頂層設(shè)計之下，大灣區(qū)尚待區(qū)域磨合

鄭永年

粵港澳大灣區(qū)由廣東境內(nèi)的九個城市和香港、澳門兩個城市組成。這不僅僅是中國的巨大城市群，也是世界範圍內(nèi)的巨大城市群，這11個城市的國民生產(chǎn)總值相當於世界上第十大經(jīng)濟體。

為什麼中國高層要提粵港澳大灣區(qū)？這裡至少有幾個層面的意義。第一，大灣區(qū)建設(shè)就是要實現(xiàn)灣區(qū)本身的可持續(xù)發(fā)展。第二，實現(xiàn)國家的進一步整合。第三，把灣區(qū)建設(shè)成具有國際競爭力的國際化經(jīng)濟貿(mào)易、科技創(chuàng)新平臺。

首先，如何實現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)部的可持續(xù)發(fā)展？今天，廣東全省、香港和澳門都面臨經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型問題。廣東珠三角已進行“騰籠換鳥”多年，儘管初見成效，但仍然面對巨大的內(nèi)外部壓力。中國其他城市群（主要是長江三角洲城市群和京津冀城市群）和世界其他國家都在加緊轉(zhuǎn)型，並且在很多方面都比廣東快速。

除了深圳，中國很多城市的創(chuàng)新能力已經(jīng)或者正在超越廣東的其他城市。香港和澳門產(chǎn)業(yè)單一，面臨就業(yè)、住房等方面的巨大壓力。儘管兩地領(lǐng)導(dǎo)層決心大，多年努力轉(zhuǎn)型，但都沒有取得令人滿意的成就。再者，儘管港澳兩地都有自身的很多優(yōu)勢，但兩地市場極其有限，優(yōu)勢不能充分發(fā)揮出來。通過進一步整合，可以促成11個城市之間的優(yōu)勢互補，各方面資源的有效配置。

大灣區(qū)的發(fā)展也要帶動整個國家的發(fā)展。自改革開放以來，廣東“先行一步”，一直在引領(lǐng)中國的發(fā)展，做出了巨量的貢獻。廣東的高速發(fā)展很顯然也離不開香港和澳門的貢獻。中國下一步的發(fā)展任務(wù)艱巨，不僅要逃避“中等收入陷阱”，實現(xiàn)“全面小康社會”，還要把國家提升到發(fā)達經(jīng)濟體水準。

從世界經(jīng)濟史來看，光是逃避“中等收入陷阱”就不容易。在這個過程中，大灣區(qū)如果缺少動力，整個國家的壓力就會變得更大。對大灣區(qū)來說，不僅自己要達到高收入水準，也要對周邊地區(qū)乃至整個國家起到輻射作用，也就是繼續(xù)做經(jīng)濟發(fā)展的引擎。

就國家的整合和統(tǒng)一而言，大灣區(qū)建設(shè)也具有重要意義。近年來，香港少數(shù)人開始搞“認同”政治，甚至港獨運動。澳門儘管情況比較穩(wěn)定，但從長期看也不能忽視，因為少數(shù)人也開始搞“認同”政治。因此，大灣區(qū)建設(shè)不僅僅是要追求可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展，也追求粵港澳地區(qū)的進一步整合和國家的統(tǒng)一，加快社會經(jīng)濟的整合，通過社會經(jīng)濟方法實現(xiàn)國家的真正統(tǒng)一。

“一國”和“兩制”之間並不是平衡的，因為“兩制”是“一國”之內(nèi)的“兩制”，大灣區(qū)就是在充分發(fā)揮“兩制”優(yōu)勢的基礎(chǔ)之上的“一國”建設(shè)。客觀地說，在很長一段時間裡，“一國”建設(shè)不夠，才導(dǎo)致香港今天的局面。

“一國”之內(nèi)的

世界級經(jīng)濟平臺

就國際性平臺建設(shè)而言，大灣區(qū)有望成為國家主導(dǎo)的一國之內(nèi)的國際經(jīng)濟大平臺。特朗普當選美國總統(tǒng)後，美國退出跨太平洋夥伴關(guān)係協(xié)定（TPP），在客觀上為中國減輕了國際壓力。不過，如何打造新的國際合作平臺對中國是個考驗。中國現(xiàn)在已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟體，最大的貿(mào)易大國，迫切須推進經(jīng)濟全球化，在實現(xiàn)內(nèi)部可持續(xù)發(fā)展的同時，引導(dǎo)國際經(jīng)濟的發(fā)展。這並不容易，區(qū)域全面夥伴關(guān)係協(xié)定（RCEP）在進行過程中，因為一些國家的阻力，進展並不會很順利。

而中國倡議中的亞太自由貿(mào)易區(qū)過大，各國之間連基本共識都沒有，相信也不會很容易落到實處。在國際層面上，從前西方國家領(lǐng)導(dǎo)全球化，但在今後很長一段時間裡，西方很難繼續(xù)扮演這個角色，因為主要西方國家都面臨很大的內(nèi)部問題。貿(mào)易保護主義、經(jīng)濟民族主義、反移民思潮的興起是西方內(nèi)部問題的外部反映，他們首先必須解決這些問題，否則很難在國際上有所作為。

在解決眾多內(nèi)部問題之前，西方希望在國際層面再進一步推進貿(mào)易自由化並不實際。中國通過“一帶一路”引導(dǎo)國際層面的發(fā)展，做“領(lǐng)頭羊”；不過，也要意識到，中國的主要任務(wù)仍然是國內(nèi)發(fā)展。如果沒有國內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展，中國的國際角色也很難持續(xù)。從前的大國（包括現(xiàn)在的美國）無一不是如此。

粵港澳大灣區(qū)可望成為“一國”之內(nèi)的世界級經(jīng)濟平臺。作為自由貿(mào)易區(qū)，大灣區(qū)已經(jīng)具有諸多優(yōu)勢，包括巨量的經(jīng)濟總量、優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)互通、世界級製造業(yè)基地、優(yōu)質(zhì)金融制度、優(yōu)質(zhì)服務(wù)業(yè)、教育科研等。灣區(qū)內(nèi)部的一些城市創(chuàng)新能力已走到世界前列，例如2016年深圳所獲得的國際專利超越法國、英國；華為公司連續(xù)兩年居世界智慧財產(chǎn)權(quán)組織專利申請量第一位。

不過，各地的優(yōu)勢沒有整合與利用，也就是沒有做到資源有效配置。其中原因很多，但可以從“一國兩制”構(gòu)架中來理解。第一，“一國”的意識不強。一旦涉及具體利益問題，大陸、香港和澳門三地可能糾纏不清，誰也不讓利，一點小問題可以糾纏多年而無法及時解決。第二，沒有利用“兩制”優(yōu)勢，各搞各的，造成重複建設(shè)和巨大的資源浪費。例如香港具有金融、教育和科研資源，澳門具有優(yōu)質(zhì)服務(wù)業(yè)資源，但是這些都沒有和珠三角其他地方整合起來，通盤考慮。

廣州和珠海多年來發(fā)展教育，尤其是在高等教育方面已投入大量人力物力，但發(fā)展效果並不符合預(yù)期。廣東為什麼不能充分利用香港的教育資源呢？在“一國”構(gòu)架下，廣東和香港的教育資源整合完全是可以做到的，只是人們沒有這個思想意識。再者，是香港的金融制度資源。這個制度在香港已很成熟，在世界領(lǐng)先。這些年，廣東為了照顧香港的發(fā)展，本身沒發(fā)展金融體系，但廣東也沒充分利用香港這個金融平臺，造成巨大浪費。

行政主導(dǎo)地位過強

壓制企業(yè)作用

在大灣區(qū)內(nèi)，行政分割過於嚴重，很多問題都是因為行政分割過於嚴重而造成的。不僅僅是“一國兩制”，而是“一國十一制”，也就是說，每一個城市都有自己的制度。不僅內(nèi)地九個城市和香港、澳門之間缺乏有效協(xié)調(diào)，內(nèi)地九個城市之間也沒有有效協(xié)調(diào)。廣東很多年前就開始做“同城化”的努力，在很多方面（主要是交通）已經(jīng)互聯(lián)互通，但仍然有巨大的改進空間，尤其是在社會保障等社會政策方面，還沒有有效地互聯(lián)互通。

相對於中國其他地區(qū)，廣東創(chuàng)新發(fā)展的主體一直是企業(yè)和政府起輔助作用，但因行政主導(dǎo)地位過強，企業(yè)和市場的主體地位沒有凸顯出來，企業(yè)仍然面臨行政分割所導(dǎo)致的巨大制約。在世界其他大灣區(qū)，企業(yè)在灣區(qū)的經(jīng)濟乃至社會整合方面扮演巨大角色，但在廣東，企業(yè)的這個作用被行政所分割，起不到整合作用。

怎麼辦？因為是“一國兩制”，較之其他大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)的整合有其難度。但因粵港澳大灣區(qū)存在一個強大的中央政府，行政分割所造成的困難也不是無法克服的。有幾方面路徑可以考量：

第一，優(yōu)質(zhì)城市建設(shè)。灣區(qū)可以對標國際一流城市建設(shè)來進行。很多年前，廣東已經(jīng)提出“叫板新加坡、首爾”等城市?！敖邪濉辈粌H僅是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，更是“軟體”方面的。灣區(qū)內(nèi)部很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)跟上，甚至不亞於港澳，但管理水準遠遠沒跟上。這方面，灣區(qū)各城市通過服務(wù)業(yè)的整合快速得到提升。應(yīng)當指出的是，廣東現(xiàn)在的服務(wù)方式和水準本來就和港澳經(jīng)驗相關(guān)。

第二，城市群建設(shè)。城市群建設(shè)已經(jīng)提升為國家計劃，灣區(qū)可以參考其他國家的灣區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，例如東京灣區(qū)、三藩市灣區(qū)、紐約灣區(qū)等。除了要參考這些灣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更重要的是這些灣區(qū)如何克服行政分割的限制，讓企業(yè)和社會在灣區(qū)整合方面起主導(dǎo)作用。

第三，灣區(qū)範圍內(nèi)的制度整合。這裡要建設(shè)的是筆者稱之為一個內(nèi)部版的“歐盟”。歐盟具有很好的理念，有效推動了歐洲的經(jīng)濟社會發(fā)展。現(xiàn)在出了問題，並不是理念不對，主要是因為缺少一個強有力的中央?yún)f(xié)調(diào)者，因為歐盟由主權(quán)國家組成，各國之間的國家利益很難協(xié)調(diào)。

粵港澳大灣區(qū)則不同，有強大的中央政府作為協(xié)調(diào)者。灣區(qū)內(nèi)部現(xiàn)在的整合情形遠不及歐盟，例如在勞動力市場、人員流動、關(guān)卡管理、科研合作等方面，都離歐盟很遠，甚至還沒有開始。這方面，有很多灣區(qū)“共同市場”有待建設(shè)，包括共同製造業(yè)基地、共同金融市場、共同勞動力市場、共同房地產(chǎn)市場、共同教育市場、共同服務(wù)業(yè)市場等。如上所說，香港的金融、教育、科研優(yōu)勢，為什麼廣東不能用？如果這些灣區(qū)共同市場建成了，就可以實現(xiàn)灣區(qū)內(nèi)部資源的有效配置。

第四，世界性貿(mào)易平臺建設(shè)。在這方面，灣區(qū)要深入研究成功的案例，結(jié)合灣區(qū)的現(xiàn)實，打造世界級自由貿(mào)易平臺。歐盟的經(jīng)驗、北美自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗、TPP規(guī)則等都是可以借鑒的。這不是說把這些自由貿(mào)易區(qū)的規(guī)則簡單抄過來，而是研究這些經(jīng)驗，把這些國際多邊主義的規(guī)則內(nèi)化，變成"一國"之內(nèi)大灣區(qū)自由貿(mào)易區(qū)的規(guī)則。因為這些規(guī)則具有國際性，也比較容易為國際企業(yè)所接受。

再者，在“一帶一路”的背景下，這樣做尤其有意義?！耙粠б宦贰眮K非單向道，而應(yīng)當是雙向道。這表明不僅中國要通過“一帶一路”走出去，國際大企業(yè)、國際技術(shù)、專業(yè)人才也要通過“一帶一路”進入中國，成為中國和世界的永恆關(guān)聯(lián)。從經(jīng)濟總量等各方面來看，大灣區(qū)在“一帶一路”中的作用，不是中國其他城市群體所能比的。

第五，中央高層組織協(xié)調(diào)。鑒於“一國兩制”的複雜性和城市之間的嚴重行政分割，這11個城市之間本身或廣東省一級很難產(chǎn)生有效的協(xié)調(diào)機構(gòu)。如果沒有有效的協(xié)調(diào)，本來很容易解決的一些具體利益問題，就會被放大到阻礙灣區(qū)的整體整合。因此，可以參照京津冀協(xié)調(diào)模式，由高層組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。沒有這樣一個頂層設(shè)計，很難達成上述幾個方面的目標。