村民自治困境的探析

張亞紅

摘 要：村民自治是農(nóng)村新的治理形式，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為基本內(nèi)容。自從開展以來，雖然取得了巨大成績，但在實行過程中也產(chǎn)生了很多問題。本文就幾個突出問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：村民自治 困境 對策

一、村民自治面臨的現(xiàn)實困境

1.鄉(xiāng)村關(guān)系，“兩委”關(guān)系難以協(xié)調(diào)

根據(jù)《村組法》第4條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村委會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。然而，“指導(dǎo)”、“支持”和“幫助”這幾個嚴(yán)格來說并不適合作為法律用語的詞卻很難把握具體操作的度。立法的粗放，容易造成實踐中的走樣乃至混亂。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村之間圍繞著法律規(guī)則展開領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)權(quán)的博弈。一方面，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府直接或間接地排斥指導(dǎo)關(guān)系盡可能建立領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅的背景下，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍困難，財政補貼根本不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的擴張性行政行為，他們當(dāng)然不愿放棄村委會這個“小金庫”，不少農(nóng)村地區(qū)還實行“村財鄉(xiāng)管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了便于自己的工作，將計劃生育、合作醫(yī)療等具體工作推給村委會，把村委會當(dāng)作自己的下屬機構(gòu)或派出機構(gòu)，對村委會的自治權(quán)進(jìn)行干涉和侵犯。由于“政績考核”和工作評價以及村干部的去留受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的影響，村委會成員基于自身利益的考慮，不得不做鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一條腿，把主要精力放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)偱傻恼?wù)上而不是村務(wù)上。另一方面，作為村民利益代表的村委會，在一定程度上又在利用《村組法》等制度供給來抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，從而加強自身的自主性，但有些村委會以自治之名，不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，做“村寨主”，給自己謀取私利，不僅加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村之間的矛盾，使村民自治難以正常發(fā)展，更不利于農(nóng)村的穩(wěn)定。[1]

2.“村務(wù)公開”面臨的困境

村民自治是農(nóng)村社會治理的基本形式，也是村民基本的民主制度，而“村務(wù)公開”正是實現(xiàn)這種直接民主的具體制度之一，有人將這一制度稱之為農(nóng)村社會政治、經(jīng)濟、文化的“晴雨表”，它既能反映村委會工作的情況，又可以反映本村的發(fā)展?fàn)顩r。然而，“村務(wù)公開”在實施過程中卻出現(xiàn)了很多問題。[2]

第一，“村務(wù)公開”不規(guī)范，尤其是財務(wù)收支項目籠統(tǒng)，內(nèi)容不夠明細(xì)具體。對于有些政策的公布不完整，公布的內(nèi)容過于陳舊，村民無法看懂；第二，“村務(wù)公開”的程序不完整。在通常情況下，“村務(wù)公開”的項目實際由個別村干部說了算，村務(wù)公開后不聽取村民們的意見，對村民不明白的事項也不作任何說明，更沒有建立合理的監(jiān)督機制，有些地方根本就不設(shè)村務(wù)監(jiān)督小組，有些村設(shè)有，但監(jiān)督小組成員的產(chǎn)生不民主，甚至出現(xiàn)監(jiān)督小組成員就由村委會成員、村干部兼任小組長的情況；第三，干部群眾認(rèn)識不足。大多數(shù)村民認(rèn)為“村務(wù)公開”只是形式，起不到任何作用，公開不公開無所謂，而村干部又害怕村民的民主，擔(dān)心太民主給工作帶來不便，不想公開?；谶@樣相反的兩種認(rèn)識，村務(wù)公開也就僅是形式而已。實現(xiàn)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”來治理鄉(xiāng)村，只是制度設(shè)計者追求鄉(xiāng)村治理效率最大化的理性考慮，是從良好愿望出發(fā)的，而在實際的“鄉(xiāng)土社會”，很難達(dá)到預(yù)想的效果。

3.村民自治發(fā)展動力資源的困境

（1）能夠帶動農(nóng)村自治深入發(fā)展的后備人力資源不足

改革開放打開了我國的國門，我國從此由計劃經(jīng)濟時代走向了市場經(jīng)濟時代。在經(jīng)濟利益的牽引下，市場經(jīng)濟體制下人口的流動更加頻繁，當(dāng)前農(nóng)村青壯年，多數(shù)都在外打工，這些人關(guān)注的是如何多賺錢，如何讓自己及其家人日子過的比別人好，自然而然的就漠視了本村公共事務(wù)的關(guān)注和參與，而這些人往往又是村民自治深入發(fā)展的主力軍，他們思想和行動的不到位，對村民自治來說，是極大的損失。而留守在村里的老人、婦女、兒童和殘疾人，很難撐起新農(nóng)村建設(shè)的歷史重任。其次，村里少數(shù)有頭腦且身體健康者，基于經(jīng)濟利益（如誤工補貼、工資待遇、福利待遇等）方面及其村委會處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民夾縫中的地位方面的考慮，也大多以農(nóng)村為基地，從事農(nóng)業(yè)之外的行業(yè)，對進(jìn)入村委會，帶領(lǐng)村民發(fā)展經(jīng)濟和建立健全村民自治沒有興趣。農(nóng)村人口的大量外流不但削弱了村民對村務(wù)的參與和監(jiān)督力量，而且造成村民自制的精英和骨干力量的流失。[3]

村民自治的主要力量是村委會，他們在村民自治的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用?？稍趯嶋H生活中我們常?？吹?，有些村干部缺乏民主管理和民主決策的觀念，大權(quán)獨攬，在自治過程中搞“家長制”、“一言堂”；有些村干部工作能力差，不具備帶領(lǐng)村民致富的魄力，但官本位思想極為嚴(yán)重，給村民參與自治設(shè)置門檻，使有能力而且愿意為村民辦事的人很難進(jìn)入村委會，在很大程度上阻礙了村民自治的發(fā)展。[4]

3.村民自治的法律困境

（1）現(xiàn)有的法律條款太僵硬，缺乏具體性和程序性。首先，在制度上沒有明確“鄉(xiāng)村關(guān)系”和“兩委關(guān)系”的職權(quán)，造成多種權(quán)力的沖突，增加了村民自治中的工作難度；其次，沒有準(zhǔn)確清晰的界定村民自治的主體，導(dǎo)致在理論上和實踐中對村民自治的主體認(rèn)識不明、輕視、甚至是錯誤的推斷，直接影響了村民自治的自主性和獨立性。[5]

（2）村民自治制度的程序設(shè)計上不完善。目前，《村組法》只在規(guī)范性方面作了界定，但與之配套的懲罰性制度卻很稀缺、模糊，容易形成權(quán)責(zé)不對稱的現(xiàn)象，弱化村民尋求保護(hù)和救濟的能力。

二、擺脫村民自治困境的對策

1.破解“村務(wù)公開”的出路

“村務(wù)公開”面臨的困境根源在于村委會與村民之間的矛盾和沖突，如果只試圖著眼于對“村務(wù)公開”制度的修修補補，只能治標(biāo)不能治本，只是權(quán)宜之策，而非長久之計。我們要從根本上治理，本著“民主、法治”的時代精神，采取“多頭并舉”的治理模式，實行民主自治。第一，《村組法》雖規(guī)定了村務(wù)公開制度，但沒有制定村務(wù)公開辦法，如制定專門的村務(wù)公開辦法，就給村務(wù)公開提供了明確的法律依據(jù)，避免村務(wù)公開中村干部的“行政不作為”，使其更加程序化、規(guī)范化。第二，村委會不僅要對財務(wù)收支情況做詳細(xì)、具體的說明，還要對村里重大事項和群眾普遍關(guān)心的問題進(jìn)行全面的公開，讓村民一目了然，心中有數(shù)。村干部還應(yīng)向村民議事會、村民代表會議匯報村務(wù)公開的項目及詳細(xì)情況，由村民代表共同討論公開的項目是否合理。第三，加強村民自治意識，開展多種形式的法治教育，如宣傳《村組法》讓他們認(rèn)識到村務(wù)公開的重要性，積極參與和關(guān)心村級事務(wù)。同時要轉(zhuǎn)變村干部的工作態(tài)度，樹立服務(wù)村民的理念。第四，要健全村務(wù)公開的監(jiān)督機制。每個村民都應(yīng)把自己當(dāng)做自治的主體，在法律的制度允許的范圍內(nèi)發(fā)揮主體性作用。通過村民議事會、村民代表會和專門的監(jiān)督小組，對村務(wù)公開進(jìn)行有效的監(jiān)督，讓村民自治在陽光下不斷向前發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟學(xué)[M]中國發(fā)展出版社，1996.27

[2]潘嘉偉，周賢日.村民自治與行政權(quán)的沖突[M]：北京，中國人民大學(xué)出版社，2004.87-105，231-257

[3]吳重慶，賀雪峰.直選與自治[M]廣州羊城晚報出版社，2003.

[4]張信民.村民自治的法律困境與理性思考[J]淮北煤炭師范學(xué)院學(xué)報.2006（4）

[5]查喬治.公共管理視角下村民自治制度的困境及反思[J]青年管理干部學(xué)院學(xué)報，2006.11endprint