發(fā)揮外腦作用 助力人大履職

盛艷春+李偉麗

2017年3月24日，在黑龍江省牡丹江市人大常委會組織的破解執(zhí)行難工作座談會上，市人大常委會黨組書記、副主任朱乃振強調，要發(fā)揮咨詢委員會作用，突出重點，找準節(jié)點，攻克難點。經(jīng)了解得知，牡丹江市人大內司委、城環(huán)委都分別在幾年前就組建了咨詢委，而且引來一些同等城市人大同行的學習考察。對此，市人大內司委、城環(huán)委和法工委負責人細說其詳。

工作力不從心，想起利用外腦

內司委主任委員王疏峰說，那是2012年換屆后，我們內司委就7個人，當時的主任委員原來是抓教育的，辦公室主任是學政治的，就我是副主任委員學法的。委員有職務的三人，政法委副書記，團市委書記，工會副主席，還有兩個是企業(yè)界的，就這樣一支隊伍，要完成內司委的工作，難度可想而知。就說涉法涉訴案件的信訪，案件類型也較多，有民事的、刑事的、執(zhí)行的、程序的，等等，真感覺力不從心。一個案件可能涉及訴訟法、實體法，比較復雜。內司委不可能及時有效地進行處理，對法檢兩院進行監(jiān)督，為百姓分憂解難，就是紙上談兵，群眾意見很大。為此，我們就想利用牡丹江現(xiàn)有法律資源，組成一個外腦型的組織，對一些疑難案件進行研究，強化對法檢兩院的監(jiān)督，提高人大監(jiān)督實效，也給來訪群眾一個滿意的答復。

城環(huán)委主任委員李恩超說，成立咨詢委員會主要考慮到三個因素。一是專委會委員乃至人大代表的觸角不夠；二是專業(yè)性不強；三是研究能力有限。我們都知道，換屆是新老交替，是上屆安排下屆的人選，在委員安排上，很難做到完美，無論談結構，還是說專業(yè)，都很難適應工作需要。即使專委會有一個對應的專業(yè)性較強的委員，也只能說他在某一方面有一定能力。一個人研究問題缺少碰撞，缺少研究討論，研究能力必然受到限制，提出的意見建議很難科學、合理、有效。專委會經(jīng)常需要拿出是與非的意見，面對政府的等待，面對老百姓的訴求，必須及時了解、征集意見，按照系統(tǒng)科學合理的要求，依法反映給政府。這就要求我們必須想盡辦法延伸觸角、解決專業(yè)性不夠、研究能力不強的問題。只有把各個領域的頂級人物吸引進來，組成一個機構，形成一個為我們提供服務的外腦、智囊團，才能把我們人大專委會的專門性向更深入推進一步。即使不一定能徹底解決問題，但你的群體增大了，你的專業(yè)人員增多了，意見就更為民主一些。經(jīng)過碰撞取舍的意見，肯定會科學一些。

法工委主任關俊林說，2016年6月，我們牡丹江市獲得了地方立法權，這就要求我們必須有一個專業(yè)團隊為立法提供專業(yè)性的服務，破解人員不足、專業(yè)性不足、難以涵蓋全方位的瓶頸問題，保證我們的立法立得住、行得通、真管用。在這一思想指導下，借鑒一些兄弟地市的先進經(jīng)驗和做法，組建了牡丹江人大立法咨詢委員會，保證立法工作更加科學、民主、可行。

選人很不容易，把關必須嚴格

選什么樣的人？內司委的咨詢委律師多了，能不能影響法院正常審理案件？王疏峰介紹說，為避免法律咨詢委員會成為第二律協(xié)，我們請當時的司法局律協(xié)主席為我們提供可推薦的人選。我們排除律協(xié)主席，適當引進非律協(xié)人員，平衡內咨委人員結構，選擇聘任了牡丹江大學法學教授、黑龍江牡大律師事務所律師、牡丹江市律師協(xié)會副會長、黑龍江雪鄉(xiāng)律師事務所主任等9名牡丹江市法律界權威專家學者，為市人大內司委法律咨詢委員會委員。

當內司委對一些疑難型案件把握不準的時候，請他們先行研究。一是他們的理論基礎較深厚，有學院派的高校老師，可以從法理上進行解釋；二是有一些司法經(jīng)驗比較豐富、常年在辦案一線的律師，發(fā)揮他們的專業(yè)性，準確地對案件糾錯、挑毛??；三是搭建一個與法檢“兩院”交流溝通的平臺，對一些疑難案件進行研判，從而保證我們對法院判決的準確性以及程序方面的瑕疵能更準地予以糾正，提高人大對法檢兩院案件的鑒證質量，維護人大的形象和權威性。

我們城環(huán)委成立咨詢委的目的是想擴大民主基礎、提高專業(yè)水平。李恩超介紹說，擴大民主基礎就是要匯集民智，使所提出的意見建議更貼近社情民意，更貼近實際工作；提高專業(yè)水準就是要使出具的意見更科學，對政府的監(jiān)督更可用、更可信、更有價值。我們專委會組成人員，企業(yè)界多、開發(fā)商多、蓋大樓多，缺少搞規(guī)劃、搞建筑設計的，更沒有搞污染防治的、懂預算的，我們就掌握缺啥補啥的原則，重點把兩類人吸納進入我們的咨詢委。一類是一線工作的組織者、實施者、指揮者，一類是純專業(yè)型的專家學者。這樣我們不僅僅有了一個外腦，還借助了外力。我們偏重工程技術人員、建筑設計人員，有建筑設計院院長、環(huán)境監(jiān)理站站長，他們自己就形成了一個專業(yè)團隊。我們也不回避，把專業(yè)性與行政長官交叉點上的人員選進來，不僅匯集民智，還聚集民力，實現(xiàn)了初衷，擴大了民主，增強了專業(yè)性。

地方立法雖然只有幾個領域，但涉及的人才是方方面面的。關俊林說，為保證立法質量和效率，我們在選擇人員時有三個標準。一是要有良好的職業(yè)道德和社會聲譽；二是在法律、城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面的專業(yè)領域具有較深的造詣，或者具有豐富的實踐經(jīng)驗；三是對地方立法活動具有較高的參與熱情。應該說，他們最有發(fā)言權，最有專業(yè)優(yōu)勢，從而保證我們的立法更科學。我們立法咨詢委員會的隊伍相對比較龐大，其中有法律專業(yè)人士15人，城鄉(xiāng)建設和環(huán)境保護方面的專家學者13個，歷史文化遺產(chǎn)保護方面的專家2人。

強調遵規(guī)守矩，必須制度管人

咨詢委畢竟不是緊密型組織，屬于松散型、志愿型、義務型。經(jīng)常有人開玩笑說，這些人有組織無紀律，如何才能解決這個問題？

王疏峰說，在2012年8月咨詢委第一次會議上，我們通過了《牡丹江市人大內司委法律咨詢委員會工作暫行辦法》，從人員產(chǎn)生、人員設計、工作職責、工作原則等方面作了規(guī)定。其中規(guī)定，法律咨詢委成員在研究涉法涉訴案件時，如遇到本人或本人所在律師事務所承接的案件或與本人及其親屬有關的案件，應當回避，并在退出機制上作出了具體規(guī)定。還規(guī)定了咨詢形式，可以個別咨詢，也可以集體咨詢，但必須以書面形式留有痕跡。應該說，內咨委的工作從一開始就注重制度先行，規(guī)范運行，時刻考慮維護人大形象和威信。

李恩超說，在2012年12月十五屆人大城環(huán)委第五次會議上，我們通過了《牡丹江市人大城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護委工作咨詢委員會規(guī)則》，從職責、工作原則與方法、會議制度等方面作了翔實的規(guī)定。在職責方面規(guī)定，在研究和處理城鄉(xiāng)環(huán)委交付和委托擬定議案原案時，有責任對本委員會處理的案件、工作決策、工作報告和特定問題并提出咨詢意見；對市本級執(zhí)行機關在執(zhí)法或行政活動中，涉及城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護方面的重大違規(guī)和工作失誤等問題，有責任向城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護委員會提出干預建議，等等。應該說，我們在制度制定上就注重了保障委員發(fā)揮專業(yè)法律和專業(yè)科學技術知識，強化了責任意識，讓大家都感到咨詢委委員參與牡丹江城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護工作，義不容辭，責無旁貸。

關俊林說，我們做立法工作的更加注重靠制度管人。我們出臺的《市人常委會立法咨詢工作規(guī)定》明確：一年內有兩次不參加法制委員會、常務委員會工作機構邀請的咨詢活動，或者一年內兩次未按照要求提供書面咨詢意見的，法制委員會可以對立法咨詢委員會委員予以解聘。

注重交流碰撞，集體處理疑難

咨詢委員會成員不是萬能的，各有各的專業(yè)，各有各的特長，要保證提出意見準確適當、科學合理，必須建立一套工作制度。

王疏峰說，在內咨委運行過程中，為協(xié)調好內咨委委員的法律咨詢工作與本職工作的關系，不更多地占用他們的時間，同時又能避免一言堂，我們采取了兩人一組的輪值制，充分利用他們的法律特長和豐富經(jīng)驗，調動他們探討問題的熱情與興趣，最大限度地發(fā)揮其參謀助手作用。內司委和內咨委兩支隊伍對案件都是背對背地分別研究。當意見不一致時，就召開全體委員參加的案件分析會，請各位咨委會委員暢所欲言，找出依據(jù)，交流碰撞，相互探討，形成共識。就好比看病，經(jīng)過兩級醫(yī)院會診，就可以大幅度地提高研判的準確性。然后再與法院進行溝通交流，拿出依據(jù)，請法院回去再研究。可以說，內咨委為內司委有關監(jiān)督工作提供了優(yōu)質、高效、及時、準確的法律咨詢服務，發(fā)揮了“高參”作用。

李恩超說，根據(jù)城環(huán)委的工作特點，我們的咨委會實行雙月例會制。主任委員也可決定臨時舉行會議，會議實行民主集中制的工作原則，疑難問題采取開放式的討論，不同意見執(zhí)行備案原則；對重大問題的討論所提出的咨詢意見或建議，必須采取共識與相左意見一并提交，并進行備案?？梢哉f，真正讓大家放飛思想，讓各種意見相互碰撞，形成一個良好的研究氛圍，突破了城環(huán)委委員因人數(shù)限制，進一步擴大了民主的基礎和范圍，增強了專委會的專業(yè)性，使我們城環(huán)委的意見建議更為科學，更加貼近社情民意。

關俊林說，我們立法咨詢委員會的人員數(shù)量是相對穩(wěn)定的，但它是動態(tài)的。根據(jù)需要，可以個別增補某些方面的立法人才，保證立法咨詢委員會的專業(yè)性全覆蓋，滿足我們的工作需求。我們每季度召開一次立法協(xié)調座談會，通過會議形式提升他們參與立法的積極性。立法咨詢委員會成員參與對立法規(guī)劃和年度立法計劃提出意見建議，參與重要立法項目的起草、調研，參與相關地方性法規(guī)草案的論證，參與地方性法規(guī)立法前和立法后評估，參與對市政府規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查，參與上級人大委托的對法律、法規(guī)草案征求意見活動。

外腦發(fā)揮作用，工作得心應手

咨詢委是適應法制建設發(fā)展的需要，是拓寬民主法制建設范圍的需要，更是提高監(jiān)督工作質量的需要。

王疏峰說，這些年來，牡丹江市人大內司委法律咨詢委員會對有反映的“兩院”涉法涉訴案件達到了無積壓，糾正“兩院”法律程序上的瑕疵、化解涉及土地糾紛及動拆遷案件方面的矛盾，發(fā)揮了很大作用。我們對一些涉訪案件，請咨詢委的專家進行解讀，發(fā)揮專家學者第三方的權威作用，平息上訪案件。我們曾糾正一起程序上錯誤的案件，幾位委員發(fā)揮專業(yè)特長，深究細研，糾錯達19處；在糾正一起執(zhí)行中以執(zhí)代審的錯案中，為企業(yè)挽回經(jīng)濟損失1000多萬元。可以說，在研究、探討、交流過程中，專家、學者與法官，真正實現(xiàn)了雙贏、多贏。我們還注意延伸咨詢委的工作觸角，發(fā)揮專家學者們責任心強、專業(yè)性強、愛研究探討問題的特長，邀請他們參與視察、檢查和一些規(guī)范性文件審查，極大地提高了內司委依法履職的能力。

李恩超說，我們的咨詢委是一個專業(yè)性機構，有民主基礎、專業(yè)基礎、研究氛圍，它就是城環(huán)委的支撐。2016年牡丹江總規(guī)修編，規(guī)劃院院長就是我們咨詢委副主任，無論是總規(guī)還是子規(guī)，我們掌握得都非常詳細，保證了我們在規(guī)委會上說話有依據(jù)，建議有根據(jù)，意見被采納。我們在討論一個醫(yī)療規(guī)范改建項目時，一位委員根據(jù)自己掌握的情況，認真進行分析論證，提出了修改意見，避免了決策失誤，降低了安全風險，減少了經(jīng)濟損失。牡丹江大橋拓寬改造工程，我們咨詢委員會就建新橋和舊橋改擴建提出了意見建議，得到了政府的高度重視。這樣的實例很多，可以說咨詢委發(fā)揮了專業(yè)特長，為人大監(jiān)督工作提供了科學的意見建議，也為城市建設貢獻了聰明才智。

關俊林說，立法咨詢委員會在2016年我市獲得地方立法權的全過程中發(fā)揮了不可替代的作用，為年度立法計劃的擬定和五年立法規(guī)劃草案的起草制定提供了很好意見建議，增強了立法工作的前瞻性、指導性和科學性。他們全程參與了《物業(yè)管理條例》起草調研工作，提出了很多好的意見建議，對條例草案逐條逐句進行研究推敲，消化融合征求意見階段聽到的不同聲音，為形成《條例報審稿》發(fā)揮了重要作用。

借用外腦的思考

思考之一，推薦選舉代表，尤其是剛剛獲得立法權的市，要注意調整代表結構，多考慮一下專業(yè)人才，以適應工作需要。

王疏峰說，無論是內司委的視察和檢查，還是一些規(guī)范性文件審查，都要求要有一定的專業(yè)基礎做保證。牡丹江上一屆340多名的人大代表中僅有三個法律專業(yè)性人才，顯然是代表專業(yè)性不強，專業(yè)人員不足，要避免外行監(jiān)督內行，我們應該考慮調整代表結構。

李恩超說，我們每個專委會對口部門至少也要七、八個，對應的法律有幾十部，怎么能高質量開展監(jiān)督，多半是有形式無內容。怎么樣才能站高望遠，怎么才能讓政府對我們有尊重有敬重？全靠法律約束尊重敬重不行，得提出高質量建議，得是能指導政府工作，監(jiān)督才能真正起到作用，咨詢委委員畢竟受身份所限，有些優(yōu)秀的人才應該考慮補選為人大代表。

關俊林說，我們立法咨詢委員會是一個純專家型的隊伍，都是各行業(yè)領域內的專家學者，希望我們的代表中多一些各行業(yè)的專家。簡單地說，就是對本領域的行業(yè)標準、具體規(guī)定領悟得深、參悟得透、有獨自的見底的人，以提高地方立法的前瞻性、預見性和針對性，保證人大在地方立法中的主導作用。

思考之二，組建咨詢委就要高起點、有針對性，就要形成區(qū)域內專業(yè)領域的最高權威。

王疏峰說，實踐已經(jīng)證明，咨詢委的作用不可或缺、不可替代。我們將進一步整合資源，實現(xiàn)最高水平的監(jiān)督，必要時可和黑大法律系等省內一些高校建立聯(lián)系機制，從學術的角度研究一些實際問題，引進泰斗型的人員和實力型的人員，引進一些在各個專業(yè)方面有研究特長的人才，包括社會法方面的，把他們吸納進來，提高工作效率，促進“兩院”工作，推進牡丹江法治建設進程。

李恩超說，城環(huán)委的咨委會在客觀上擴大了參與民主的人員，增強了專業(yè)研究能力，我們借用外腦外力提高了給人大常委會意見的科學性。咨委會的成長也有一個過程，我們要總結上一屆，科學謀劃這一屆，要根據(jù)工作的重點進行調整。國務院頒布了全國城市行政綜合執(zhí)法，省委也發(fā)了進一步推進城市執(zhí)法體制改革意見，我們要把城市管理方面的專家、學者、工匠吸納進來，在城市綜合治理方面形成最高權威。

關俊林說，我們要通過市人大常委會、專委會或者其他機關團體推薦，把大專院校、科研單位、群眾團體、專業(yè)協(xié)會篩選一遍，從全市的人才庫中擇優(yōu)選出能真正代表牡丹江最高水平的專家學者，組建成我們的立法咨詢團隊，保證我們立法的水平高、質量高，實現(xiàn)良法善治。

思考之三，要把有組織無紀律，切實轉變?yōu)橛薪M織有紀律，形成一只專業(yè)拔尖、作風過硬、公平公正的名牌隊伍。

王疏峰說，我們內司委要進一步加強與各位專家的溝通聯(lián)系，定期、不定期地組織學習交流活動，為各位專家提供良好的工作平臺，借助咨詢委，廣開言路，集中民智，集思廣益，提高全市的內務司法工作質量，使人大的法律監(jiān)督工作更具科學性、權威性、可行性、操作性，樹起人大法律咨詢的品牌，為推進依法治市和民主法治建設發(fā)揮更大更好作用。

李恩超說，要讓咨詢委委員名正言順，請人大常委會領導頒發(fā)聘任證書，打造平臺，擴大影響。我們咨詢委的委員，無論是專家學者，還是具體實踐工作的操作者，都是這個領域的頂級人物，可以說是歸集了理論界學院派以及包括生產(chǎn)和科研單位在內實踐派的行家里手。要讓他們把當咨詢委委員作為一種榮譽，對能有機會參政議政感到自豪；讓老百姓認為，誰要進了人大咨詢委，他就是這方面的專家，提升他們在百姓心目中的地位和威信，鞭策他們積極工作。

關俊林說，我們立法咨詢委員會從遴選開始就注重用程序保證質量，保證立法工作在黨委領導下，保證立法工作有專業(yè)知識支撐，保證立法人員有規(guī)矩意識。立法咨委成員日常工作學習由人大常委會法工委管理，對咨詢費用也做了充分考慮。這些程序制度保證立法咨詢隊伍將成為一個專業(yè)拔尖、作風過硬、公平公正的品牌團隊。

（作者單位：黑龍江省牡丹江市人大常委會研究室）