農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的價(jià)值內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑

高立萍

摘 要：隨著農(nóng)村土地承包制度的發(fā)展，農(nóng)村土地權(quán)利已經(jīng)形成“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置的體系結(jié)構(gòu)。打破了傳統(tǒng)的土地“集體所有權(quán)——承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)。在面臨中國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度的制度功能缺失和法律權(quán)能缺位的困境下，只有對(duì)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值定位有了清楚的認(rèn)識(shí)，實(shí)施完善的配套措施，“三權(quán)分置”才能在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增添新的活力。

關(guān)鍵詞：二元結(jié)構(gòu)；三權(quán)分置；配套完善

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2017）06-0052-04

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體與三農(nóng)問(wèn)題的重點(diǎn)是農(nóng)用土地管理制度，由土地制度變革所帶來(lái)的影響不只限于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在其影響下城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展甚至是社會(huì)的發(fā)展都會(huì)被波及隨之產(chǎn)生變化。中國(guó)農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承保責(zé)任制作為農(nóng)村的基本土地制度已經(jīng)走過(guò)了30個(gè)春秋，其作為一種誘致性的制度變遷對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的巨大貢獻(xiàn)是有目共睹。但是不斷耗散的制度租金、不斷下降的激勵(lì)水平以及制度容量與制度環(huán)境的矛盾因素，越來(lái)越多的制約了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的有效率運(yùn)行。

一、傳統(tǒng)“二元結(jié)構(gòu)”的弊端

（一）產(chǎn)權(quán)本身的界定存在問(wèn)題

費(fèi)雪認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是因?yàn)槿撕腿艘驗(yàn)槲锒a(chǎn)生的關(guān)系，而不是人與物直接產(chǎn)生的關(guān)系。德姆塞斯確認(rèn)產(chǎn)權(quán)為一種行動(dòng)，是因?yàn)槟撤皆斐闪硪环綋p失或停止收益時(shí)受益方須向受損方進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男袨?，從而是雙方利益得以均衡的收益及受損的一個(gè)界定方式。阿爾欽則說(shuō)產(chǎn)權(quán)就是被社會(huì)強(qiáng)制實(shí)施的唯一可以選擇的經(jīng)濟(jì)品使用權(quán)利。

第一，所有權(quán)的界定不明晰且產(chǎn)權(quán)殘缺。即存在“所有權(quán)主體缺位”問(wèn)題。1988年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》表面上土地所有權(quán)已經(jīng)得到明確界定，但是由于法規(guī)初步實(shí)施很多方面不夠具體這就導(dǎo)致了土地管理方面的一系列問(wèn)題層出不窮，最明顯的表現(xiàn)為地方土地管理程序混亂，鄉(xiāng)村級(jí)和村民小組之間的矛盾是有發(fā)生；更重要的是這一次施行的土地管理法規(guī)定的農(nóng)業(yè)用地土地產(chǎn)權(quán)的主體行使只能單位為村民委員會(huì)甚至是村民小組，但是村民委員會(huì)和村民小組是執(zhí)行農(nóng)村基層行政工作的組織機(jī)構(gòu)，由行政機(jī)構(gòu)直接行使經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的職能，直接導(dǎo)致的后果就是政企不分，致使產(chǎn)權(quán)權(quán)能行使混亂。

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位較弱。在舊的《土地管理法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被定義為屬于契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)，否定了其物權(quán)的性質(zhì)地位。有關(guān)部門在行使權(quán)利的過(guò)程中主要將其作為一種政策手段在運(yùn)用，就增大了有關(guān)部門濫用權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，利用自己的管理權(quán)力對(duì)土地進(jìn)行任意的調(diào)整，可以選擇承包給誰(shuí)、承包期限的長(zhǎng)短，加大了加大了土地承包的風(fēng)險(xiǎn)及不穩(wěn)定性。農(nóng)民土地使用權(quán)得不到充分保障，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的土地承包權(quán)有政策規(guī)定但是缺乏法律保障，致使“社員權(quán)”和穩(wěn)定承包權(quán)之間存在者一定程度的矛盾。稀缺的土地資源不能合理配置，土地使用價(jià)值難以體現(xiàn)。

第三，土地的收益分配界定不清。隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的告訴發(fā)展，現(xiàn)代化及城鎮(zhèn)化的實(shí)施，土地的價(jià)值日益提高。同時(shí)，土地的利用結(jié)構(gòu)和利益格局也隨之發(fā)生大幅度的調(diào)整，各單位如地方政府，農(nóng)民及用地單位等多方面的利益訴求在協(xié)調(diào)上越來(lái)越困難，很難保證每一方都達(dá)到己方想要的利益效果甚至在土地征收過(guò)程中農(nóng)民失去土地但是沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償及住宅工作城鎮(zhèn)化的情況屢見(jiàn)不鮮，這些顯而易見(jiàn)的問(wèn)題都將是制約未來(lái)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的隱患。

（二）健全而有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未形成

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中要實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)作用就必須將生產(chǎn)要素從低效益的地方扭轉(zhuǎn)向高效益的部門?；谕恋刭Y源的有限性及不可再生性的限制，土地資源的高效率合理有序流轉(zhuǎn)就成為實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置有效利用的重中之重。當(dāng)前，我國(guó)施行的家庭承包制土地利用模式?jīng)Q定了國(guó)內(nèi)土地使用權(quán)的細(xì)小，零碎，限制了國(guó)內(nèi)土地使用權(quán)的平均化和合理經(jīng)營(yíng)化，同時(shí)在很大程度上阻礙了土地的流轉(zhuǎn)和集中有效利用。

土地資源配置效力低下主要原因有兩個(gè)方面：一方面，關(guān)于限制及規(guī)定土地流轉(zhuǎn)形式的政策法規(guī)不夠全面，土地所有者及使用者自發(fā)組織的土地流轉(zhuǎn)方式得不到有力的保障，這就導(dǎo)致雙方糾紛是有發(fā)生，而政府不猛在調(diào)解這類糾紛時(shí)沒(méi)有有力的法律依據(jù)來(lái)依靠，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地所有者及土地使用者雙方的利益無(wú)法得到保證。

另一方面，雖然非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了大量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，但是，由于我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的限制導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中的存在這不可避免的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。因此，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的農(nóng)民依然保留著一份承包地以作為后備。土地的有效流轉(zhuǎn)并沒(méi)有隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移而有效提升。

（三）地保障任務(wù)繁重對(duì)土地生產(chǎn)功能發(fā)揮的限制

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下，城市人口和農(nóng)村人口被人為的分割開(kāi)來(lái)，國(guó)家不完全承擔(dān)對(duì)9億農(nóng)民的社會(huì)保障職能，而是通過(guò)對(duì)土地所有權(quán)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)村村委會(huì)等方面適當(dāng)放寬政策的形式要求農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我保障及村委會(huì)的自我管理。

土地被賦予了生產(chǎn)和保障的雙重任務(wù)。這兩個(gè)任務(wù)是矛盾的，此消彼長(zhǎng)的，現(xiàn)階段我國(guó)土地承載的保障功能任務(wù)繁重，從而導(dǎo)致土地的有效生產(chǎn)功能不能全面發(fā)揮，抑制了土地有效使用。這就直接導(dǎo)致一大部分的農(nóng)民家庭只能借助土地解決溫飽問(wèn)題而不能實(shí)現(xiàn)發(fā)家致富。農(nóng)村人口的不斷膨脹，農(nóng)民依靠土地得到的收入就會(huì)越來(lái)越少。有限的土地資源已將難以同時(shí)支撐農(nóng)民的生存保障和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能的雙重需要了。在雙重任務(wù)的博弈下，土地制度的創(chuàng)新是很有必要的。

二、“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

（一）所有權(quán)的內(nèi)涵

所有權(quán)的內(nèi)涵的現(xiàn)行法律已經(jīng)有具體規(guī)定，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條法律條文明確規(guī)定了所有權(quán)內(nèi)涵。按產(chǎn)權(quán)理論，所有權(quán)是所有人依法對(duì)自己財(cái)產(chǎn)所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。王利明《民法總論》土地所有權(quán)有兩層含義：第一層是財(cái)產(chǎn)主體可以自由地行使對(duì)其財(cái)產(chǎn)的權(quán)力；第二層是不允許他人干涉所有者行使這些權(quán)力。處置權(quán)是集體所有權(quán)的核心，處置權(quán)的行使需要集體的一致同意或共同進(jìn)行，這樣可以規(guī)避個(gè)人權(quán)利過(guò)大和權(quán)利隨意行使的弊端問(wèn)題。按照奧爾森的集體行動(dòng)邏輯理論，集體經(jīng)濟(jì)組織所有的財(cái)產(chǎn)必須由集體中的所有人結(jié)成整體才能行使所有權(quán)，個(gè)體不能對(duì)客體的某個(gè)部分行使所有權(quán)。集體作為整體行使所有權(quán)的交易費(fèi)用無(wú)窮大，只能由代理人行使。因此，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)內(nèi)涵模糊，導(dǎo)致所有權(quán)內(nèi)部各權(quán)利分離后的收益分割無(wú)規(guī)律、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在“三權(quán)分置”理論將所有權(quán)收益虛置，由承包權(quán)獲得所有權(quán)的租金收益，一定程度上緩解了所有權(quán)界定模糊導(dǎo)致的利益糾紛。

一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)只有在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)在“三權(quán)”中的根本地位才能處理好“三權(quán)”關(guān)系。規(guī)定土地使用權(quán)歸集體所有的制度其主要目的在于讓土地屬于團(tuán)體內(nèi)部，使土地不論是在整體角度還是部分角度都以集體結(jié)構(gòu)形式客觀展現(xiàn)。土地集體所有權(quán)制度要求成員按規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行管理及處置，任何不符合正常用途的土地使用都是不被允許的。集體所有權(quán)最直觀的客觀反映是其發(fā)展受制于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以對(duì)該集體內(nèi)的成員來(lái)說(shuō)對(duì)土地的管理義務(wù)要多過(guò)于單獨(dú)使用土地的權(quán)利。它要求在行使農(nóng)村土地獲得、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能時(shí)，農(nóng)民集體能夠發(fā)表意見(jiàn)、體現(xiàn)大多數(shù)人甚至每個(gè)人的意愿。即使土地在進(jìn)行流轉(zhuǎn)之后，該集體成員依舊可以實(shí)時(shí)監(jiān)督土地的使用情況，而不是從此兩不相干失去所有對(duì)該土地的權(quán)利。土地集體所有制不僅能夠改善農(nóng)村社會(huì)保障體系中短期內(nèi)不能有效解決的問(wèn)題，而且可以有效降低集體內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，并且對(duì)零碎的土地驚醒整合利用，方便集體根據(jù)組織人口及集體內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行有效利用及流轉(zhuǎn)。

（二）承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的內(nèi)涵

承包權(quán)是指按照集體成員資格而獲得的對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有承包的權(quán)利。

土地承包權(quán)雖然在法律中定義為權(quán)利，具有很強(qiáng)的身份屬性但是實(shí)際是被賦予一種資格來(lái)進(jìn)行土地承包。不是所有人都可以有承包土地的資格，必須有相應(yīng)的身份屬性，這里所講的身份屬性指得是具有農(nóng)村身份的成員才能進(jìn)行承包。承包權(quán)對(duì)于承包人來(lái)說(shuō)是一種在土地上一種資格權(quán)與分配權(quán)，但是這個(gè)承包權(quán)不是永久性的，有規(guī)定的土地承包期限和一旦離開(kāi)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就失去了承包的資格。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包人在承包土地后對(duì)自己承包的土地的使用方式和如何處置。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度發(fā)展至今可以看出其存在和延續(xù)的基礎(chǔ)在于賦予農(nóng)戶對(duì)土地的獨(dú)立的支配權(quán)，土地承包給每一戶農(nóng)戶的最終目的就是為了在承包的土地上設(shè)立經(jīng)營(yíng)權(quán)激發(fā)農(nóng)戶的種地積極性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為農(nóng)戶在一定的存續(xù)期間設(shè)立的用益物權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)的存續(xù)期限內(nèi)，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人不可能同時(shí)行使各自的權(quán)利。

土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離并不是把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)簡(jiǎn)單分離、而是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中將經(jīng)營(yíng)權(quán)派出。經(jīng)營(yíng)權(quán)是經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的事實(shí)上的占有，二者的分離本質(zhì)上就是土地間接占有與直接占有的分離。承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離正是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能進(jìn)行再次分配，并且不是單個(gè)主體享受結(jié)果。

承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵已經(jīng)明確的表示，原來(lái)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)增加賦予了抵押和擔(dān)保兩項(xiàng)新的權(quán)能，并進(jìn)行重新分配。原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)與能兩個(gè)方面發(fā)生了分離，重新概括為承包權(quán)，而將因流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的新的權(quán)利概括為經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的客觀現(xiàn)實(shí)，在邏輯上延伸了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)，其延伸內(nèi)容包含承包人可以自行處置自己所具有的權(quán)利，而對(duì)于法律而言需要適時(shí)的提供多種多樣的模式以供承包人選擇。例如轉(zhuǎn)讓、抵押、互換等。最后，明確指出經(jīng)營(yíng)權(quán)是針對(duì)物權(quán)性質(zhì)方面的權(quán)利，從權(quán)利性質(zhì)上講，土地承包權(quán)與徒弟經(jīng)營(yíng)權(quán)兩者之間的關(guān)系不是相輔相成的，是兩種截然不同的權(quán)利，二者是互相獨(dú)立的，二者所賦予的權(quán)利內(nèi)容不盡相同。

從權(quán)利性質(zhì)上講，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩者之間的關(guān)系不是相輔相成的，是兩種截然不同的權(quán)利，二者是互相獨(dú)立的。土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的客觀作用是一是穩(wěn)定土地承包經(jīng)權(quán)，使土地承包關(guān)系保持長(zhǎng)期的協(xié)調(diào)穩(wěn)定；二是使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離形態(tài)的演化更加多樣化和姿態(tài)化，可以充分釋放農(nóng)村土地的活力，使得物盡其用。

三、“三權(quán)分置”的配套措施

只有理論創(chuàng)新才能發(fā)揮“三權(quán)分置”在實(shí)踐中的指導(dǎo)作用。創(chuàng)新需要與當(dāng)下農(nóng)村實(shí)際經(jīng)營(yíng)制度相結(jié)合，符合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)需求，二者相互不斷的磨合、調(diào)整才能不斷推動(dòng)農(nóng)村土地的多樣化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)還需要法律機(jī)制和相應(yīng)的配套措施為改革中遇到的困難提供依據(jù)、強(qiáng)化保障、規(guī)劃完善。

第一，適應(yīng)農(nóng)業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變并適度均衡各農(nóng)業(yè)類型的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。我國(guó)不同地區(qū)的農(nóng)用土地利用率在數(shù)量、發(fā)展情況、人地關(guān)系上存在著很大的差異，由此演化出不同經(jīng)營(yíng)模式的土地經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)方式及土地利用方面所采取的路徑及形式大有不同的多樣性的土地利用模式。土地管理部門應(yīng)在落實(shí)土地產(chǎn)權(quán)及所有權(quán)的同時(shí)適當(dāng)放寬土地經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)模式，分而治之，不同地區(qū)不同經(jīng)營(yíng)模式采取的管理方式也要有所不同。從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及規(guī)?；碾p向發(fā)展。另外，應(yīng)該著重引導(dǎo)農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)并推動(dòng)農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展，使農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)合作組織規(guī)?；?jīng)營(yíng)，同時(shí)政府對(duì)資本下鄉(xiāng)的管理要逐步加強(qiáng)。通過(guò)不斷優(yōu)化升級(jí)的多元化土地經(jīng)營(yíng)模式逐步取代傳統(tǒng)細(xì)碎分散的土地經(jīng)營(yíng)模式，從而大幅提升現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)機(jī)械在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的有效利用率。通過(guò)合作社及農(nóng)業(yè)服務(wù)站點(diǎn)的建設(shè)為土地經(jīng)營(yíng)者解決地該怎么種的問(wèn)題并找到有效提升產(chǎn)值的對(duì)策。

第二，法律的保障，政策的“三權(quán)分置”的推進(jìn)需要法律提供完善的制度保證。以法律規(guī)范的方式進(jìn)行規(guī)范化保護(hù)，而法律的制度設(shè)計(jì)在于通過(guò)對(duì)農(nóng)地政策在實(shí)踐中發(fā)生的實(shí)際規(guī)范效果的問(wèn)題與法律規(guī)范目標(biāo)和愿景結(jié)合結(jié)果進(jìn)行判斷，決定是否立法及如何立法。目前土地承包經(jīng)營(yíng)制度的設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)的土地使用實(shí)際情況之間存在著許多相互沖突的地方。立法上，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是確認(rèn)土地的使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分設(shè)”的關(guān)鍵設(shè)計(jì)，同時(shí)通過(guò)規(guī)范性立法確認(rèn)和規(guī)范物權(quán)性的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，理順各種流轉(zhuǎn)方式之間的界限與使用限制。

土地的“三權(quán)分置”不僅在實(shí)踐中探索出來(lái)的中國(guó)特色的農(nóng)村土地發(fā)展途徑，而且從實(shí)際出發(fā)并與中國(guó)當(dāng)代農(nóng)村情況相結(jié)合，土地的“三權(quán)分置”是適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)村實(shí)際情況，適合當(dāng)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況的改革創(chuàng)新的果實(shí)，其價(jià)值具有深遠(yuǎn)意義。若能不斷發(fā)展和完善必將再一次釋放農(nóng)村土地的巨大潛能，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）

Abstract： With the development of land contracting system in countryside， rural land rights have formed the system structure of three rights division that is ownership， contracting right and management right. It broke the traditional land "collective ownership - contract management right" dual rights structure. In facing of the plight that is the lack of China's current land contract management system and the legal competence， only by understanding the value orientation of the ownership， contracting rights， management rights and implementing sound supporting measures clearly， can the " three rights division" spread all over the country and add new vitality to the development of agricultural economy at the same time.

Keywords： Dual Structure； Three Rights Division； Supporting Measures