diǎn)，過一兩年以后在對試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、視情安排?！笔h生說。