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    政府在向社會組織購買公共服務(wù)時的經(jīng)濟風(fēng)險及防范機制研究

    2017-08-27 08:28:11李子森
    經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2017年20期
    關(guān)鍵詞:公共服務(wù)評估政府

    李子森

    (華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣州510000)

    政府在向社會組織購買公共服務(wù)時的經(jīng)濟風(fēng)險及防范機制研究

    李子森

    (華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣州510000)

    自李克強總理在2013年7月國務(wù)院常務(wù)會議上提出“向社會力量購買公共服務(wù),來推進政府職能轉(zhuǎn)變”要求以來,全國各地政府陸續(xù)展開了向社會組織購買公共服務(wù)實踐探索。然而,從購買主體與公共服務(wù)內(nèi)容來看,經(jīng)濟風(fēng)險是貫穿始終的。比如需求方風(fēng)險、供給方風(fēng)險等。面對政府向社會組織購買公共服務(wù)的經(jīng)濟風(fēng)險,應(yīng)該從防范機制構(gòu)建上,圍繞風(fēng)險準(zhǔn)備、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價及風(fēng)險處置等流程來建設(shè)完善的多元化監(jiān)督評價機制,來提升社會組織向政府所提供的服務(wù)產(chǎn)品和質(zhì)量水平。

    政府;社會組織;公共服務(wù);購買風(fēng)險;防范機制

    政府通過向社會組織購買服務(wù),并遵循市場運行機制來支付相應(yīng)的費用,以此來滿足公眾對優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)的需求。從國際上來看,政府依靠社會組織(CSOs)承接政府出資的社會服務(wù)是一種普遍而日益通行的做法,很多工業(yè)化國家都通過這種方式來優(yōu)化政府公共服務(wù)承接主體[1]。2013年9月26日,國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》,提出“推行政府向社會力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑”[2]。中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,將“政府向社會力量購買公共服務(wù)作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理方式和推進社會事業(yè)深化改革的重要內(nèi)容”,尤其是在事務(wù)性管理服務(wù)中,通過引入競爭機制來加快事業(yè)單位分類改革進程,來健全政府購買服務(wù)制度。從國家陸續(xù)出臺的購買公共服務(wù)的相關(guān)政策、條例和辦法來看,拓寬政府向社會組織購買公共服務(wù)的深度、廣度將成為總趨勢。然而,轉(zhuǎn)變政府職能,全面深化政府改革,在推進政府向社會組織購買公共服務(wù)實踐中,還存在較大的經(jīng)濟風(fēng)險。比如,社會組織所提供的公共服務(wù)質(zhì)量有待提高;政府在向社會組織購買公共服務(wù)中還存在成本過高問題,特別是在購買合同、招投標(biāo)、服務(wù)監(jiān)督等方面還不完善。為此,本文著力從政府購買行為上,分別從需求方經(jīng)濟風(fēng)險、供給方經(jīng)濟風(fēng)險剖析中,來提出積極的風(fēng)險防范機制和對策。

    一、政府向社會組織購買公共服務(wù)的經(jīng)濟風(fēng)險

    (一)需求方經(jīng)濟風(fēng)險

    在政府向社會組織購買公共服務(wù)實踐中,政府代表著需求方,社會組織代表供給方,兩者之間的信息不對稱是構(gòu)成需求方風(fēng)險的主要因素。

    1.購買成本較高

    通常情況下,政府在購買公共服務(wù)時,因信息不對稱導(dǎo)致的合同簽訂及執(zhí)行中的不對稱,往往增加了購買成本。比如在合同簽訂前,政府在市場調(diào)研中,如果未能完全掌握承接社會組織的資質(zhì)、能力,必然會影響后期的招投標(biāo)管理;同樣,在購買合同執(zhí)行上,由于市場化影響,一些社會組織為降低成本、實現(xiàn)利益最大化,可能存在以次充好、降低服務(wù)質(zhì)量的行為。英國的Libra項目就是典型案例。最初由上議院大法官部與ICL簽約合作,但在后期執(zhí)行上,ICL多次要求提升價格,而最終導(dǎo)致該項目被拆分為三部分,分別又與三家公司簽約。在對該項目進行經(jīng)濟評估中發(fā)現(xiàn),公共部門在該項目中所支付的費用遠遠超過了預(yù)期。

    2.監(jiān)管失靈

    社會組織作為供給方,在提供公共服務(wù)過程中比政府更熟悉公共服務(wù)提供流程。而政府在獲得更多公共服務(wù)信息時,需要支付額外的費用。通常情況下,政府會選擇適當(dāng)?shù)目刂屏Χ群湍苤Ц兜某杀局g達成妥協(xié),但在實際執(zhí)行中,又難以對社會組織的公共服務(wù)進行有效監(jiān)督。當(dāng)然,也有一些政府簽訂的購買公共服務(wù)的合同本身缺乏對相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的細化和規(guī)范,常常使得公共服務(wù)目標(biāo)過于模糊,缺乏量化,也制約了政府對社會組織實施有效的監(jiān)管。特別是當(dāng)前我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期,對于“轉(zhuǎn)變政府職能”與“完成政治性任務(wù)”之間的矛盾,政府忽視監(jiān)管行為,導(dǎo)致監(jiān)管失靈的問題更為突出。

    (二)供給方經(jīng)濟風(fēng)險

    1.社會組織自身服務(wù)功能的喪失

    從我國對“社會組織”的概念界定來看,社會組織本身應(yīng)該滿足:一是不能以營利為目的;二是不同于政府組織和市場組織;三是具有特定的使命;四是不以追求剩余利潤的分配為目標(biāo),而是強調(diào)對特定使命的完成[3]。政府通過社會組織來購買公共服務(wù),有可能對社會組織帶來巨大影響。一方面,“泛企業(yè)化”趨勢的發(fā)展。通過招投標(biāo)管理,社會組織成為提供公共服務(wù)的主體,這就使得其自身的價值理念發(fā)生轉(zhuǎn)變,特別是為了迎合政府的需求,從資金來源多元化上來做大做強自身的經(jīng)營性項目,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦袷窃诮?jīng)營企業(yè)。另一方面“準(zhǔn)政府化”。隨著社會組織與政府之間的合作加深,政府有可能從購買者轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訁⑴c者,導(dǎo)致購買行為的“內(nèi)部化”。正如薩拉蒙提出的“社會組織處于失去與公眾接觸的危險境況,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣倭艡C構(gòu)”[4]。

    2.尋租行為

    從市場經(jīng)濟范疇來探討尋租行為,主要表現(xiàn)為“非生成性的追求經(jīng)濟利益,以及為維護既得利益和為對既得利益進行再分配的非生產(chǎn)性活動”。對于社會組織而言,“尋租行為”有可能帶來更大的收益。而對于政府,社會組織的“尋租行為”有可能存在潛在風(fēng)險,特別是對公共資源的浪費。比如,一些社會組織通過不正當(dāng)手段來獲取政府服務(wù)機會,而利用尋租方式來獲得高額利益,最終帶來服務(wù)質(zhì)量下降,損害公共服務(wù)消費者。

    3.壟斷風(fēng)險

    從公共服務(wù)的性質(zhì)來說,政府與社會組織之間是合作的,政府通過購買行為來支付費用,社會組織通過提供公共服務(wù)來滿足社會需要。但對于社會組織而言,由于其所提供的服務(wù)為公共性質(zhì)的,如助殘、養(yǎng)老、濟困等特定人群。社會組織在提供公共服務(wù)時,因缺乏行業(yè)競爭,從而帶來壟斷行為。另外,在公私合作中,政府的公共服務(wù)要么由一家社會組織提供,要么由多家提供,而由此帶來的依賴合作慣性,可能使得政府不再依靠市場競爭來選擇。比如在美國堪薩斯州老年醫(yī)療服務(wù)購買中,對于其中一家社會組織所提供的醫(yī)療服務(wù),因與政府長期合作而存在較多降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的問題。

    二、構(gòu)建政府向社會組織購買公共服務(wù)的風(fēng)險防范機制

    從政府購買公共服務(wù)的需求方經(jīng)濟風(fēng)險、供給方經(jīng)濟風(fēng)險因素來看,可以借鑒國際風(fēng)險委員會制定的IRGC風(fēng)險管理機制來強化法律監(jiān)督,優(yōu)化購買機械評估,規(guī)避可能的風(fēng)險。

    (一)構(gòu)建風(fēng)險管理框架體系

    1.風(fēng)險因素的歸類分析

    政府在購買公共服務(wù)之前,需要就可能存在的風(fēng)險環(huán)境進行評估,特別是在購買方、供給方以及公共服務(wù)提供過程中的各類風(fēng)險因素,要從政府、社會組織內(nèi)、外部環(huán)境評估中來歸類,為風(fēng)險識別做好準(zhǔn)備。

    2.風(fēng)險識別

    針對可能存在的風(fēng)險,需要通過識別、判斷、描述、排查等方式,來確定風(fēng)險源和風(fēng)險關(guān)鍵點,并對此進行風(fēng)險分級管理,增強政府對可能風(fēng)險的理解和識別。比如,在招投標(biāo)環(huán)節(jié)、對公共服務(wù)提供環(huán)節(jié)、對社會組織執(zhí)行合同環(huán)節(jié)等,借助于環(huán)境分析法、德爾菲法、事故樹法等來識別風(fēng)險。

    3.風(fēng)險分析

    圍繞政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險歸類及識別定級,建立風(fēng)險“可能性”、“影響程度”風(fēng)險矩陣,如表1所示。

    表1 政府購買公共服務(wù)中風(fēng)險識別等級劃分

    4.風(fēng)險評估

    結(jié)合風(fēng)險準(zhǔn)備、識別及相關(guān)風(fēng)險評價,來確定可能的風(fēng)險水平及處置風(fēng)險的優(yōu)先次序。通常對于較小或可以接受的風(fēng)險,暫時不做處理,但需要做好適時監(jiān)控;對于不能接受的風(fēng)險,要制定風(fēng)險應(yīng)急控制措施,來降低和減少風(fēng)險危害。

    5.風(fēng)險處置

    針對不同風(fēng)險,通過制定相應(yīng)的風(fēng)險計劃和措施來規(guī)避、抑制、轉(zhuǎn)移風(fēng)險。當(dāng)然,對于一些無法阻擋的購買風(fēng)險,還需要從最佳的處置方案優(yōu)化、評估、選擇中來合理規(guī)避或?qū)L(fēng)險降低到最低水平。

    (二)完善政府對公共服務(wù)購買中風(fēng)險管控的配套措施

    1.加強完善政府購買公共服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)體系

    對從法律層面來制定的相應(yīng)防控規(guī)制,特別是基于政府購買公共服務(wù)中的可能存在的風(fēng)險,建議加強對現(xiàn)有《政府購買法》的條款適用范圍進行修訂,如對采購行為、社會組織的“服務(wù)行為”、采購主體、提供方的責(zé)任進行明確。另外,加強對《合同法》、《招標(biāo)法》等法律進行完善,特別是對政府在購買公共服務(wù)的招投標(biāo)流程、合同條款及約束機制上,強化細則的實施辦法。

    2.完善多元監(jiān)督評估機制

    由于社會組織在向政府提供公共服務(wù)過程中存在多種經(jīng)濟風(fēng)險,政府需要從多元化監(jiān)督評價機制建設(shè)上,實現(xiàn)動態(tài)的監(jiān)管。比如,引入大眾傳媒、第三方評估機構(gòu)、專家監(jiān)督、以及社會公眾等監(jiān)管方,來就社會組織所履行的行為進行有效監(jiān)督。對于第三方機構(gòu),可以是審計機構(gòu)、會計師事務(wù)所,以及專業(yè)化評估機構(gòu),從公共服務(wù)質(zhì)量、績效測量和評估中來彌補政府、社會公眾監(jiān)督的不足;利用各類媒介機構(gòu),特別是網(wǎng)媒融合平臺,來對社會組織所提供的公共服務(wù)進行公開;利用專家座談會、研討會等方式來就政府購買行為進行分析,并優(yōu)化和改進購買方案,規(guī)避和降低風(fēng)險。

    3.加強完善購買行為績效評估體系

    從現(xiàn)有風(fēng)險及問題表現(xiàn)來看,政府資金利用率低下、社會組織提供公共服務(wù)質(zhì)量水平偏低,與現(xiàn)有績效評估機制的缺失關(guān)系緊密。我們借鑒西方國家在公共服務(wù)購買中的成功經(jīng)驗,無不通過細化而嚴(yán)格的績效評估體系來保障。如美國政府制定的資金投入公平性、產(chǎn)出效用最優(yōu)化措施,以及分層次預(yù)先評估財政投入比例等。為此,在完善我國政府購買公共服務(wù)績效評估體系時,一要對政府的購買效益進行評估,運用成本-收益法來衡量政府投入最少化;二要對社會組織的公共服務(wù)效果進行評估,利用滿意度調(diào)查、認(rèn)同度等指標(biāo)來測度公共服務(wù)質(zhì)量。

    結(jié)語

    從政府向社會組織購買公共服務(wù)機制建設(shè)來看,貫徹了“供給”與“生產(chǎn)”的分離原則,有效分解了政府的混合職能,優(yōu)化了政府治理及社會治理效度。但從經(jīng)濟風(fēng)險視角來看,無論是政府方還是社會組織方,都可能存在潛在風(fēng)險。為此,應(yīng)通過完善現(xiàn)有法律體系、制定多元監(jiān)督機制、構(gòu)建績效評估體系等措施,來提升社會組織承接公共服務(wù)的能力,為社會公眾提供滿意的公共服務(wù)。

    [1]胡薇.購買服務(wù)還是政府資助——政府向社會組織購買服務(wù)的實踐含義[J].北京科技大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2013,(4):91-94.

    [2]王玉明,王沛雯.政府向社會組織購買服務(wù):問題與對策[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報,2014,(1):10-15.

    [3]夏建中,張菊枝.我國社會組織的現(xiàn)狀與未來發(fā)展方向[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,2014,(1):25-31.

    [4]耿長娟.薩拉蒙對非營利組織理論的新發(fā)展及其啟示[J].江南大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版,2014,(4):35-40.

    [責(zé)任編輯 杜 娟]

    F299.23

    A

    1673-291X(2017)20-0165-02

    2017-03-15

    李子森(1991-),男,從事公共管理與第三部門發(fā)展研究。

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