我國國有文物公益訴訟原告主體資格鄒議

張達(dá)

摘 要：我國《民事訴訟法》第55 條對公益的范圍規(guī)定較窄，只規(guī)定了環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)益方面的公益訴訟，沒有明確提出國有文物的公益訴訟。在提起公益訴訟的主體方面規(guī)定的亦不明確，在公益訴訟制度的建設(shè)和完善方面還有待完善。

關(guān)鍵詞：國有文物；公益訴訟主體資格

一、國有文物公益性辨析

關(guān)于國有文物公益性的問題，首先要界定“社會公共利益”的含義，目前我國有學(xué)者認(rèn)為公共利益是指“不確定多數(shù)人的利益”，具體分為擴(kuò)散性利益（如因環(huán)境污染造成生態(tài)破壞而由原告提起的公益訴訟）和集合性利益（如消費(fèi)者團(tuán)體對商家提起的公益訴訟）兩種。[1]2016年3月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》中已明確提出文物資源在傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢中的重要作用，文物具有的公共文化服務(wù)和社會教育功能在傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、建設(shè)共有精神家園方面發(fā)揮了極大的推動作用。正是由于國有文物的公共文化服務(wù)功能和社會教育功能的存在，國有文物的社會公益性才更加的突出。

國有文物的公益性也有相關(guān)國內(nèi)法基礎(chǔ)。以現(xiàn)行立法看， 《物權(quán)法》、《文物保護(hù)法》、等法律為國有文物與公共利益的直接關(guān)聯(lián)提供了法律依據(jù)。

從《物權(quán)法》和《文物保護(hù)法》有關(guān)國有文物的規(guī)定來看，“國有”意味著全民所有，也就是“不確定多數(shù)人的利益”也就承載了“公共利益”?！段奈锉Ｗo(hù)法》第五條規(guī)定了國有文物的范疇，即包括了中國境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物，古文化遺址、古墓葬、石窟寺和無特別規(guī)定不屬國家所有的其他不可移動文物，以及該條第四款所列可移動文物。而根據(jù)現(xiàn)行《物權(quán)法》第四十五條規(guī)定，“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有”，亦即前述《文物保護(hù)法》第五條所述文物屬于全民所有。

雖然“全民”無差別地占有國有文物不具現(xiàn)實(shí)性，但這種“全民所有”仍兼有實(shí)體和程序法意義。從實(shí)體層面看，由于其本身為這些國有財產(chǎn)的權(quán)利人，則公眾（在法律表化中為“全民”）就國有文物享有包括“接觸、欣賞、利用、傳承與發(fā)展”在肉的文化權(quán)利。[2]國家保護(hù)并促進(jìn)文物歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值實(shí)現(xiàn)的途徑之一，便是為公眾提供公共文化服務(wù)這一公共利益。若因自然人行為或行政機(jī)關(guān)的具體行政行為造成文物及其環(huán)境歷史風(fēng)貌受到破壞的，即構(gòu)成對不特定公眾文化利益的損害。而“不特定公眾”所擁有的文化權(quán)利，正是公共利益的一種表現(xiàn)形式。從程序法層面來看，當(dāng)某一侵權(quán)或者損害行為影響公共文化權(quán)利的享有時，則包括“公眾”在內(nèi)的"全民"也理應(yīng)享有請求司法救濟(jì)的訴訟權(quán)利。

二、我國國有文物保護(hù)的現(xiàn)狀

首先，從國有文物受侵害情況來看，包括國有文物在內(nèi)的文物遭到破壞的情況屢見不鮮。如2016年8月國家文物局曝光了4起“文物法人違法案件專項(xiàng)整治行動”督辦案件。河南清末南街民居被整街拆除、貴州清末 “龍家民居”被強(qiáng)行拆毀、湖北“國共合作談判舊址”被拆毀、哈爾濱市雙城區(qū)劉亞樓舊居等7處不可移動文物被擅自拆除等案件被曝光。這4起案件均為不可移動文物本體被損毀、拆除案，涉及全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位、市縣級文物保護(hù)單位和未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動文物4個保護(hù)層級。其中，湖北“國共合作談判舊址”為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位。縱觀全國各地關(guān)于文物損害的情況來看，有以下幾個特征：一是自然人造成國有文物被破壞。如盜墓者對古墓葬類文物的不科學(xué)發(fā)掘、遺址類文物區(qū)域居民生產(chǎn)、生活對古遺址類文物造成的破壞等；二是法人違法。主要是指建設(shè)工程的實(shí)施單位破壞損毀文物本體、擅自遷移拆除不可移動文物、文物保護(hù)單位保護(hù)范圍建設(shè)控制地帶內(nèi)違法建設(shè)、開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致文物消失、革命文物損毀等。三是自然原因造成的國有文物的損害。由于國有文物分處的地域廣，種類繁雜，這就給文物保護(hù)工作帶來了很大的困難，一些文物由于沒有得到及時的維護(hù)，經(jīng)酸雨、狂風(fēng)、地震、火災(zāi)等自然災(zāi)害，使國有文物遭受了不同程度的損害，有些文物甚至被徹底毀壞。

其次，以行政管理為主的國有文物保護(hù)方式不能滿足現(xiàn)行情況下的文物保護(hù)的需要。其主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一是與數(shù)量龐大的國有文物保護(hù)規(guī)模及國有文物遭受侵害的嚴(yán)峻形勢極不相稱，我國文物保護(hù)存在管理機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員、管理經(jīng)費(fèi)等方面的不足。如據(jù)2014年國家文物局抽樣調(diào)研結(jié)果顯示，約有48%的縣級行政機(jī)構(gòu)中沒有設(shè)置文物管理機(jī)構(gòu)，而是由其他事業(yè)單位代行工作；在文化、廣電體育、新聞、旅游等機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立文物機(jī)構(gòu)所占比重約為29%。①二是以行政管理為主的國有文物保護(hù)方式仍存有盲點(diǎn)。作為一類公共利益的載體， 國有文物主要由國家進(jìn)行管理，這也符合我國現(xiàn)行法律關(guān)于文物保護(hù)的規(guī)定。但"由國家進(jìn)行管理"并非意味著僅由國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，還可以將社會組織或者個人納入到文物管理活動中，如對文物損害行為的公益訴訟應(yīng)得到提倡。公益訴訟的設(shè)置不僅起到文物保護(hù)的作用，也起到對文物保護(hù)宣傳和文物價值推廣的作用。

三、國有文物公益訴訟原告主體的設(shè)置

（一）檢察機(jī)關(guān)提起的文物保護(hù)公益訴訟

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國有文物保護(hù)公益訴訟原告主體資格的法律依據(jù)

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是關(guān)于民事公益訴訟的最直接規(guī)定。該條雖沒有直接指出文物保護(hù)的公益訴訟，但其作為一兜底條款是可以將文物保護(hù)納入到公益訴訟的范圍的。該條亦沒有明確規(guī)定由哪個機(jī)關(guān)來提起公益訴訟。2015年7月I日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》明確指出授權(quán)最高人民檢察院開展民事公益訴訟試點(diǎn)工作?！缎淘V法》第99條第2款已經(jīng)賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權(quán)，即當(dāng)國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)因被告人的犯罪行為而遭受損失時，人民檢察院在提起刑事公訴的同時可以提起附帶民事公訴。這些法律條文為檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體提供了堅實(shí)的法律依據(jù)。endprint

2.公益訴訟原告主體資格中的機(jī)關(guān)只能是檢察機(jī)關(guān)而不能是其他的行政機(jī)關(guān)

行政機(jī)關(guān)即各級人民政府作為國家行政事務(wù)的管理者，享有強(qiáng)大的行政權(quán)，其本身就能夠追究違反行政管理秩序損害公共利益者的行政責(zé)任，況且行政機(jī)關(guān)一旦集訴權(quán)與行政權(quán)于一體，很容易對對方當(dāng)事人產(chǎn)生壓迫，從而破壞了訴訟雙方當(dāng)事人之間的平衡關(guān)系。行政機(jī)關(guān)作為訴訟原告亦有可能會掩蓋行政違法行為。許多侵害公共利益的事件就摻雜著行政機(jī)關(guān)的違法行為。如重大文物損害事件，就有可能與當(dāng)?shù)匚奈锉Ｗo(hù)部門為了追求經(jīng)濟(jì)效益故意不作為有關(guān)，如果再讓行政機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟，無疑會掩蓋其違法的實(shí)質(zhì)。所以，行政機(jī)關(guān)不但不能作為公益訴訟的原告，在很多案件中還要做好被告的準(zhǔn)備。

檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其作為公益訴訟的主體，有其天然的有利因素，一是監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔(dān)負(fù)訴訟成本的能力和進(jìn)行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面優(yōu)越于享受公益訴權(quán)的社會團(tuán)體或民間團(tuán)體。二是由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，即是一種國家行為，法院在審理此類案件時，遇到的壓力和阻力也要小的多。

（二）社會組織提起的文物保護(hù)公益訴訟

根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理?xiàng)l例》的規(guī)定，“有關(guān)組織”并非一個確定的法律概念，泛指社會團(tuán)體（約25萬個）、民辦非企業(yè)單位（約20萬個）、基金會（約2000個）等各類組織。[3]這些組織，情況復(fù)雜，如一概賦予其起訴的資格，可能造成公益訴權(quán)的濫用，造成司法資源的浪費(fèi)。

因此，有必要通過司法解釋對可以起訴的有關(guān)組織的范圍進(jìn)行限制，如必須是依法設(shè)立和登記的機(jī)構(gòu)、有自己的章程和活動宗旨、有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源、有從事相關(guān)公益活動的專業(yè)人數(shù)的要求等。在國有文物保護(hù)的公益訴訟方面，可以借鑒在環(huán)境保護(hù)公益訴訟和消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)。《環(huán)保法》第58條明確了提起公益訴訟的環(huán)保組織的條件，即對污染、破壞生態(tài)，損害社會公益的行為，由符合條件的社會組織、民辦非企業(yè)單位及基金會可以向人民法院提起訴訟。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》47條明確了提起公益訴訟的消費(fèi)組織的條件，即對侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟。在國有文物公益訴訟原告主體方面，易由專門的從事文物保護(hù)的公益組織提起較為合適。一旦發(fā)生重大的文物損害案件，有專業(yè)的文物保護(hù)組織的介入能較好的、專業(yè)的處理問題。而對文物損害的公益案件不是由專門的文物保護(hù)組織來提起公益訴訟，卻是由“自然之友”、“綠家園”等環(huán)保組織或者消費(fèi)者協(xié)會來提起的話就顯得不適宜了。這種設(shè)計既能保障社會組織參與公益訴訟的同時，也能防止濫訴情況的發(fā)生。

（三）公民個人提起的文物保護(hù)公益訴訟

公民個人提起的公益訴訟方面，英美法系和大陸法系之間有所差異，英美法系國家基本上采取支持的態(tài)度，如美國在1970 年修訂《清潔空氣法》時，正式規(guī)定了公民訴訟條款，賦予公民就空氣污染環(huán)境公害的起訴資格?！肚鍧嵖諝夥ā返谌倭闼臈l規(guī)定，只要是以“自己是空氣污染直接或間接受影響者”的名義，任何公民、包括團(tuán)體和其他組織都可以向相關(guān)的個人、企業(yè)等提起環(huán)境公益訴訟。隨后，聯(lián)邦參議院在《清潔水法》等一系列法律中也相繼引入公民訴訟條款。而大陸法系國家對公民個人提起公益訴訟的態(tài)度多采取保守的觀念。最典型的如德國，德國對全部公益訴訟案件，一律實(shí)行訴訟信托制度。即德國將擁有共同利益的主體提起訴訟的權(quán)利，信托給那些具有公益性質(zhì)的社團(tuán)，由這些社團(tuán)根據(jù)其設(shè)立目的和章程，按照法定程序向法院提起公益訴訟。

新《民事訴訟法》第五十五條并沒有將公民個人納入到公益訴訟的范圍。立法者采取如此的審慎態(tài)度的原因或是基于防止公民個人濫訴情況的發(fā)生，亦或是受大陸法系國家關(guān)于公益訴訟立法體系的影響。但據(jù)我國文物保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，我國易將公民個人納入到文物保護(hù)的公益訴訟原告主體的范疇。理由如下：一是關(guān)于公民個人濫訴的問題，在現(xiàn)實(shí)的訴訟中，作為公益訴訟原告的代價有可能是慘重的。不僅要耗費(fèi)大量人力、財力和時間成本還要承擔(dān)來自被告、家庭等各種各樣無形的壓力。這樣的困難往往會使普通公民知難而退，況且也很少有人愿意花費(fèi)如此大的氣力來處理并非個人私利事宜。但公民個人公益訴訟的途徑不能因此而阻塞，有這個通道的存在，公民個人可以在國有文物遭受重大損害的時，在有關(guān)國家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起公益訴訟的情況下，由公民個人提起公益訴訟，對文物進(jìn)行保護(hù)。二是就文物的現(xiàn)狀分布來說，那些不可移動的文物大多處于居民居住區(qū)，當(dāng)?shù)氐木用駥Υ宋奈镉懈畹母星橐喔拥牧私膺@些文物的情況。在這些不可移動的文物遭受破壞時，當(dāng)?shù)氐木用衲艿谝粫r間進(jìn)行維護(hù)。三是我國憲法規(guī)定，我國是社會主義法治國家，公民享有監(jiān)督權(quán)，對于侵害國家利益，社會公共利益的違法行為，不論是個人、社會集體、甚至是國家機(jī)關(guān)，公民都有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，得以維護(hù)自身利益。

注釋：

①河北頻道：http：//www.he.xinhuanetcom/zfVvq/wenwu/news/2016-03/14/c_n1扮27804.htm，更新期：2016年3月14日。

參考文獻(xiàn)：

[1]江偉，肖建國主編.《民事訴設(shè)法》，中國人民大學(xué)出版社，2015年5月第7版150-151頁.

[2]王云霞.《論文化遺產(chǎn)權(quán)》.《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2011年第2期.

[3]江偉，肖建國主編.《民事訴設(shè)法》.中國人民大學(xué)出版社，2015年5月第7版153頁.endprint