論我國(guó)人大代表的法律保護(hù)

鄭文陽(yáng)

中西方在民主理念、民主模式等方面存在實(shí)質(zhì)差異，我國(guó)人民代表大會(huì)與西方議會(huì)在國(guó)家政權(quán)體系中的地位也大不相同。就它們的組成人員來(lái)說(shuō)，西方國(guó)家的議員是一種政治職業(yè)，而我國(guó)的人大代表大多是兼職的。在代表（議員）權(quán)利的保障方面，中外有相近之處，但也存在差別。在兩者之間作些比較研究，對(duì)完善我國(guó)人大制度是有益的。

一、關(guān)于代表和議員法律保護(hù)的比較

中外代表和議員的法律保護(hù)，基本上是圍繞兩個(gè)方面規(guī)定的，一個(gè)是言論免責(zé)權(quán)，一個(gè)是人身特別保護(hù)權(quán)。

（一）關(guān)于言論免責(zé)權(quán)

中外代表和議員的言論免責(zé)權(quán)大同小異。

1.我國(guó)的規(guī)定

憲法規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”全國(guó)人大組織法、地方組織法和代表法相應(yīng)規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)組成人員；地方各級(jí)人大代表、常委會(huì)組成人員在人民代表大會(huì)和常委會(huì)會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。人大代表的言論免責(zé)權(quán)主要包含以下幾方面內(nèi)容。

第一，不受法律追究的言論限于在各級(jí)“人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決”，這表明言論免責(zé)權(quán)僅限于代表的公共職務(wù)行為?！案鞣N會(huì)議”包括了人大全體會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議和常委會(huì)全體會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議等各種會(huì)議。

第二，代表法第五條規(guī)定：“代表依照本法的規(guī)定在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間的工作和在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)，都是執(zhí)行代表職務(wù)。”對(duì)此，有人作學(xué)理解釋?zhuān)J(rèn)為人大代表不僅在各級(jí)人大會(huì)議上的發(fā)言、表決和其他執(zhí)行代表職務(wù)的行為，而且在閉會(huì)期間的各種活動(dòng)，如提議臨時(shí)召集本級(jí)人大會(huì)議、參加執(zhí)法檢查、向國(guó)家機(jī)關(guān)提出書(shū)面建議、批評(píng)和意見(jiàn)等，也屬于代表職務(wù)行為，也應(yīng)在言論免責(zé)權(quán)的范圍之內(nèi)。對(duì)這種解釋?zhuān)胁煌庖?jiàn)。

第三，言論免責(zé)權(quán)的效力具有延展性，即便人大代表在失去代表資格后，也不得因其在擔(dān)任人大代表期間執(zhí)行職務(wù)的言論而受到追究?！安皇芊勺肪俊卑ú皇苄淌路勺肪浚舶ú皇苊袷潞托姓勺肪?。

2.一些國(guó)家的規(guī)定

近代議會(huì)之母英國(guó)，議員在議會(huì)辯論中享有不受外界干涉的言論自由。法國(guó)憲法規(guī)定：“議會(huì)的任何議員不得由于本人在行使職權(quán)中所發(fā)表的意見(jiàn)或者所投的票而受追訴、搜查、逮捕、拘留或者審判?！币獯罄麘椃ㄒ?guī)定： 議會(huì)議員不能因行使其職權(quán)時(shí)所發(fā)表的言論和所投的票而遭受追訴。日本憲法規(guī)定：“兩院議員在議院所作的演說(shuō)、討論或者表決，院外不得追究其責(zé)任?！倍砹_斯議員在任期內(nèi)的發(fā)言、表決時(shí)的立場(chǎng)以及與議員地位相符的其他行為，在其任期內(nèi)和任期結(jié)束后均不得被追究刑事責(zé)任和行政責(zé)任。

同時(shí)，議員言論豁免又都受到一定限制，并不是絕對(duì)的。德國(guó)基本法規(guī)定，言論免責(zé)權(quán)不適用于誹謗性的侮辱。美國(guó)將議員的言論區(qū)分為“立法言論”和“非立法言論”，前者受言論免責(zé)權(quán)的保護(hù)，后者則一般不納入言論免責(zé)權(quán)。俄羅斯議員的言論免責(zé)權(quán)亦不包括議員對(duì)他人的誣告和公開(kāi)誹謗以及聯(lián)邦法律禁止的其他違法行為。

3.中外兩者的比較

外國(guó)議員的言論免責(zé)都有一定的前提條件，大致分兩類(lèi)：一類(lèi)以英美日等國(guó)為代表，免責(zé)的范圍是“議會(huì)內(nèi)的言論”；一類(lèi)以法意等歐洲大陸國(guó)家為代表，免責(zé)的范圍是“行使職權(quán)時(shí)”。

而我國(guó)人大代表，依照代表法（1992年）規(guī)定，“在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間的工作和在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)，都是執(zhí)行代表職務(wù)?！贝硌哉撁庳?zé)權(quán)的保護(hù)范圍，不僅限于在“人民代表大會(huì)各種會(huì)議”上的發(fā)言和表決，也包括了“閉會(huì)期間”。免責(zé)范圍比一些國(guó)家寬泛得多。

（二）關(guān)于人身特別保護(hù)權(quán)

關(guān)于人大代表和議員人身保護(hù)的內(nèi)容，我國(guó)的規(guī)定與一些國(guó)家的規(guī)定差別較大。

1.我國(guó)的規(guī)定

我國(guó)對(duì)人大代表人身特別保護(hù)，主要有許可制度和報(bào)告制度。

一是許可制度。憲法和全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判；如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向全國(guó)人大主席團(tuán)或者常委會(huì)報(bào)告。地方組織法參照這些規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上人大代表規(guī)定了同樣的保護(hù)制度。1992年制定的代表法，對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人大代表除規(guī)定了上述人身保護(hù)內(nèi)容外，增加規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人大會(huì)議主席團(tuán)或者人大常委會(huì)許可。

二是報(bào)告制度。對(duì)鄉(xiāng)級(jí)人大代表的人身保護(hù)，沒(méi)有規(guī)定許可制度。只規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表，如果被逮捕、受刑事審判或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)。

2.一些國(guó)家的規(guī)定

英國(guó)議會(huì)開(kāi)會(huì)以及開(kāi)會(huì)前的40天內(nèi)，議員享有不受逮捕的自由。德國(guó)議員如果犯有違法行為，除現(xiàn)場(chǎng)或在犯罪的次日被捕外，只有經(jīng)聯(lián)邦議會(huì)的批準(zhǔn)，才可對(duì)其進(jìn)行指控和逮捕。并且，對(duì)議員的任何刑事處分，任何拘捕和對(duì)其人身自由的任何限制都可根據(jù)聯(lián)邦議院的要求而停止。日本憲法規(guī)定，兩院議員在國(guó)會(huì)開(kāi)會(huì)期間不受逮捕。俄羅斯憲法第九十八條規(guī)定，聯(lián)邦委員會(huì)委員和國(guó)家杜馬議員在其整個(gè)任期內(nèi)享有不可侵犯權(quán)。剝奪不可侵犯權(quán)問(wèn)題，須根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)的提議，由聯(lián)邦委員會(huì)或者國(guó)家杜馬分別予以決定。

人身特別保護(hù)權(quán)并非沒(méi)有限度。一些國(guó)家一般都將現(xiàn)行犯罪排除在外。法國(guó)憲法規(guī)定，任何議員在議會(huì)開(kāi)會(huì)期間不得因其犯有刑事罪或輕罪而加以追溯或逮捕，但現(xiàn)行犯罪除外。美國(guó)憲法規(guī)定的例外情況包括：叛國(guó)罪、重罪和妨礙治安罪。俄羅斯規(guī)定，聯(lián)邦委員會(huì)委員和國(guó)家杜馬議員不得被羈押、逮捕和遭受搜查，但在犯罪現(xiàn)場(chǎng)被扣留的情況除外；也不得遭受人身搜查，但聯(lián)邦法律為保證他人安全而規(guī)定的情況除外。

3.中外兩者的比較

國(guó)外議員的人身特殊保護(hù)，同言論免責(zé)的產(chǎn)生背景相同，目的在于確保議員不因行使職權(quán)而受到其他國(guó)家機(jī)關(guān)和政治勢(shì)力的干擾和迫害，一般是有嚴(yán)格的時(shí)間、地點(diǎn)和條件限制的。

我國(guó)對(duì)人大代表的人身特殊保護(hù)，有些過(guò)于寬泛。代表法（1992年）規(guī)定：對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，采取法律規(guī)定的逮捕、刑事審判以及其他限制人身自由的措施，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可。“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)?！?/p>

對(duì)比一些國(guó)家的規(guī)定，我國(guó)對(duì)代表人身特殊保護(hù)的范圍和內(nèi)容，是不受時(shí)間、地點(diǎn)和條件限制的整個(gè)人身保護(hù)。第一，保護(hù)期間是代表資格存在的整個(gè)期間，不僅適用于開(kāi)會(huì)期間，而且適用于閉會(huì)期間，這與多數(shù)國(guó)家僅限于會(huì)期或包括會(huì)期前后的保護(hù)，是有區(qū)別的。第二，保護(hù)范圍除逮捕外，還包括“其他限制人身自由的措施”，如監(jiān)視居住、取保候?qū)?、行政拘留、司法拘留等。第三，逮捕代表需由批?zhǔn)或決定逮捕的人民檢察院或人民法院報(bào)人大主席團(tuán)或常委會(huì)許可。第四，保護(hù)對(duì)象是縣級(jí)以上人大代表，除鄉(xiāng)級(jí)人大代表限制人身自由采取的是事后報(bào)告外，縣級(jí)以上人大代表采取的都是事前許可制。

二、我國(guó)現(xiàn)行對(duì)人大代表保護(hù)規(guī)定在執(zhí)行中存在的問(wèn)題

對(duì)代表的言論和人身實(shí)行特殊保護(hù)是有必要的，防止對(duì)代表進(jìn)行打擊、報(bào)復(fù)和陷害，有利于代表依法行使職務(wù)，這也是法治國(guó)家應(yīng)有之義。“文革”前，我國(guó)1954年憲法規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者審判?！钡胤浇M織法規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表在出席人民代表大會(huì)期間，非經(jīng)主席團(tuán)許可，不受逮捕或者審判，如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)必須立即報(bào)請(qǐng)主席團(tuán)批準(zhǔn)?！拔母铩敝羞@些規(guī)定實(shí)際上被廢棄。黨的十一屆三中全會(huì)后，為了保證代表順利履職，對(duì)各級(jí)人大代表增加了人身特殊保護(hù)的規(guī)定，起到了積極作用。但是，從這些年的實(shí)踐看，由于對(duì)代表保護(hù)的條件、范圍過(guò)于寬泛，有些規(guī)定與保障執(zhí)行代表職務(wù)的初衷脫鉤了，尤其人身特殊保護(hù)方面，產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。

（一）有礙公檢法依法執(zhí)行職務(wù)

國(guó)外對(duì)人身特殊保護(hù)一般限于議會(huì)開(kāi)會(huì)期間及其前后一段時(shí)間，對(duì)言論免責(zé)也有誣告誹謗、非立法言論除外的規(guī)定。而我國(guó)法律對(duì)此并無(wú)清晰界定，以致發(fā)生個(gè)別代表商業(yè)詐騙、毆打航空服務(wù)員等違法犯罪行為，這些行為與代表履職并無(wú)關(guān)系，司法機(jī)關(guān)依法采取措施還須報(bào)經(jīng)許可。同時(shí)，部分地區(qū)還存在對(duì)涉嫌違法犯罪的人大代表實(shí)行“地方保護(hù)”，也給公檢法執(zhí)行職務(wù)造成了很大的困難，導(dǎo)致應(yīng)該及時(shí)處理的案件無(wú)法及時(shí)依法處理。

（二）變成某些代表的“護(hù)身符”

出于不能采取強(qiáng)制措施的特殊身份保護(hù)、言論免責(zé)及人大代表的身份有助于提高企業(yè)信用度、獲取“含金量高”的人脈資源等考慮，某些人特別是民營(yíng)企業(yè)老板，為攫取不正當(dāng)利益，投機(jī)鉆營(yíng)，用行賄等非法手段爭(zhēng)當(dāng)人大“代表”，以取得特權(quán)式的“護(hù)身符”。這就干擾、破壞了選舉制度，脫離了廣大群眾。

三、對(duì)調(diào)整和完善人大代表法律保護(hù)的立法建議

我國(guó)幾十年來(lái)對(duì)代表實(shí)施的法律保護(hù)，借鑒國(guó)外議員保護(hù)的做法，自己也積累了相當(dāng)?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我們?cè)谡{(diào)整和完善人大代表法律保護(hù)規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)本著既要有利于代表依法充分履行職權(quán)，制止和防范那些干擾和打擊報(bào)復(fù)代表依法履職的行為，又要注意防止保護(hù)泛化到不適當(dāng)?shù)牡夭?，形成某種特權(quán)保護(hù)。代表的法律保護(hù)應(yīng)該集中著眼于如何保護(hù)代表充分依法履行職權(quán)。對(duì)于言論免責(zé)權(quán)和人身特別保護(hù)權(quán)，可考慮做如下調(diào)整和完善。

（一）言論免責(zé)

在現(xiàn)行規(guī)定基礎(chǔ)上，即“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”，增加“對(duì)他人的誣告和公開(kāi)誹謗除外”的規(guī)定。人大代表在履行職務(wù)，如會(huì)上審議議案、會(huì)下代表視察時(shí)，發(fā)表不同意見(jiàn)，應(yīng)從法律上給予保護(hù)。但這種言論免責(zé)不應(yīng)是絕對(duì)的。不管是在履行職務(wù)期間，或是非履行職務(wù)期間，如果有煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)、造謠誹謗他人這類(lèi)言論，應(yīng)當(dāng)予以明確禁止和追究。

（二）人身特別保護(hù)

關(guān)于對(duì)代表進(jìn)行逮捕或刑事審判，可以考慮修改為：各級(jí)人大代表和縣級(jí)以上人大常委會(huì)組成人員在參加人大及其常委會(huì)會(huì)議期間（包括參加會(huì)議的往返途中）因刑事犯罪嫌疑而需逮捕的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)該級(jí)人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)許可。各級(jí)人大代表和縣級(jí)以上人大常委會(huì)組成人員在閉會(huì)期間，如果是依法執(zhí)行代表職務(wù)，如視察、評(píng)議和調(diào)研等，因刑事犯罪嫌疑而需逮捕的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)該級(jí)人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)許可，但是現(xiàn)行犯除外。

作這樣的規(guī)定，比起現(xiàn)行做法，主要有兩點(diǎn)調(diào)整。一是從時(shí)間和內(nèi)容上著眼于保護(hù)代表參加法定會(huì)議和行使職權(quán)，其他情況下的犯罪行為，不管是履職期間還是非履職期間，若是與執(zhí)行代表職務(wù)無(wú)關(guān)的行為，應(yīng)與普通公民一樣，由司法機(jī)關(guān)依法定程序辦理。二是把保護(hù)范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表共194萬(wàn)人，占全部代表的72%以上。原來(lái)規(guī)定逮捕鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表只是事后報(bào)告，與縣級(jí)以上代表差別過(guò)大，引起較多意見(jiàn)。對(duì)各級(jí)代表予以平等保護(hù)，較為合理。

從地方人大常委會(huì)現(xiàn)實(shí)情況看，對(duì)于司法機(jī)關(guān)逮捕或拘留人大代表具體做法和寬嚴(yán)尺度不夠統(tǒng)一。有的搞地方保護(hù)，拒絕、拖延許可；有的以“不夠犯罪”“沒(méi)有到違法程度”為由不予許可等。對(duì)此，建議增加規(guī)定：人大主席團(tuán)、人大常委會(huì)在審查司法機(jī)關(guān)關(guān)于逮捕或拘留人大代表的申請(qǐng)時(shí)，如果被逮捕或拘留的事由與行使代表職務(wù)無(wú)關(guān)，應(yīng)當(dāng)予以許可。這里的許可屬于程序性制約，并不意味權(quán)力機(jī)關(guān)已認(rèn)定該代表構(gòu)成犯罪或者違法。日后如發(fā)現(xiàn)錯(cuò)捕、錯(cuò)判或錯(cuò)拘，仍由有關(guān)司法機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。

各級(jí)人大代表，如果因現(xiàn)行犯被拘留，或者因違法犯罪被采取其他限制人身自由的措施，如監(jiān)視居住、取保候?qū)彙⑿姓辛舻膹?qiáng)制措施、司法拘留等，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)報(bào)告。

（作者系武漢大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)博士研究生，師從秦前紅教授。此文已刊中國(guó)人大制度理論研究會(huì)內(nèi)部刊物《研究與交流》）