文/艾文 本刊記者/張慧超
再接再厲推進(jìn)跨區(qū)法院改革
——專訪北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授姜明安
文/艾文 本刊記者/張慧超
跨行政區(qū)劃人民法院的設(shè)立,保障了跨地區(qū)案件審判公正,對進(jìn)一步明確司法管轄、優(yōu)化司法資源配置具有重要意義。在跨行政區(qū)劃人民法院探索實(shí)踐兩年半的時間里,已經(jīng)取得顯著成效,同時也面臨著法律障礙、機(jī)制建設(shè)、管理保障等問題。就跨行政區(qū)劃人民法院改革面臨的問題及未來的改革方向,本刊對北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授姜明安進(jìn)行了專訪。
記者:為破除司法權(quán)力“主場化”“地方化”,黨的十八屆四中全會決定探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院。2014年年底,北京市四中院和上海市三中院成立,至今已有兩年多的時間。對于這兩年多的改革實(shí)踐,您如何評價?
姜明安:我認(rèn)為,北京、上海兩地設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的成效是顯著的。以北京為例,四中院建院兩年半以來,共受理各類案件6千多件。其中,以北京市各區(qū)政府為被告的行政案件4千多件,占75%,以重大金融保險糾紛、涉外涉港澳臺商事糾紛、環(huán)境資源、食品藥品等公益訴訟為主體的特殊重大民商事案件800多件,以特殊重大主體職務(wù)犯罪案件、重大走私類案件為主體的刑事案件80多件,大標(biāo)的執(zhí)行案件450多件,至今年年初結(jié)案達(dá)5380件,
法定審限內(nèi)結(jié)案率達(dá)99.6%。據(jù)四中院對外發(fā)布的改革進(jìn)展信息,它們兩年多來共推進(jìn)了四項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新和五項(xiàng)體制改革。四項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新是:(一)司法行政互動機(jī)制創(chuàng)新。加大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作力度,實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)工作人員出庭率達(dá)100%。采取巡回走訪座談方式,對癥下藥幫助解決各區(qū)政府在推進(jìn)依法行政工作中的疑難問題。(二)訴前多元矛盾化解機(jī)制創(chuàng)新。制定并發(fā)布了《立案釋明規(guī)則》,建立了駐院法律援助工作站,由專業(yè)律師為當(dāng)事人提供免費(fèi)法律咨詢服務(wù);與北京多元調(diào)解發(fā)展促進(jìn)會、“一帶一路”國際商事調(diào)解中心等機(jī)構(gòu)建立了合作關(guān)系,為當(dāng)事人提供更加多元化的糾紛解決路徑。(三)審判執(zhí)行工作機(jī)制創(chuàng)新。將保險公司責(zé)任保險擔(dān)保方式引入財產(chǎn)保全工作中,有效降低了保全成本和提高了保全效率;制定出臺了《關(guān)于充分保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利共同維護(hù)司法公正的若干規(guī)定》和落實(shí)委托調(diào)查令制度,有效推動了“送達(dá)難”問題的破解。(四)公共關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新。成立了司法服務(wù)辦公室作為統(tǒng)一對外聯(lián)絡(luò)部門,統(tǒng)籌代表委員、特邀監(jiān)督員、人民陪審員等外部資源力量聯(lián)絡(luò)工作,建立專家咨詢論證制度;加強(qiáng)與律師協(xié)會溝通協(xié)調(diào),加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)、微博及微信公眾號建設(shè),并堅(jiān)持實(shí)行月度新聞發(fā)布會制度。五項(xiàng)體制改革是:(一)明確跨區(qū)法院功能定位,充分發(fā)揮四中院作為全國首批跨區(qū)劃法院的“試驗(yàn)田”作用。(二)推進(jìn)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革。制定和出臺了20余個審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革規(guī)范性文件,為審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革和司法責(zé)任制的落實(shí)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。(三)以高水平信息化建設(shè)助推改革。建成了高清數(shù)字法庭,開發(fā)完成了訴訟服務(wù)微信平臺系統(tǒng)等重大信息化項(xiàng)目系統(tǒng)建設(shè),推行網(wǎng)上辦公,為當(dāng)事人和人民群眾提供更加便捷優(yōu)質(zhì)的訴訟服務(wù)。(四)推進(jìn)執(zhí)行工作體制改革。通過實(shí)質(zhì)化推動“審執(zhí)分立”和“裁執(zhí)分離”,較好地實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行裁判權(quán)、實(shí)施權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分離”,有效提升了執(zhí)行效果。(五)推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)扁平化改革。積極探索構(gòu)建以平臺建設(shè)為抓手的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)扁平化管理模式,將涉及法院管理的50余項(xiàng)工作職能集中整合到四個平臺之中。
北京、上海兩地設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的改革雖然取得了重大成效,但是,改革成效與人民群眾的期望還是有較大差距的。例如,行政訴訟案件跨區(qū)域管轄的比例還是很小的。北京四中院和上海三中院成立后均只受理以區(qū)政府為被告的案件,而不受理以區(qū)政府部門(如公安、工商、交通、衛(wèi)生、城建、城管、質(zhì)監(jiān)等)為被告的行政案件,這些案件可能是以區(qū)政府為被告的案件的數(shù)倍,但這些案件只能由本行政區(qū)域內(nèi)的法院管轄,如告海淀公安的案件只能由海淀法院受理。因此,未來改革的任務(wù)還很艱巨。據(jù)報道,上海正在啟動以區(qū)政府部門為被告的行政案件的跨行政區(qū)域管轄的試點(diǎn)。北京預(yù)計(jì)也將啟動相應(yīng)改革。
記者:目前,我國這兩家跨區(qū)法院都設(shè)立在直轄市,您覺得今后有必要在直轄市以外的省區(qū)設(shè)立跨區(qū)法院嗎?如果有的話,應(yīng)該如何設(shè)置?
姜明安:黨的十八屆四中全會以后,全國各地都在推進(jìn)跨行政區(qū)域法院的改革實(shí)踐,有的地方比北京、上海的改革力度更大,步伐更快,如海南、甘肅、河南等,行政案件跨行政區(qū)域管轄都比北京、上海的范圍大。它們有的是利用過去的鐵路運(yùn)輸法院集中管轄部分行政案件和部分民商事案件以及刑事案件,有的則是通過不同行政區(qū)域法院相互交叉管轄或集中管轄實(shí)現(xiàn)案件異地審理。例如,烏魯木齊市所有行政案件均集中在兩個區(qū)法院受理,其他區(qū)法院均不管轄行政案件,而管轄行政案件的這兩個法院所在地區(qū)域的案件又相互交叉管轄,從而實(shí)現(xiàn)了全市行政案件的跨行政區(qū)域管轄,所有行政案件都不由本行政區(qū)域的法院審理。
對于行政訴訟來說,無論是設(shè)立跨區(qū)域法院,還是實(shí)行跨區(qū)域管轄(如交叉管轄、統(tǒng)一集中管轄),都不是目的,目的是防止和避免當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)對行政審判的干預(yù)。為了防止和避免地方干預(yù),除了設(shè)立跨區(qū)域法院和實(shí)行跨區(qū)域管轄外,一些地方還采取提級管轄的方式。即由中級人民法院管轄原由基層人民法院管轄的行政案件(原由中級人民法院管轄的行政案件可再提級由高級人民法院管轄)。這樣做既可防止地方干預(yù),又有利于避免案件統(tǒng)一集中于某一兩個基層法院管轄導(dǎo)致的統(tǒng)一集中管轄法院案件多、壓力大、人力物力緊張,非管轄法院行政庭閑置的問題。行政案件數(shù)量本不及民刑事案件的十分之一,過去每個基層法院設(shè)一個行政庭往往導(dǎo)致司法資源浪費(fèi),也不利于法官積累審判經(jīng)驗(yàn)。由中級人民法院統(tǒng)一集中管轄有很多好處,我一直主張以此作為今后改革的方向。中級人民法院統(tǒng)一集中管轄一段時間后,在積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,就可以向行政法院過渡。
記者:我國跨行政區(qū)劃法院是在原先專門法院的基礎(chǔ)上合并而成,隨著立案登記制改革、員額制改革的落實(shí)推進(jìn),跨行政區(qū)劃法院面臨著案多人少、管轄范圍不清的問題,您認(rèn)為今后該如何解決這些問題?
姜明安:跨行政區(qū)域法院大多是各地在利用和改造原鐵路運(yùn)輸法院的基礎(chǔ)上建立的。目前似乎沒有哪個省市新組建跨行政區(qū)劃法院——在幾個區(qū)縣新建一個跨行政區(qū)域基層法院,在幾個地級市新建一個跨行政區(qū)域中級法院,在幾個省、自治區(qū)、直轄市新建一個跨行政區(qū)域高級法院。現(xiàn)在解決地方干預(yù)的方法主要不是建立跨行政區(qū)域法院,而是實(shí)行跨行政區(qū)域管轄,即根據(jù)行政訴訟法第18條第二款,由高級人民法院確定某一基層法院或中級人民法院跨行政區(qū)域管轄其他行政區(qū)域的行政案件。例如,深圳市自2015年6月30日起,即啟動行政案件集中管轄改革。深圳市所有基層人民法院管轄的行政案件,均分布集中到鹽田區(qū)法院審理。自2016年1月1日起,全市基層法院管轄的行政訴訟案件和非訴行政執(zhí)行審查案件全部統(tǒng)一由鹽田區(qū)法院管轄。目前這種做法引發(fā)的問題是被指定統(tǒng)一集中管轄的法院案件多、壓力大、人力物力緊張,非管轄法院行政庭閑置。解決這些問題的辦法有三:一是將非管轄法院行政庭的行政法官調(diào)往被指定統(tǒng)一集中管轄的法院,緩解案多法官少的矛盾,經(jīng)費(fèi)由省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)一劃撥,緩解經(jīng)費(fèi)緊張的矛盾;二是組建真正的跨行政區(qū)域法院(而不只是由鐵路運(yùn)輸法院取代);三是行政案件統(tǒng)一提級由中級人民法院管轄。我傾向于第三種方案,今后第一審行政案件更多地由中級人民法院管轄。
記者:我國跨行政區(qū)劃法院改革目前還面臨著哪些法律障礙,該如何破解立法與改革的矛盾,以保證這項(xiàng)改革措施于法有據(jù)、有效推進(jìn)?
姜明安:現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的地域管轄的基本規(guī)則是:行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄,也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄(第18條第1款)。雖然該法同時規(guī)定,經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。但是由于法院人、財、物短期內(nèi)還難于實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)管,故行政訴訟普遍實(shí)行跨行政區(qū)域管轄還有不少實(shí)際困難,而不只是法律障礙。只有今后通過不斷改革,法院人、財、物逐步實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)管,真正解決實(shí)行跨行政區(qū)域管轄,乃至建立跨行政區(qū)域法院的各種實(shí)際問題,今后修法,克服法律障礙才最終有可能。
記者:從維護(hù)司法公正、杜絕權(quán)力干擾司法的角度,我國未來跨行政區(qū)劃法院改革的方向是什么?我國有沒有必要設(shè)立行政法院來統(tǒng)一管轄行政訴訟案件?
姜明安:根據(jù)我前已述及的觀點(diǎn),我認(rèn)為,從維護(hù)司法公正、杜絕權(quán)力干擾司法的角度,我國未來跨行政區(qū)劃法院改革的方向是:先通過行政案件集中管轄、交叉管轄、提級管轄,逐步解決一審行政案件異地管轄的問題;然后再逐步解決二審行政案件的跨行政區(qū)劃管轄問題;最后,在條件成熟時,再建立真正的跨行政區(qū)劃基層法院、跨行政區(qū)劃中級法院和跨行政區(qū)劃高級法院(或稱上訴法院,可在現(xiàn)有最高人民法院六個巡回法庭的基礎(chǔ)上擴(kuò)充改造而成)。如果有這些獨(dú)立于地方行政當(dāng)局的各層級跨行政區(qū)劃法院,建不建立行政法院對于行政審判的公正性就不具特別重要的意義了。如果這些獨(dú)立于地方行政當(dāng)局的各層級跨行政區(qū)劃法院較長時期建立不起來,則通過行政案件提級管轄,擴(kuò)大中級法院的行政審判庭的獨(dú)立審判權(quán),然后從普通法院“脫穎而出”,建立獨(dú)立的行政法院就有其必要性和重要性。