立法程序正當(dāng)化探析

馬貴翔+黃國(guó)濤

正當(dāng)立法程序在操作步驟上主要包括立法啟動(dòng)程序、審議程序、表決程序，內(nèi)在的科學(xué)性來源于公開性、參與性、合理性和及時(shí)性，它能有效防范立法權(quán)因程序漏洞和暗箱操作而被恣意、濫用，確保立法的民主性和科學(xué)性。我國(guó)現(xiàn)行立法程序存在“嚴(yán)進(jìn)寬出”的缺陷，立法啟動(dòng)程序存在著門檻高、不同的提案主體區(qū)別對(duì)待、決定權(quán)具有行政審批屬性等問題，立法審議程序存在定位出現(xiàn)偏離、缺乏有效對(duì)抗和設(shè)置不甚合理等缺陷，應(yīng)當(dāng)按照程序正義的要求檢視和規(guī)范我國(guó)立法程序的構(gòu)設(shè)。

一、問題的提出

我國(guó)立法法于2000年7月1日開始實(shí)施，首次規(guī)定了立法程序，確定了人大常委會(huì)審議法律案的“三審”或“三讀”原則，推進(jìn)了立法過程的公開性和民眾參與立法的保障性，體現(xiàn)了較大進(jìn)步。但與現(xiàn)代民主立法發(fā)展水平相比仍然存在較大問題，主要表現(xiàn)在，一是法律案提案權(quán)利主體狹窄。根據(jù)立法法的規(guī)定，有權(quán)向全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的主體包括全國(guó)人大主席團(tuán)、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門委員會(huì)、一個(gè)代表團(tuán)、三十名以上代表聯(lián)名、委員長(zhǎng)會(huì)議、常委會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名等11種主體，普通公民、社會(huì)團(tuán)體、宗教教會(huì)、民主黨派等不享有法律提案權(quán)，不能充分體現(xiàn)民主的深度和廣度。二是缺乏公正透明的立法啟動(dòng)程序。立法法規(guī)定了11種主體享有法律提案權(quán)，但對(duì)于這些主體提出的議案可否啟動(dòng)立法程序作為法律案進(jìn)行審議討論、由誰決定、如何決定等問題規(guī)定欠妥，立法程序?qū)Ω髦黧w提出的議案對(duì)待不一[1]，可能致使好的提案被以暗箱操作的方式阻擋在立法程序之外或不好的提案進(jìn)入立法程序[2]。三是立法審議程序不夠科學(xué)?！拔覈?guó)現(xiàn)行立法程序主要服務(wù)于對(duì)法案的同意和認(rèn)可而非利益的表達(dá)和交涉”，存在法案審議時(shí)間短、審議過程流于表面、欠缺博弈機(jī)制等問題，無法通過審議討論程序真正實(shí)現(xiàn)對(duì)法案的過濾、篩選和否決功能。2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，這是立法法自2000年頒布施行以來的首次修改。修改后的立法法條文從原來的94條增加到105條，其中修改了34條，增加了11條。在立法程序方面，立法法修正案明確了立法公開原則和提高立法質(zhì)量的基本要求，拓寬公民有序參與立法的途徑，健全了立法議案審議和表決機(jī)制，對(duì)單獨(dú)表決和“打包”表決作了專門規(guī)定[3]，增加了法律通過前評(píng)估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評(píng)估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施，完善了立法公開制度，規(guī)定在統(tǒng)一的信息平臺(tái)（權(quán)威網(wǎng)站）刊載法律、法規(guī)、規(guī)章等。但總體而言，相對(duì)于各方面對(duì)修改立法法提出的意見和建議，這一次修改只是對(duì)立法法進(jìn)行的部分修改，而不是全面修改，在立法程序方面更只是修修補(bǔ)補(bǔ)，未觸及關(guān)鍵部位，修改之前就已存在的固有缺陷依舊沒有得到根本改善。本文擬從立法程序的正當(dāng)性出發(fā)，對(duì)我國(guó)立法啟動(dòng)程序和立法審議程序進(jìn)行正當(dāng)化探析，規(guī)范一項(xiàng)法律提案到法律案進(jìn)而最終確定為法律所應(yīng)經(jīng)歷的立法程序構(gòu)建，確保進(jìn)一步地民主立法和科學(xué)立法[4]。

二、立法程序正當(dāng)化的概念與功能

程序，在現(xiàn)代漢語詞典中的釋義為“事情進(jìn)行的先后次序”，通?？衫斫鉃槌淌健㈨樞?、方式、手續(xù)、步驟等各種含義。法律科學(xué)中的程序或者說法律程序，一般是指按照一定的順序、步驟和方式作出法律決定的過程。法律程序是一種行為過程，與法律結(jié)果相對(duì)應(yīng)。根據(jù)法律行為內(nèi)容或法律結(jié)果的不同，法律程序可分為選舉程序、立法程序、司法程序和行政程序等。立法程序是立法主體制定、修改和廢除法律所遵循的步驟和方法，包括程序的啟動(dòng)、討論、表決、公布等環(huán)節(jié)，其中啟動(dòng)程序和討論程序是立法程序的主要內(nèi)容。與選舉程序由選舉人和被選舉人參與，司法程序由法官、原告、被告等主體參與，行政程序由行政主體和行政相對(duì)人參與相同，立法程序由提案人、利害關(guān)系人、立法權(quán)力機(jī)關(guān)和議員或代表等主體參與。

立法是法制社會(huì)的范疇，只要一個(gè)社會(huì)建有法律制度，哪怕是最基本的法律制度，那么不管它是什么形式的法律——習(xí)慣法還是成文法，也不管它是否完備健全，都需要通過某種程序而形成，但立法程序的存在不等于立法程序正當(dāng)，并不是所有的立法程序都具有正當(dāng)性。在專制國(guó)家，立法在一定程度上是君主意志的表現(xiàn)，立法程序只是君主實(shí)現(xiàn)其專制統(tǒng)治的手段，自然談不上正當(dāng)。即便在民主國(guó)家，在法律制度十分完善的國(guó)家，其立法程序也不一定具有正當(dāng)性或者說不一定是正義的。

程序正義，最早出現(xiàn)在十三世紀(jì)的英國(guó)普通法之中，表述為自然正義（Natural Justice），并在美國(guó)發(fā)展為“正當(dāng)法律程序”（Due Law Process）。1215年，英國(guó)頒布的《大憲章》規(guī)定：除非經(jīng)貴族法官的合法裁判或根據(jù)當(dāng)?shù)胤?，否則不得對(duì)任何自由人實(shí)施監(jiān)禁、剝奪財(cái)產(chǎn)、流放、殺害等懲罰。1335年，時(shí)任英國(guó)國(guó)王的愛德華三世頒布的一項(xiàng)律令中規(guī)定：任何人，無論其身份、地位狀況如何，未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得予以逮捕、監(jiān)禁、沒收財(cái)產(chǎn)……或者處死。這兩項(xiàng)法令通常被認(rèn)為是正當(dāng)法律程序或程序正義的最早淵源。美國(guó)憲法第五條和第十四條修正案均規(guī)定：未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。在英國(guó)和美國(guó)，正當(dāng)法律程序理念確定的程序原則一開始都僅用于司法程序，作為法官裁判活動(dòng)所應(yīng)遵循的最低限度的正義標(biāo)準(zhǔn)。隨著紐約地方法院于1856年在懷尼哈默訴人民案中，以正當(dāng)程序原則認(rèn)定紐約州禁酒案屬于“不依正當(dāng)法律程序而剝奪公民的財(cái)產(chǎn)”，首次將該原則作為實(shí)體法規(guī)則適用，以及聯(lián)邦法院次年在司考特奴案中，對(duì)聯(lián)邦憲法第五條修正案“正當(dāng)法律程序”的運(yùn)用，正當(dāng)程序原則開始應(yīng)用于立法領(lǐng)域，作為防范立法機(jī)關(guān)對(duì)私有權(quán)利不合理干涉等方面的一種保障，并在二十世紀(jì)初逐漸發(fā)展成為法院監(jiān)督行政權(quán)的重要程序保障，成為行政程序正當(dāng)性的基本依據(jù)。

現(xiàn)代社會(huì)的法律程序并非一朝一夕形成的，而是經(jīng)過長(zhǎng)期演變所造就的，在這一過程中逐漸出現(xiàn)一些最低限度的標(biāo)準(zhǔn)，用來衡量一種立法程序是否正當(dāng)。法律程序是否正當(dāng)需要從內(nèi)在和外在兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，正當(dāng)?shù)某绦?，其?nèi)在標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)為程序的內(nèi)在品質(zhì)是善的，外在標(biāo)準(zhǔn)也被視為“工具性標(biāo)準(zhǔn)”，是程序作為一種載體在實(shí)現(xiàn)法律實(shí)體結(jié)果方面所具備的有用性，即能否形成符合程序設(shè)定預(yù)期的法律決定或結(jié)果。立法程序作為一種法律程序，與司法程序、行政程序和選舉程序不同的是，立法結(jié)果的好壞、立法質(zhì)量的高低，無法在短時(shí)期內(nèi)通過能夠量化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，因此，立法程序的正當(dāng)與否，更多或更主要地在形成立法決定之前的程序運(yùn)行過程中體現(xiàn)，即立法程序內(nèi)在品質(zhì)善與否，而立法程序的正當(dāng)化，則是使立法過程符合一些看得見的、符合最低限度程序正義的標(biāo)準(zhǔn)或尺度。這些標(biāo)準(zhǔn)或尺度即構(gòu)成正當(dāng)立法程序的基本要素。

首先，正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦蚴枪_性的。立法程序應(yīng)當(dāng)是看得見的程序，公開的程序才能限制恣意立法，堵塞暗箱操作的漏洞，防止某些利益集團(tuán)通過私密運(yùn)作方式，將好的議案阻擋在立法程序之外，或?qū)牡淖h案帶入立法程序，確保好的議案順利通過和壞的議案得以排除。立法程序公開，不僅要表決公開，還要辯論公開；不僅在議案表決階段公開，還要在議案受理階段公開；不僅要公開立法結(jié)論，還要公開立法進(jìn)程；不僅要公開議員或代表，還要公開立法提案主體和其他參與者。

其次，正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦蚴菂⑴c性的。司法程序正義的最基本要求是“獲得審判的機(jī)會(huì)”。如果一個(gè)人未經(jīng)過任何程序而被宣告失去某種權(quán)益，如自由、財(cái)產(chǎn)甚至生命，那么這無疑是荒謬的，是不符合自然正義的。與司法審判相似，立法是制定、修改和廢止法律的活動(dòng)，一項(xiàng)法律的立、改、廢意味著權(quán)利的創(chuàng)設(shè)、變更或消除，如果公民（尤其是利害關(guān)系人）未以任何形式參與到立法程序當(dāng)中而突然被一項(xiàng)立法結(jié)果剝奪某一權(quán)益，這無疑也是不正當(dāng)?shù)?，是不符合程序正義要求的。參與，是最基本的程序保障，參與的廣度和深度是民主的程度問題，而有無參與則是程序是否正義的問題。但是，形式上的參與等同于未參與，作為權(quán)利主體的公民，在立法過程中，尤其是一些關(guān)乎民眾切身利益的基本法確立過程中，應(yīng)當(dāng)作為立法程序的主體以某種形式參與其中，不管是親歷的參與還是代議制的參與，都應(yīng)當(dāng)是受程序公正對(duì)待的，與其他地位對(duì)等的參與者享有相同的權(quán)利，履行相同的義務(wù)。

再次，正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦蚴呛侠硇缘?。理性乃是人用智識(shí)理解和應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的（有限）能力。在現(xiàn)代民主國(guó)家，立法是民主的體現(xiàn)，民主立法的價(jià)值在于不同主體之間通過平等、公開的利益表達(dá)和交涉，或整合或妥協(xié)地調(diào)和盡可能多數(shù)的意志，達(dá)成總體上的平衡，這離不開訴求主體之間的理性傳達(dá)和討論。立法程序合乎理性，即立法程序的啟動(dòng)、審查討論和決定等環(huán)節(jié)均符合理性的要求，立法決定都是通過理性的程序產(chǎn)生，而不是以任意或隨意的方式形成。立法程序要符合理性要求，必須滿足幾個(gè)基本條件。第一，立法程序的啟動(dòng)是理性的，必須通過合理的程序才能決定是否對(duì)一項(xiàng)法律提案啟動(dòng)立法程序。第二，立法討論程序是理性的，必須在合理的規(guī)則之下進(jìn)行理性的辯論。第三，立法決定程序是理性的，必須以合理的方式來決定是否通過某一項(xiàng)法案。

最后，正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦蚴羌皶r(shí)性的?！斑t到的正義非正義”，這句話不僅適合司法程序，也可用于立法程序。法律存在著滯后性的固有缺陷，如果通過一項(xiàng)法案所經(jīng)的立法程序歷時(shí)過久，將可能失去其原有的適應(yīng)性和時(shí)效性，使立法意圖大打折扣，甚至與新的社會(huì)情況出現(xiàn)矛盾沖突。但同時(shí)，及時(shí)性并非效率性[5]。立法關(guān)乎的是秩序構(gòu)建，是權(quán)利分配，是價(jià)值引導(dǎo)，是一經(jīng)確定非經(jīng)正當(dāng)程序不可變更的法律制度，是可能影響某一群體甚至整個(gè)社會(huì)的利益重設(shè)。因此，立法的及時(shí)性建立在理性基礎(chǔ)之上，立法的及時(shí)性以民主參與為前提，立法必須通過完整的程序而形成，及時(shí)是在確保立法質(zhì)量的同時(shí)所追求的高效。

之所以強(qiáng)調(diào)立法程序的正當(dāng)性，是因?yàn)榱⒎ǔ绦蚴欠裾?dāng)不僅關(guān)涉一國(guó)民主和法治程度，還關(guān)系公民基本權(quán)益的保障狀況。正當(dāng)立法程序的功能可以從法律程序本身的價(jià)值出發(fā)進(jìn)行分析。價(jià)值，往往被人們界定為客體對(duì)主體的有用性，在哲學(xué)上被歸于認(rèn)識(shí)論的范疇，存在于主體與客體之間的關(guān)系之中。程序的價(jià)值在程序設(shè)定之前即被定義為某種目的的工具或方式，因此，程序是否正當(dāng)可以從其所產(chǎn)生的結(jié)果是否正確來衡量，這就是程序作為一種過程相對(duì)于結(jié)果來說的有用性。法律程序的正當(dāng)與否可以通過法律結(jié)果的正確與否來衡量，立法程序是否正當(dāng)可以從立法的效果來衡量。價(jià)值，往往會(huì)與利益聯(lián)系在一起。立法，是一種治理行為，立法的目的是為了滿足立法主體的某種需要，維護(hù)該主體的利益。好的制度能阻止好人干壞事，引導(dǎo)壞人干好事。正當(dāng)?shù)牧⒎▎?dòng)程序能將不好的法律提案擋在立法程序之外、確保好的提案能夠進(jìn)入立法程序，這一點(diǎn)非常關(guān)鍵。某個(gè)重要立法議案可能是某個(gè)利益集團(tuán)的私益表達(dá)，也可能會(huì)損害了其利益，該利益集團(tuán)可能利用程序漏洞，通過暗箱操作并通過程序組織者的運(yùn)作疏通或阻擋該立法議案進(jìn)入程序。正當(dāng)?shù)牧⒎▎?dòng)程序的主要功能，就是通過設(shè)置嚴(yán)密的程序以防止此種恣意。討論程序是對(duì)法律草案進(jìn)行評(píng)議或?qū)徸h的程序，正當(dāng)?shù)牧⒎ㄓ懻摮绦虻幕竟δ苁谴_保立法草案能夠得到充分討論，并經(jīng)過不斷修改而臻于完善，讓盡可能經(jīng)得起推敲的法律出臺(tái)。同時(shí)，充分的討論程序可以讓享有表決權(quán)的代表，對(duì)法案的利弊有一個(gè)全面的了解，在此基礎(chǔ)上行使的表決權(quán)才不至于流于形式，才可能真正代表和反映民意。因此，正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦虻牡谝豁?xiàng)功能就是對(duì)立法結(jié)果的工具效能，通過公開立法、參與立法、理性立法和及時(shí)立法，能基本確保立法決定的民主性和科學(xué)性。

法律程序的有用性或工具性價(jià)值，往往被人們視為其外部?jī)r(jià)值，那種認(rèn)為法律程序僅僅具有工具性價(jià)值的觀念是功利主義的思想。價(jià)值不僅可以從認(rèn)識(shí)論角度進(jìn)行解讀，還需要從哲學(xué)倫理學(xué)的視角進(jìn)行分析。倫理學(xué)意義上的價(jià)值可以被區(qū)分為工具性價(jià)值與固有價(jià)值兩個(gè)方面，也就是“作為方法的善”和“作為目的的善”。法律程序的工具性價(jià)值或外在可以理解為作為目的的善，而作為方法的善則是指法律程序的固有價(jià)值或內(nèi)在價(jià)值。立法程序的內(nèi)在價(jià)值主要是指程序?qū)α⒎▍⑴c主體的尊重和維護(hù)以及對(duì)不同主體之間的公正對(duì)待，尤其是在立法討論程序中對(duì)法案的辯論階段。因此，正當(dāng)立法程序的第二項(xiàng)功能就是立法程序的內(nèi)在效能。通過在立法啟動(dòng)程序中對(duì)不同提案人提出的議案公平的對(duì)待，不管是國(guó)家機(jī)關(guān)作為立法提案主體，還是普通公民提出的議案，都一樣在立法啟動(dòng)階段受到平等的審查，由議會(huì)或代表委員會(huì)表決決定是否對(duì)提案啟動(dòng)立法程序，給予所有提案人以公正的對(duì)待。通過在立法討論程序中對(duì)法案進(jìn)行的對(duì)等辯論，使參與討論的代表充分行使其辯論權(quán)，給予法案支持者和反對(duì)者對(duì)等的禮遇。通過在立法表決程序中對(duì)所有經(jīng)過討論的法案進(jìn)行民主投票，使代表各個(gè)階層或利益集體的議員或代表公平行使其表決權(quán)，給予不同議員或代表同樣份量的民意表達(dá)，等等，使立法程序?qū)崿F(xiàn)真正意義上的交往理性，并在此基礎(chǔ)上形成對(duì)立法決定的理解或共識(shí)。

三、立法啟動(dòng)程序的正當(dāng)化

有學(xué)者認(rèn)為，立法“過程可以分為三個(gè)階段。第一階段，即立法的準(zhǔn)備階段，亦可以稱其為前立法階段；第二階段，是由法案到法的階段，亦可以稱其為中立法階段；第三階段，是立法的完善階段，亦可以稱其為后立法階段……立法程序應(yīng)當(dāng)始于立法的準(zhǔn)備階段、終于立法的完善階段，而不應(yīng)當(dāng)僅僅存在于由法案到法的階段即立法的議會(huì)階段”。但我們認(rèn)為，立法準(zhǔn)備只是立法主體自身為提出議案所作的活動(dòng)，不能視為立法程序的啟動(dòng)。科學(xué)的程序的本質(zhì)主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是裁決者中立，二是當(dāng)事者辯論，三是過程公開，它把合理性和民主性融為一體，是防止人情、遏制專斷的一個(gè)法寶。立法程序主體由提案人、立法機(jī)關(guān)、利害關(guān)系人和代表等組成，在這些主體中，提案人和利害關(guān)系人應(yīng)圍繞提案或法律案為標(biāo)的展開博弈。代表應(yīng)作為裁決者居中，類似于訴訟程序中的陪審團(tuán)，根據(jù)各方意見對(duì)立法結(jié)果中立裁決。立法機(jī)關(guān)應(yīng)作為立法程序的主持者，類似于訴訟程序中的法官，主持立法程序的開展，但不享有實(shí)體裁決權(quán)。在概念表述上，建議法律對(duì)提案、議案和法案作出準(zhǔn)確界定：提案是指立法啟動(dòng)程序啟動(dòng)前立法提案主體提出的各種建議項(xiàng)目；議案是指經(jīng)立法啟動(dòng)程序后獲準(zhǔn)進(jìn)入立法討論的立法建議項(xiàng)目；法案是指經(jīng)立法討論程序并最終獲得通過的法律項(xiàng)目。

立法啟動(dòng)程序首先涉及的是提案主體的設(shè)定。立法的啟動(dòng)程序是指決定立法機(jī)關(guān)是否受理提案的程序，是議案到法案的程序。立法程序的啟動(dòng)，源于立法議案的提出，即有提案權(quán)的主體向立法機(jī)關(guān)提出制定、修改或廢除某法律的議案，類似于司法程序的起訴。立法法既然賦予了11種主體的法律提案權(quán)，就應(yīng)該同時(shí)在程序上予以保障其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。不管是什么主體，雖然在提案能力上存在差別，但在程序面前的地位是平等的，都應(yīng)按照公正的程序行使提案權(quán)，而不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。正當(dāng)?shù)牧⒎▎?dòng)程序下，所有的提案都應(yīng)經(jīng)過審查并由權(quán)力主體表決通過后才能得到受理，現(xiàn)行立法法規(guī)定全國(guó)人大主席團(tuán)和委員長(zhǎng)會(huì)議提出的法律案，可以直接進(jìn)行審議程序，其他主體和一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名提出的議案，則要受形式或?qū)嵸|(zhì)審查后才能確定是否啟動(dòng)立法程序，這是不符合程序正義的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。關(guān)于提案主體的范圍，我們認(rèn)為，首先，我國(guó)實(shí)行的是一黨執(zhí)政多黨參與的政治協(xié)商機(jī)制，民主黨派作為參政議政的重要成員應(yīng)當(dāng)享有提案權(quán)，這是積極的參政方式，應(yīng)予鼓勵(lì)。其次，社會(huì)組織，如工商聯(lián)合會(huì)、律師協(xié)會(huì)、工會(huì)等，作為某一群體或?qū)嶓w行業(yè)的團(tuán)體代表，應(yīng)當(dāng)參照人民代表的法律地位，享有為維護(hù)自身組織的合法利益，向立法機(jī)關(guān)提出法律議案的權(quán)利。再次，我國(guó)實(shí)行的民主形式是代議制，由人大代表代表人民行使立法權(quán)，但代議制始終存在著固有的缺陷，在很多時(shí)候不能完全代表被代表人的意志，有必要賦予一定數(shù)量的普通公民以立法提案權(quán)，讓民意可以在立法機(jī)構(gòu)直接得到反映。最后，教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)享有立法提案權(quán)，因?yàn)閷＜覍W(xué)者的專業(yè)水平和立法能力較強(qiáng)，尤其是法學(xué)教師，對(duì)某一領(lǐng)域的研究可能對(duì)立法具有推動(dòng)力，可以由教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部組成一個(gè)團(tuán)隊(duì)提出法律議案。

提案主體向立法機(jī)關(guān)提出的立法議案，如何進(jìn)入正式討論程序是立法啟動(dòng)程序的關(guān)鍵。為確保在立法機(jī)關(guān)有限的討論時(shí)間內(nèi)，從眾多立法提案中選擇更需要、更科學(xué)合理的提案，同時(shí)防止質(zhì)量好的提案受到干擾甚至阻撓而無法進(jìn)入立法討論，需要設(shè)計(jì)正當(dāng)化的立法啟動(dòng)程序予以控制。

第一，公開受理提案。要點(diǎn)是面對(duì)全體代表直接提交議案。細(xì)節(jié)包括對(duì)提案項(xiàng)目的自動(dòng)編號(hào)和標(biāo)題管理。自動(dòng)編號(hào)的直接目的在于防止有意無意的遺漏，標(biāo)題管理是要求立法提案主體用準(zhǔn)確的語言，概括提案的目的和主要內(nèi)容，直接目的是為代表在審查眾多提案并選擇好提案時(shí)提供快速理解的便利。在立法啟動(dòng)階段不宜對(duì)議案進(jìn)行精細(xì)審查，而只需對(duì)議案的主題、立法目的和必要性進(jìn)行審查后，作出是否同意其進(jìn)行立法程序的決定即可，議案的內(nèi)容是否可行、立法的時(shí)機(jī)是否成熟、條款是否科學(xué)合理等實(shí)體問題，交由立法討論程序解決。如果標(biāo)題不能概括提案主題，導(dǎo)致代表不能理解而遭否決的幾率自然是很高的。為進(jìn)一步提高編號(hào)和標(biāo)題管理的效率，可使用計(jì)算機(jī)進(jìn)行程序管理，提案人按設(shè)計(jì)好的格式填寫上傳并自動(dòng)生成編號(hào)。格式不對(duì)，比如無標(biāo)題、標(biāo)題超過規(guī)定字?jǐn)?shù)、無提案人等，就無法上傳。上傳的提案應(yīng)在代表大會(huì)會(huì)場(chǎng)的一個(gè)或多個(gè)大屏幕上顯示編號(hào)題目、提案人等信息，以便代表一目了然。

第二，公開表決需要進(jìn)入立法討論的提案。根據(jù)本次會(huì)議的時(shí)間安排，需先設(shè)定公開宣布一個(gè)討論議案最高項(xiàng)目數(shù)，此項(xiàng)目數(shù)可由立法機(jī)關(guān)的相關(guān)辦公室或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)確定，然后開始表決。操作基本方法應(yīng)按照編號(hào)順序一案一議。由會(huì)議主持人或特定人公開宣讀編號(hào)、標(biāo)題、提案人后由全體代表投票決定是否進(jìn)入立法討論。為提高效率可使用計(jì)算機(jī)管理程序進(jìn)行電子表決，方法是：主持人或特定人每宣布一項(xiàng)提案后，會(huì)場(chǎng)大屏幕自動(dòng)出現(xiàn)提案編號(hào)標(biāo)題、提案人信息，此后宣布開始表決，代表只需在座位桌上的表決鍵盤上按同意、反對(duì)或棄權(quán)鍵即可。代表按鍵完畢，會(huì)場(chǎng)大屏幕自動(dòng)顯示最終計(jì)算結(jié)果并顯示是否通過。然后開始按同樣方法宣布表決下一項(xiàng)提案。如提案較少時(shí)間充裕，可增加聽證程序，由立法機(jī)關(guān)主持審查程序，按照一案一議的原則，由提案人在大會(huì)上公開解釋議案，對(duì)議案的名稱、原因和目的等簡(jiǎn)要信息，向大會(huì)說明情況，代表可就議案相關(guān)的問題向提案人提問，待沒有異議后由立法機(jī)關(guān)宣布代表大會(huì)對(duì)是否準(zhǔn)許該提案進(jìn)入立法程序進(jìn)行集體表決。每一項(xiàng)提案獲準(zhǔn)進(jìn)入立法討論所需要的同意票數(shù)應(yīng)由法律規(guī)定。

四、立法審議程序的正當(dāng)化

立法審議是立法程序的核心和關(guān)鍵，“立法行為的正當(dāng)性并不因?yàn)榱⒎ńY(jié)果的正當(dāng)而自然獲得，而立法行為過程的正當(dāng)卻可以催化立法結(jié)果的正當(dāng)，并進(jìn)而保證立法行為的正當(dāng)性。”立法審議程序是立法機(jī)關(guān)組織相關(guān)部門和人員對(duì)進(jìn)行立法程序的法律案進(jìn)行審查、討論和辯論活動(dòng)的程序。提案人提出的議案進(jìn)入立法程序后，即轉(zhuǎn)化為法案或法律案，由立法機(jī)關(guān)確定審議日程。根據(jù)我國(guó)立法法規(guī)定，議案可根據(jù)其性質(zhì)和主題向全國(guó)或地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提出，由人大主席團(tuán)或委員長(zhǎng)會(huì)議決定列入會(huì)議議程，即開始進(jìn)行對(duì)法律案的審議程序。全國(guó)人大和地方人大的審議程序大致如下：準(zhǔn)備審議—聽取草案說明—代表團(tuán)審議、專門委員會(huì)審議—法律委員會(huì)審議—聽取法律委員會(huì)審議報(bào)告—通過審議報(bào)告和法律草案修改稿—提交大會(huì)表決或進(jìn)一步審議。全國(guó)人大常委會(huì)和地方人大常委會(huì)的審議程序大致如下：準(zhǔn)備審議—初次審議，聽取提案人說明—分組會(huì)議審議、專門委員會(huì)審議—二次審議（如有必要），聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào)—分組會(huì)議進(jìn)一步審議—三次審議（如有必要），聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告—分組會(huì)議審議法律草案修改稿—法律委員會(huì)提出草案表決稿—提請(qǐng)全體會(huì)議表決或進(jìn)一步審議—通過表決或終止審議。